我國海洋保護區法制之未來展望─從海洋自然保育與水下文化資產保護之兼容觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系. 法國立律政學治大系學. 碩士論文. 碩士論文我我國海洋保護區法制之未來展望── 國海從海洋自然保育與水下文化資產保護之兼容觀點洋保護 The Future Development of Taiwan's Marine Protected Area Regulations 區法 from the Inclusive Perspectives of the Conservation of Marine Nature and 制之 the Protection of the Underwater Cultural Heritage 未來展望. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. sit. n. al. er. io. 王奕晟. Nat. ──. 從海洋自然保育與水下文化資產保護之兼容觀點. Ch. engchi. i n U. 指導教授：陳貞如博士研究生：王奕晟撰. 撰 104 年 7 月. v. 中華民國104年7月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭獻給一路走來給予指導、協助之師長、親朋好友、同學及學長姐弟妹以及拊我畜我、長我育我的臺灣寶島，與無盡的蔚藍海洋與水下文化遺產所締結的緣分，可以追溯到 1997 年，伴隨著電影《鐵達尼號》（Titanic）揚起之悠揚樂曲──“My Heart Will Go On”依舊在腦海，猶記得當時剪著報紙上連載有關鐵達尼號的故事，在校園午間廣播時與全校分享。而近幾年來，作者鑽研有關文化資產、環境法律之相關議題，在政治大學碩士班修業時，與恩師陳貞如教授結緣於「氣候法研究」課程，不僅繼續鑽研環境法之相關學問，此. 政治大. 後修讀「國際海洋法」時，更開拓嶄新視野，漸漸地將研究興趣集中到「海洋環. 立. 境法」領域，只是要以那個細部議題作為論文發展方向，卻遲遲未能確定，直到. ‧ 國. 學. 貞如老師轉寄文化部文化資產局「水下文化資產保護區相關法規委託研究案」資訊時，一向關注為自然保育目的劃設保護區（兼及陸域及海域）的作者，頓時激. ‧. 發研究水下文化資產保護區之動機，隨後研究案順利結束，也發現「海洋保護區」此一議題雖然在國內已有不少研究成果，絕大多數均以自然保育為探討焦點，卻. y. Nat. sit. 罕有兼容自然保育及水下文化遺產保護法制之學位論文，此一橫跨公法學、國際. n. al. er. io. 法學（包括海洋法）、環境法學、文化資產保護等領域之研究議題實屬學術新藍. i n U. v. 海，而有研究之實益。貞如老師提供這個展現學術研究能力的機會，碩士班四年. Ch. engchi. 來不僅高度尊重學生研究興趣，並賦予學生無數學習及研究之機會、照顧學生的生活，加上文化部文化資產局古物遺址組傅助理編審瓊慧姊撰寫這個研究案之構想書，均是這本論文能夠順利完成之重要貴人，在此表達十二萬分之由衷謝意。論文口試時，魚類專家中央研究院生物多樣性中心邵廣昭執行長在海洋保護區議題之長期耕耘，以及本校法律系傅玲靜老師對論文之剴切建議，均秉持深厚之學問素養，指引學生再為精進之方向，無論從文化部研究案，或是到學生的這本論文，均使學生在研究上能更趨周延並獲益匪淺，在此表達誠摯之感謝。政治大學碩士班修業期間，諸多師長亦提供學生無數研究學習之機會、照顧學生生活，有幸擔任許耀明老師、吳秦雯老師在部會或民間團體委託研究計畫之研究助理、課堂助理等，不僅使學生研究面向加深、加廣，也能持續掌握國際與實務之法學脈動，期望未來能對國家社會有些許貢獻。江玉林老師、劉宗德老師、 II.

