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第二節 從國際法論海洋保護區之相關法制
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區網絡」（MPA networks）之系統方式，才能確保環境資源不再惡化128。
農業委員會漁業署歸納我國海洋保護區保護等級分類系統，分為只供科學研 究的「禁止進入或影響」、「禁止採捕」及「分區多功能使用」共3 種等級129，前 二者應可歸類為前述之「核心區」，分區多功能使用或可歸類為前述之「過渡區」，
我國漁業署之分類缺少「緩衝區」之概念，未來應試法增補之。
第二節 從國際法論海洋保護區之相關法制
相較於國際上有關環境保護之許多「軟法」（soft law）文件，縱然對於國際 環境法之發展具有重要之指導功能，促進國際環境法之蓬勃發展，但這些宣示性 質文件因不具法律拘束力，所發展之觀念仍須經過一定之國際合意方得進一步締 結成為「硬法」（hard law）規範；或是得期待大部分國家反覆實踐後，又有法之 確信（opinio juris），才可能成為「習慣國際法」（customary international law），
成為國際法之法源依據。於硬法之研究中，「條約必須遵守」（pacta sunt servanda）
為國際法一項重要之原則，條約簽署後各國必須依照條約行使權利並負擔義務，
1969 年《維也納條約法公約》（1969 Vienna Convention on the Law of Treaties）第 26 條即規定：「凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行。」
國際條約為海洋保護區提供法律基礎，但幾乎不施加建立海洋保護區之法律義務 予締約國；國際條約於規範內容中推薦使用保護區制度，尤其是國家海洋保護區 者，乃是基於海洋生物多樣性保育之考量130。而與海洋生物多樣性有關且具有法律
128 邱文彥，《海岸管理─理論與實務》，五南出版，2003 年 4 月二版，頁 178。
129 第 1 類為「禁止進入或影響」，僅能在科學研究單位申請獲得同意下，進入進行監測、復育等 活動，如「東沙環礁國家公園」及「墾丁國家公園」的海域生態保護區。第2 類的「禁止採捕」
則禁止在此區進行資源開採，如「綠島漁業資源保育區」、「臺東縣富山漁業資源保育區」。第 3 類的「分區多功能使用」則是在永續利用前提下，限制某些採捕行為，如東北角、綠島、澎湖 等國家風景特定區。詳見漁業署，〈我國海洋保護區保護等級分類系統〉，網址：http://www.fa.
gov.tw/cht/TaiwanOceansProtectionAreas/content.aspx?id=6&chk=db96a8d8-09e4-47e4-9364-5076fe 339134¶m=pn%3d2（最後瀏覽日：2015/9/20）
130 Craig, R. K. (2002). Taking Steps Toward Marine Wilderness Protection-Fishing and Coral Reef Marine Reserves in Florida and Hawaii. McGeorge L. Rev., 34, 155, p.357. 轉引自：Wen-chen Shih (2012), A Comparative Study on Marine Protected Area Legislation in Taiwan and China, Vermont Journal of Environmental Law, Vol.14, p.236.
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拘束力（legally binding）之硬法性質條約，學者施文真教授歸類131概有：1982 年
《 聯 合 國 海 洋 法 公 約 》 （United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）、1992 年《聯合國生物多樣性公約》（United Nations Convention on Biological Diversity, CBD）、1972 年《保護世界文化和自然遺産公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage）（簡稱《世界 遺產公約》）及 1971 年《特殊水鳥棲息地國際重要濕地公約》（Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat）（簡稱《拉薩 姆爾公約》(RAMSAR Convention)，又稱《濕地公約》）。爰此，有鑑於上述具有 法拘束力之國際條約對於海洋保護區之建置具有若干重要貢獻，本節將根據研究 主軸需求，擇要述之，並側重在《海洋法公約》及《生物多樣性公約》之介紹上。
除前述之公約外，《水下文化遺產保護公約》第 2 條第 5 項揭示「現地保存
（preservation in situ）應為首選」之原則，與《生物多樣性公約》強調原則係「就 地保育」如出一轍，縱然《水下文化遺產保護公約》並未在公約內提到「保護區」
一詞，但將水下文化資產就地保存，「保護區」正是其中的一種方式，美國、澳 洲及中國大陸等更將水下文化資產保護區明文在其內國法規內，探討兼容海洋自 然保育及水下文化資產之海洋保護區制度，自應詳細探究，以下介紹之。
第一項 聯合國海洋法公約
被 第 三 屆 海 洋 法 會 議 主 席 ， 新 加 坡 駐 聯 合 國 大 使 許 通 美 教 授 （Tommy Thong-Bee Koh, 1937-）在該屆會議閉幕式演講文稿之標題喻為「海洋憲章」（A Constitution of the Oceans）132之《1982 年聯合國海洋法公約》（下簡稱《海洋法公 約》），就各國對海域之權利及義務，將全球範圍內之海洋空間，分設包括：從 測算領海寬度之基線（baselines）量起不超過 12 浬「領海」（公約第 3 條參照）、
不超過24 浬「鄰接區」（或稱「毗連區」，公約第 33 條第 2 項參照）、不超過 200 浬「專屬經濟海域」（公約第 57 條參照），以及就領海以外，依其陸地領土
131 Wen-chen Shih (2012), A Comparative Study on Marine Protected Area Legislation in Taiwan and China, Vermont Journal of Environmental Law, Vol.14, p.236-237.