(4) 楊雲驊老師、林佳和老師、董保城老師、陳志輝老師、王千維老師、詹鎮榮老師、廖元豪老師、劉定基老師等，無論在學生升學、學習、生活、庶務等方面均（曾）扮演一定重要之角色，在此亦表達萬分感謝。在文化部研究案執行期間，臧振華院士、胡念祖所長、劉益昌所長、郭介恒教授、已仙逝的何傳坤教授，以及黃千芬副教授、廖志中副教授、沈宗倫副教授，文化資產局黃副局長素絹、梁組長華綸、林副組長炳耀、陳專門委員政三、洪科長益祥、楊科長月桂、傅助理編審瓊慧，渠等開拓了作者在水下文化遺產保護領域之新視野，並能在法制起草準備作業時避免思慮盲點，設計出妥適之子法。學妹琬琳、鈺婷在研究案內之鼎力協助，分擔了不少勞力勞心，還有妤庭助教、伶. 治政大過去求學過程以來，一路以來對我協助及啟發甚多之老師，包括李建良老師、立周志宏老師、郭麗珍老師、張瓏老師、李光中老師、陳荔彤老師、詹順貴律師等；伊助教、兮鳳秘書之行政協助，均值得再三感謝及感念。. ‧ 國. 學. 劉吉軒老師、黃國昌老師、蘇彥圖老師、黃丞儀老師也提供學生學習及工作機會；海洋國家公園管理處游登良處長、陳慧如技士，內政部警政署保安警察第七總隊. ‧. 蕭再泉小隊長等人在澎湖案例所給予之協助，亦為感謝。. sit. y. Nat. 學位論文口試時，子欣助教的妥善安排，老友世豪講師之協助，讓口試得以. io. er. 順利進行。即將負笈德國慕尼黑之老友鴻昇，結識多年之秉皇學長，轉戰臺大的廷振、百勛，還有一路上政大、國北教的同學、學長姊弟妹們，真的很想把大家. n. al. Ch. i n U. v. 都列上來，但一定會有掛一漏萬的遺珠之憾，囿於時間有限，恕我無法逐一臚列，在此向您們表達我的真摯感謝。. engchi. 文末，要感謝我親愛的家人，還有一直支持我的親友（舅舅、舅媽、阿姨、表兄姊妹等），尤其在論文接近完竣時，二舅離苦得樂，縱然不捨，還是要表達誠摯的祝福。畢竟沒有你們在背後的支持與鼓勵，就沒有今日的我。. 王奕晟. 謹誌於. 恆光橋畔 2015 年 7 月.

(5) 中文摘要「婆娑之洋，美麗之島」（Ilha Formosa），臺灣四面環海，位於洋流交會處，而有豐富之海洋生物多樣性；又位於季風亞洲，周圍海域不僅為國際著名航道，也因海難頻仍，而有許多被喻為「時間膠囊」之水下文化資產靜謐地躺在海底，這些都是人類珍貴的寶藏。因此，以「海洋保護區」制度，進行海洋自然保育及水下文化資產保護，實有研究之必要。本文所稱「海洋保護區」之概念，其定義主要參酌以下三端：第一、1992年《聯合國生物多樣性公約》第二條，及2004年《生物多樣性公約》秘書處建議報告；第二、1994年世界自然保育聯盟（IUCN）出版《保護區管理類別指南》，與. 政治大十七次會員大會第17.38號決議定義之「海洋保護區」，與美國及澳洲對「海洋保立該聯盟2008年就「保護區」之定義；第三、1988年世界自然保育聯盟（IUCN）第. ‧ 國. 學. 護區」之定義。歸結以上定義，足以證立「海洋保護區」是能兼容海洋自然保育與水下文化資產保護為一爐之概念，其所建構之法律制度，是人類維護海洋生物. ‧. 多樣性及保護水下文化資產之重要利器。. 爰此，本研究透過爬梳國際上與「海洋保護區」概念相關之國際文件，包括. y. Nat. sit. 直接提及「保護區」之《生物多樣性公約》，或與「海洋保護區」精神大致相符. er. io. 之《聯合國海洋法公約》，以及提到「現地保存」水下文化遺產之《聯合國水下. al. n. v i n Ch 洋保護區相關之理論，確立「海洋保護區」法制建立之必要性並充實其意涵。 engchi U. 文化遺產保護公約》等國際文件，並分別從國際法及公法學之視野切入探討與海. 緊接著，有鑑於「他山之石，可以攻錯」，乃介紹世界上兼容海洋自然保育及水下文化資產保護於「海洋保護區」制度內之國家，包括：美國、澳洲、中國大陸等之實踐，尤其美國1972年《國家海洋庇護區法》、澳洲大堡礁海洋公園之「多重使用區劃方法」制度卓然有成，可作為我國建置海洋保護區法制之借鏡。之後，爬梳我國與海洋保護區相關之法令，探討我國海洋保護區法制之現況及相關問題，另著重在國內最具代表性之海洋保護區，亦即由海洋國家公園管理處所管轄之「東沙環礁國家公園」及「澎湖南方四島國家公園」之相關議題。分析我國海洋保護區法制之現況後，可以察覺目前國內保護區法制尚未統合，主管機關眾多，其權責及協調機制時有不明確之處，迭有爭議發生之可能，本文則取向未來，首先鑑於劃設保護區此一對物之一般行政處分，對權益關係人 i.

(6) 之權益實有影響，而有必要建置足夠之「民眾參與」機制，方能促進海洋保護區之劃設及治理等相關議題，從而本文亦介紹「民眾參與」之相關理論，建議我國保護區法制未來之改革方向；其次，有鑑於國內海洋保護區相關立法，目前以《水下文化資產保存法》（草案）之推動較為積極，未來即有可能專為保護水下文化資產之目的，劃設「水下文化資產保護區」，即與既有相關法令產生競合，故得先就相關法律適用問題事先釐清；最後，探討組織改造議題，目前政府組織改造持續進行，也已確立新設海洋委員會及海洋委員會海洋保育署等海洋事務專責行政機關，目前海洋保護區之治理亂象或許有了轉變之契機，而有加以探討之必要。本研究乃展望未來，勾勒我國未來實踐「藍色革命、海洋興國」理念之治理願景。. 治政大海洋保護區法制能夠海納百川，妥適維護海洋生物多樣性及保護水下文化遺產，立達到永續發展之境，進而為後代子孫，留下這片兼容海洋生物及水下文化遺產，本文以兼容海洋自然保育及水下文化資產保護之觀點，探討相關議題，期望. ‧ 國. 學. 永遠散發蔚藍光輝的無盡海洋。. ‧. 關鍵字：海洋保護區、海洋自然保育、海洋生物多樣性、水下文化遺產、水下文化資產保護區、海洋國家公園、民眾參與. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(7) Abstract “Whirling of the ocean, beautiful island (Ilha Formosa).” Taiwan is surrounded with sea and rich at marine lives due to the location at intersection of ocean currents. Furthermore, Taiwan is situated in asian Monsoon area, surrounding area is international cruise channel. Therefore, accidents happened here lead to large amount of cultural heritages under the water which are described as “Time Capsule”. These shall be treasure of all human beings. In this essay, the author asserts that the research of “marine protected areas” (MPA) which aims at marine lives and cultural heritages protection is necessary. In this essay, the definition of “marine protected area” to the following documents:. 政治大 the Secretariat (2004). (2) “Protected Area Management Categories guide” (1994) 立 which is published by World Conservation Union (IUCN), defines the “protection. (1) Article 2 of Convention on Biological Diversity(1992) and the recommendation of. ‧ 國. 學. zone” and the Alliance in 2008. (3) Definition of marine protected area regulated in “World Conservation Union (IUCN) 17th General Assembly resolution No. 17.38” and. ‧. statutes of USA and Australia. To sum up, “marine protected area” could be a integrated concept of both marine lives and cultural heritages protection. Legal system formed by. y. Nat. sit. this is then essential.. al. er. io. This research takes a view of related documents concerning marine protected area,. n. including international documents such as “Convention on Biological Diversity” (direct. Ch. i n U. v. mentioned), “United Nations Convention on the Law of Sea" (broadly related), and. engchi. “United Nations Convention on the Protection of Underwater Cultural Heritage” (“locally preserved of underwater cultural heritage” is mentioned). In this essay, the author will thoroughly discuss the theory about marine protected area from the perspectives both of international law and public law, so as to enrich its meaning and strengthen the necessity of its foundation. After that, this research finds current status and problems within the nation through the review of statutes regarding marine protected area. Meanwhile two representative cases : “The Dongsha Atoll National Park” and “The South Penghu Marine National Park” are examples to explain the issues. After analyzing current status of national marine protected area, it can be found that there are still many defaults. First of all, too many agencies lead to difficulties of authorities distinguishment. The author asserts that delimiting zone of marine protected iii.