132 See United Nations - Office of Legal Affairs, United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Overview and full text, available at: <http://www.un.org/depts/los/co nvention_agreements/convention_overview_convention.htm>(last visited:2015/5/29)
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圖
2- 3 海洋法公約海域分區圖
自然延伸至大陸邊外緣之海底區域，包括海床及底土，建置 200 浬為限之「大陸 礁層」制度（或稱「大陸架」，公約第76 條參照）等，其圖示詳見圖 2-3。
※資料來源：World Ocean Review，網址：http://worldoceanreview.com/en/wor-1/law-of-t he-sea/a-constitution-for-the-seas/（最後瀏覽日：2015/5/29）
《海洋法公約》中之管轄權制度，亦即各國得主張之權利在不同海域地理空 間上或有不同，茲簡述如下133：
一、國家可主張管轄權之海域：
⒈內水、群島水域及領海：內水（internal waters）係指測算領海基線向陸 地一側的所有海域，在法律上視為陸地之一部分，外國船舶沒有無害 通過權。群島水域（archipelagic waters）乃群島國根據《海洋法公約》
第 47 條劃出之群島基線內的水域，根據第 49 條規定，群島國之主權 及於全部此種水域，包括其上空、海床及底土；另依據第50 條，還可 以在此水域內之河口、海灣及港口劃出內水。領海（territorial sea）係 指測算領海基線以外3 至 12 浬的海域，其上空及海底均為沿海國之領 域134，但依據第 17 條，外國船舶享有無害通過權（right of innocent
133 丘宏達著、陳純一修訂，《現代國際法》，三民書局，2012 年 9 月，頁 590-591、606。
134 《海洋法公約》第 2 條（領海及其上空、海床和底土的法律地位）：「一、沿海國的主權及於 其陸地領土及其內水以外鄰接的一帶海域，在群島國的情形下則及於群島水域以外鄰接的一帶海
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⒊專屬經濟海域：專屬經濟海域（exclusive economic zone, EEZ）又稱專 屬經濟區，領海以外的海洋區域，其經濟資源，包括漁業和海底礦產
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礁層的資源，應向國際海底管理局繳納費用或實物（公約第82 條參照）。 二、公海及國家管轄權以外之「區域」：公海（high seas）係專屬經濟區、領
海、內水及群島國水域以外的海域，而根據《海洋法公約》第1 條規定，
國家管轄權以外的海底和洋底及其底土則被稱作「區域」（the Area）。
公海適用公海自由原則（Freedom of the high seas）138，「區域」本身及其 資源則是「人類共同遺產」（the common heritage of mankind）139。 從1958 年第一屆海洋法會議通過《日內瓦海洋法公約》140至1982 年在牙買加
（Jamaica）簽署《海洋法公約》，並於 1994 年 11 月 16 日生效，迄 2015 年 1 月 2 日止已有 167 個締約方（Parties）141，就控制及避免海洋污染發展出一套完整且 具體之國際規範，並針對「來自船舶之污染」設立國際海事組織（IMO）作為主 管國際機構，但鑑於海洋環境之威脅不僅來自於污染，亦來自許多人類發展所造 成之破壞，海洋環境保護應以較為廣泛之概念加以思考，故鑑於保護脆弱之海洋 棲息地及海洋生物多樣性和急迫性，遂發展出「海洋保護區」之概念142。
《海洋法公約》中，根據第192 條：「各國有保護和保全海洋環境的義務。」
及第61 條第 2 項：「沿海國參照其可得到的最可靠的科學證據，應通過正當的養 護和管理措施，確保專屬經濟海域內生物資源的維持不受過度開發的危害。在適 當情形下，沿海國和各主管國際組織，不論是分區域、區域或全球性的，應為此
138 《海洋法公約》第 87 條（公海自由）：「一、公海對所有國家開放，不論其為沿海國或內陸國。
公海自由是在本公約和其他國際法規則所規定的條件下行使的。公海自由對沿海國和內陸國而 言，除其他外，包括：（a）航行自由；（b）飛越自由；（c）鋪造海底電纜和管道的自由，但 受第六部分的限制；（d）建造國際法所容許的人工島嶼和其他設施的自由，但受第六部分的限 制；（e）捕魚自由，但受第二節規定條件的限制；（f）科學研究的自由，但受第六和第十三部 分的限制。二、這些自由應由所有國家行使，但須適當顧及其他國家行使公海自由的利益，並適 當顧及本公約所規定的同「區域」內活動有關的權利。」