(8) is a general administrative decision made to the object and thus has impact on interested parties. As a result of that, it is necessary to build up mechanism of “public participation”. This research introduces theories regarding “public participation” and indicates the development of future legislation.Furthermore, in draft of “Underwater cultural heritage preservation Act”, delimiting “underwater cultural heritage preservation area” would cause applying problems with other statutes so that these should be resolved first. At last, reforms of organisations would be discussed. Currently, reform of governmental organisations is still in progess and confirms the foundation of ocean affairs authorities such as ocean commission and ocean conservation agency. With this reform, current chaos about organisations may no longer exist. This research outlines the new horizon of “making a blue revolution, and seeking prosperity from the ocean.”. 立. 政治大. This essay combines perspectives of ocean preservation and cultural heritage. ‧ 國. 學. protection.With the discussion of related issues, this essay aims to include so much interests as possible. In order to keep the ocean with creatures and heritages for the posterity, it is not only meaningful but also important.. ‧ sit. y. Nat. Keyword：Marine Protected Area (MPA), Conservation of Marine Nature, Marine Biodiversity, Underwater Cultural Heritage (UCH), Underwater Cultural. io. n. al. er. Heritage Protected Area, Marine National Park, Public Participation.. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(9) 簡目第一章. 緒論 ............................................................................................ 1 . 第一節研究動機 ................................................................................................ 1 第二節研究目的 ................................................................................................ 9 第三節研究範圍 .............................................................................................. 10 第四節研究方法 .............................................................................................. 16 第五節論文架構 .............................................................................................. 17 . 第二章. 海洋保護區概述及各國實踐 .................................................. 19 . 政治大從國際法論海洋保護區之相關法制 .................................................. 41 立. 第一節海洋保護區之定義及類型 .................................................................. 20 第二節. ‧ 國. 學. 第三節設立海洋保護區之理論基礎 .............................................................. 89 第四節兼容海洋自然保育及水下文化資產保護之海洋保護區法制──. ‧. 各國實踐 ............................................................................................. 128 第五節小結：對我國未來法制發展之精神指引 ........................................ 181 . y. Nat. 我國海洋保護區法制之現況分析........................................ 183 . io. sit. 第三章. n. al. er. 第一節概述──從海域二法出發 ................................................................ 183 . i n U. v. 第二節計畫法面向部分 ................................................................................ 192 . Ch. engchi. 第三節部門法面向部分 ................................................................................ 217 第四節小結 .................................................................................................... 232 . 第四章. 我國海洋保護區法制之未來展望........................................ 233 . 第一節權益關係人參與海洋保護區之劃設及經營管理 ............................ 234 第二節設立水下文化資產保護區後相關法制之調和 ................................ 273 第三節組織改造後海洋保護區之治理願景 ................................................ 302 第四節小結 .................................................................................................... 310 . 第五章. 結論及建議 ............................................................................ 311 . 第一節結論 .................................................................................................... 311 第二節建議 .................................................................................................... 312 v.

(10) 參考文獻 ................................................................................................ 315 壹、中文文獻 ................................................................................................... 315 貳、外文文獻 ................................................................................................... 332 . 附錄 ........................................................................................................ 341 附錄一：行政院版本：水下文化資產保存法（草案） ............................... 341 附錄二：邱文彥立委版本：水下文化資產保存法（草案） ....................... 357 附錄三：文化部版本：水下文化資產保存法（草案） ............................... 374 附錄四：水下文化資產保護區劃設辦法（建議草案） ............................... 389 附錄五：水下文化資產保護區進入與禁止行為許可辦法（建議草案） ... 402 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(11) 詳目第一章. 緒論 ............................................................................................ 1 . 第一節研究動機 ................................................................................................ 1 第二節研究目的 ................................................................................................ 9 第三節研究範圍 .............................................................................................. 10 第一項. 保育及保護之相關名詞區辨 ..................................................... 10 . 第二項. 以海洋自然保育及水下文化資產保護之兼容為主軸 ............. 12 . 第三項. 以海域為關懷焦點，必要時始兼及陸域 ................................. 16 . 治政論文架構 .............................................................................................. 17 大立. 第四節研究方法 .............................................................................................. 16 第五節. 海洋保護區概述及各國實踐 .................................................. 19 . 學. ‧ 國. 第二章. 第一節海洋保護區之定義及類型 .................................................................. 20 海洋保護區之定義整理 ............................................................. 22 . 第一款. ‧. 第一項. 世界自然保育聯盟及聯合國生物多樣性公約 ................. 24 . y. Nat. 第三款. 我國 ..................................................................................... 30 . er. al. n. 第二項. sit. 美國及澳洲 ......................................................................... 28 . io. 第二款. i n U. v. 世界自然保育聯盟保護區類型及發展趨勢 ............................. 31 . 第一款. Ch. engchi. 世界自然保育聯盟之保護區類型 ..................................... 31 . 第一目. 嚴格自然保留區／荒野地區 ..................................... 32 . 第二目. 國家公園 ..................................................................... 33 . 第三目. 自然紀念地和特色區 ................................................. 33 . 第四目. 棲息地／物種管理區 ................................................. 33 . 第五目. 地景保護區／海景保護區 ......................................... 34 . 第六目. 資源管理保護區 ......................................................... 34 . 第二款. 生物圈保留區（Biosphere Reserve） ............................... 36 . 第二節從國際法論海洋保護區之相關法制 .................................................. 41 第一項. 聯合國海洋法公約 ..................................................................... 42 vii.

(12) 第二項. 聯合國生物多樣性公約 ............................................................. 56 . 第三項. 聯合國水下文化遺產保護公約 ................................................. 64 . 第四項. 其他國際公約 ............................................................................. 84 . 第一款. 保護世界文化和自然遺產公約 ......................................... 84 . 第二款. 拉薩姆爾公約 ..................................................................... 88 . 第三款. 國際捕鯨管制公約 ............................................................. 89 . 第三節設立海洋保護區之理論基礎 .............................................................. 89 第一項. 從國際法之視野出發 ................................................................. 91 . 第一款. 永續發展原則 ..................................................................... 94 . 第二款. 生態系統方法 ..................................................................... 97 . 第三款. 國際合作原則 ................................................................... 100 . 第四款. 共同但有差別之責任原則 ............................................... 103 . 第五款. 預警原則 ........................................................................... 105 . ‧. 從公法學之視野出發 ............................................................... 112 . 第一目. y. 憲法依據 ........................................................................... 113 . Nat. 第一款. sit. 第二項. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 海洋自然保育：由環境權轉向環境程序權 ........... 115 . er. io. ............................... 118 a 水下文化資產：文化權之確保 v i l C ................................................................... 國家保護義務 122 hengchi Un. n. 第二目第二款. 第一目. 概述 ........................................................................... 122 . 第二目. 我國釋憲實務中之國家保護義務 ........................... 125 . 第三目. 德國聯邦基本法第 20a 條對我國之啟示 ............... 126 . 第四節兼容海洋自然保育及水下文化資產保護之海洋保護區法制── 各國實踐 ............................................................................................. 128 第一項. 美國 ........................................................................................... 129 . 第一款. 總述 ................................................................................... 129 . 第二款 1972 年國家海洋庇護區法 .............................................. 134 第三款 1906 年古物法 .................................................................. 139 第二項. 澳洲 ........................................................................................... 140 viii.