139 《海洋法公約》第 136 條參照。
140 包括：《領海及鄰接區公約》（the Territorial Sea and Contiguous Zone Convention）、《公海公 約》（the High Seas Convention）、《公海捕魚與生物資源保育公約》（the Fishing and Conservation of the Living Resources of the High Seas Convention）、《大陸礁層公約》（the Continental Shelf Convention）。以上四公約合稱為「1958 年《日內瓦海洋法公約》」。
141 United Nations - Office of Legal Affairs, Chronological lists of ratifications of, accessions and successions to the Convention and the related Agreements as at 3 October 2014, available at:
<http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm>(last visited:
2015/5/29)
142 姜皇池主持，《海洋事務統合法制之研究》（第一冊），行政院研究發展考核委員會委託，2009 年12 月，頁 383。
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Robin Kundis Craig 更相信《海洋法公約》給沿海國建立海洋保護區之國際法基礎144。不過仍須正視《海洋法公約》本身實際上並無提到海洋保護區之字眼145，究其 Preservation of the Marine Environment），自第 192 條至第 237 條，共分 11 節計 46 條，對海洋環境保護制度作全面而有系統之規定，大力促進海洋環境保護國際法
Wen-chen Shih (2012), A Comparative Study on Marine Protected Area Legislation in Taiwan and China, Vermont Journal of Environmental Law, Vol.14, p. 237.；施文真，A Comparative Study on Marine Protected Area Legislations in Taiwan and China，發表於：國立政治大學法學院主辦，海洋 環境法制工作坊，2012 年 3 月 27 日。
144 Craig, R. K. (2005). Protecting international marine biodiversity: international treaties and national systems of marine protected areas. Journal of Land Use & Environmental Law, 333-369, 366.
145 Wen-chen Shih (2012), A Comparative Study on Marine Protected Area Legislation in Taiwan and China, Vermont Journal of Environmental Law, Vol.14, p. 237.
146 姜皇池主持，《海洋事務統合法制之研究》（第一冊），行政院研究發展考核委員會委託，2009
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149，有論者更相信並指出公約第192 條至第 194 條具有習慣國際法之地位150，第193 條規定：「各國有依據其環境政策和按照其保護和保全海洋環境的職責開發其自 然資源的主權權利。」其實可追溯自 1972 年聯合國人類環境會議（The United Nations Conference on the Human Environment）通過之《斯德哥爾摩人類環境宣言》
149，有論者更相信並指出公約第192 條至第 194 條具有習慣國際法之地位150，第193 條規定：「各國有依據其環境政策和按照其保護和保全海洋環境的職責開發其自 然資源的主權權利。」其實可追溯自 1972 年聯合國人類環境會議（The United Nations Conference on the Human Environment）通過之《斯德哥爾摩人類環境宣言》