(13) 第一款. 總述 ................................................................................... 140 . 第二款. 1975 年大堡礁海洋公園法 .............................................. 145 . 第三款. 1976 年歷史沉船法 .......................................................... 151 . 第三項. 中國大陸 ................................................................................... 156 . 第一款. 總述 ................................................................................... 156 . 第二款. 中央級海洋自然保育法規 ............................................... 159 . 第一目. 中華人民共和國海洋環境保護法 ........................... 159 . 第二目. 海洋特別保護區管理辦法 ....................................... 162 . 第三目. 中華人民共和國自然保護區條例 ........................... 165 . 第四目. 海洋自然保護區管理辦法 ....................................... 167 . 第五目. 立海洋自然保護區及海洋特別保護區之比較 ........... 169 . ‧ 國. 中華人民共和國文物保護法 ................................... 171 . 第二目. 中華人民共和國水下文物保護條例 ....................... 174 . 第三目. 地方級水下文化資產法規 ....................................... 176 . ‧. 第一目. y. Nat. io. 第一款. sit. 其他國家 ................................................................................... 179 英國 ................................................................................... 179 . n. al. er. 第四項. 水下文化資產保護法規 ................................................... 170 . 學. 第三款. 政治大. 第二款第五項. i n U. v. 加拿大 ............................................................................... 180 . Ch. engchi. 小結 ........................................................................................... 181 . 第五節小結：對我國未來法制發展之精神指引 ........................................ 181 . 第三章. 我國海洋保護區法制之現況分析........................................ 183 . 第一節概述──從海域二法出發 ................................................................ 183 第一項. 中華民國領海及鄰接區法 ....................................................... 189 . 第二項. 中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法 ................................... 191 . 第二節計畫法面向部分 ................................................................................ 192 第一項. 國家公園法 ............................................................................... 193 . 第一款. 總述 ................................................................................... 193 . 第二款. 國家公園、國家自然公園 ............................................... 199 ix.

(14) 案例分析 ........................................................................... 201 . 第三款. 第二項. 第一目. 東沙環礁國家公園 ................................................... 202 . 第二目. 澎湖南方四島國家公園 ........................................... 206 . 濕地保育法 ............................................................................... 209 . 第一款. 總述 ................................................................................... 209 . 第二款. 重要濕地 ........................................................................... 212 . 第三項. 海岸管理法、臺灣沿海地區自然環境保護計畫 ................... 214 . 第三節部門法面向部分 ................................................................................ 217 第一項. 文化資產保存法 ....................................................................... 217 . 政治大. 第一款. 總述 ................................................................................... 217 . 第二款. 自然保留區 ....................................................................... 221 . ‧ 國. 野生動物保育法 ....................................................................... 222 . 學. 第二項. 立. 總述 ................................................................................... 222 . 第二款. 野生動物保護區、野生動物重要棲息環境 ................... 226 . y. 發展觀光條例 ........................................................................... 229 . io. sit. 第四項. 漁業法 ....................................................................................... 227 . Nat. 第三項. ‧. 第一款. er. 第四節小結 .................................................................................................... 232 . al. n. v i n Ch 我國海洋保護區法制之未來展望 233 U e n g c h i......................................... 第四章. 第一節權益關係人參與海洋保護區之劃設及經營管理 ............................ 234 第一項. 概說 ........................................................................................... 235 . 第二項. 從民眾參與理論出發 ............................................................... 238 . 第一款. 民眾參與之定義 ............................................................... 238 . 第二款. 環境正義及民眾參與 ....................................................... 239 . 第三款. 民眾參與之憲法依據 ....................................................... 241 . 第一目. 基本權理論與民眾參與 ........................................... 241 . 第二目. 民眾參與之目的及功能 ........................................... 243 . 第三目. 民眾參與之分類與理論依據 ................................... 244 x.

(15) 民眾參與之比較法視野：奧胡斯公約及德國 ............... 246 . 第四款. 第三項. 第一目. 奧胡斯公約中民眾參與部分 ................................... 246 . 第二目. 德國之實踐概況 ....................................................... 250 . 里海倡議：社區參與保護區之規劃及經營 ........................... 253 . 第一款. 理論概說 ........................................................................... 253 . 第二款. 人與沿海環境和諧共生之里海倡議 ............................... 256 . 第三款. 保護區之新典範 ............................................................... 261 . 第四項. 我國環境行政民眾參與程序之現況 ....................................... 262 . 第一款. 自然保育法制部分 ........................................................... 262 . 第二款. 文化資產保存法制部分 ................................................... 266 . 第五項. 立. 政治大. 對我國環境行政程序民眾參與之建議 ................................... 268 . 第二款. 未來調整方向 ................................................................... 270 . ‧. ‧ 國. 外國法與我國法之比較 ................................................... 268 . 學. 第一款. 相關聽證程序之立法建議 ....................................... 270 . 第二目. 以奧胡斯公約精神檢視我國環境行政民眾參與 ... 271 . 第三目. 啟動行政計畫確定裁決落實民眾參與 ................... 272 . er. io. sit. y. Nat. 第一目. 第二節設立水下文化資產保護區後相關法制之調和 ................................ 273 . n. al. Ch. i n U. v. 第一項. 為水下文化資產保護目的另立新法之原因 ........................... 273 . 第二項. 水下文化資產保存法（草案）及子法（建議草案） ........... 275 . engchi. 第一款. 水下文化資產保存法（草案） ....................................... 275 . 第二款. 水下文化資產保護區子法（建議草案） ....................... 276 . 第三項. 第一目. 水下文化資產保護區劃設辦法 ............................... 276 . 第二目. 水下文化資產保護區進入與禁止行為許可辦法 ... 280 . 設立水下文化資產保護區後與相關法令之適用競合關係 ... 282 . 第一款. 與海洋自然保育相關之國內法令 ................................... 283 . 第一目. 國家公園法 ............................................................... 283 . 第二目. 文化資產保存法 ....................................................... 284 . 第三目. 野生動物保育法 ....................................................... 284 xi.

(16) 第四目. 漁業法 ....................................................................... 285 . 第五目. 濕地保育法 ............................................................... 285 . 第六目. 海岸管理法 ............................................................... 286 . 第七目. 發展觀光條例 ........................................................... 286 . 國內其餘與水下文化資產保護區、海域有關之法令 ... 286 . 第二款. 第一目. 國有財產法 ............................................................... 286 . 第二目. 商港法、漁港法 ....................................................... 289 . 第三目. 要塞堡壘地帶法 ....................................................... 290 . 第五目. 環境影響評估法、開發行為環境影響評估準則 ... 292 . 政治大第七目區域計畫法 ............................................................... 296 立第八目國土計畫法（草案） ............................................... 298 礦業法 ....................................................................... 294 . 第六目. ‧ 國. 學. 第九目. 原住民族基本法、原住民族土地及海域法（草案） ................................................................................... 300 . ‧. 第三節組織改造後海洋保護區之治理願景 ................................................ 302 海洋委員會及海洋保育署成立後 ........................................... 303 . 第三項第四項. sit. 評論 ................................................................................... 306 . al. v i n Ch 環境資源部成立後，納入海洋國家公園管理處之角色 ....... 307 engchi U n. 第二項. io. 第二款. 海洋四法之重點 ............................................................... 304 . er. 第一款. y. Nat. 第一項. 文化部文化資產局之角色 ....................................................... 308 農業部漁業署之角色 ............................................................... 309 . 第四節小結 .................................................................................................... 310 . 第五章. 結論及建議 ............................................................................ 311 . 第一節結論 .................................................................................................... 311 第二節建議 .................................................................................................... 312 . 參考文獻 ................................................................................................ 315 壹、中文文獻 ................................................................................................... 315 一、專書 ................................................................................................... 315 xii.

(17) 二、期刊論文 ........................................................................................... 317 三、專書論文 ........................................................................................... 322 四、學位論文 ........................................................................................... 325 五、研討會論文 ....................................................................................... 327 六、其他書面資料 ................................................................................... 327 七、網路資料 ........................................................................................... 328 貳、外文文獻 ................................................................................................... 332 一、專書 ................................................................................................... 332 二、期刊及論文 ....................................................................................... 334 . 政治大附錄 ........................................................................................................ 341 立三、網路資料 ........................................................................................... 336 . ‧ 國. 學. 附錄一：行政院版本：水下文化資產保存法（草案） ............................... 341 附錄二：邱文彥立委版本：水下文化資產保存法（草案） ....................... 357 . ‧. 附錄三：文化部版本：水下文化資產保存法（草案） ............................... 374 附錄四：水下文化資產保護區劃設辦法（建議草案） ............................... 389 . y. Nat. n. al. er. io. sit. 附錄五：水下文化資產保護區進入與禁止行為許可辦法（建議草案） ... 402 . Ch. engchi. xiii. i n U. v.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xiv. i n U. v.

(19) 表目錄表 2- 1 海洋保護區之定義 ......................................................................................... 22 表 2- 2. IUCN 保護區分類系統與管理目標之關係.................................................. 35 . 表 2- 3. IUCN 保護區分類與 UNESCO 生物圈保留區之關係 ............................... 39 . 表 2- 4 中華人民共和國海洋自然保護區及海洋特別保護區之比較 ................... 170 表 3- 1 臺灣自然保護區設置法令依據、主管機關及數量面積一覽表 ............... 185 表 3- 2 「黃金十年國家願景」計畫中「生態家園」部分 ................................... 187 表 3- 3 臺灣國家公園一覽表 ................................................................................... 199 . 政治大. 表 3- 4 國家公園管理處標誌意涵 ........................................................................... 200 . 立. 表 4- 1 保護區之新典範 ........................................................................................... 262 . ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xv. i n U. v.

(20) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xvi. i n U. v.

(21) 圖目錄圖 2- 1 美國國家海洋保護區系統 LOGO ................................................................ 29 圖 2- 2 多元利用海洋保護區（multi-use MPA）示意圖 ....................................... 40 圖 2- 3 海洋法公約海域分區圖 ................................................................................. 43 圖 2- 4 世界遺產與其它類型和層級之保護區的關係圖 ......................................... 87 圖 2- 5 危險、風險與剩餘風險 ............................................................................... 109 圖 2- 6 美國國家海洋庇護區劃設流程圖 ............................................................... 138 圖 2- 7 澳洲聯邦海洋保護區網絡地圖 ................................................................... 144 . 政治大. 圖 2- 8 澳洲大堡礁海洋公園分區圖 ....................................................................... 150 . 立. 圖 3- 1 海岸管理法保護區架構圖 ........................................................................... 217. ‧ 國. 學. 圖 3- 2 我國漁業資源保護區分布圖 ....................................................................... 229 圖 4- 1 參與之類別和層級 ....................................................................................... 255 . ‧. 圖 4- 2 里山倡議關聯於九項生物多樣性愛知目標（色底反白字區塊） ........... 257 . y. Nat. sit. 圖 4- 3 森里海概念示意圖 ....................................................................................... 259 . n. al. er. io. 圖 4- 4 水下文化資產保護區劃設流程圖 ............................................................... 280 . i n U. v. 圖 4- 5 水下文化資產保護區進入與禁止行為許可流程圖 ................................... 282 . Ch. engchi. 圖 4- 6 我國海域礦區示意圖 ................................................................................... 295 圖 4- 7 國土計畫規範領域，海岸地區及海洋相對關係示意圖 ........................... 299 . xvii.

(22) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xviii. i n U. v.

(23) 第一章／緒論. 第一章. 緒論. “How inappropriate to call this planet Earth when it is quite clearly Ocean.” —Arthur C. Clarke (1917-2008). “If we wipe out the fish, the oceans are going to die. If the oceans die, we die. We can't live on this planet with a dead ocean.” —Paul Watson (1950-). 第一節研究動機. 立. 政治大. 地球地表約有百分之七十之面積被海洋所覆蓋，若從太空俯視，有如一顆四. ‧ 國. 學. 周白雲繚繞之湛藍寶石反射出熠熠藍光，而有「藍色之星」的稱謂。有鑑於此，英國科幻小說家 Arthur C. Clarke（1917-2008）更戲謔地指出「地球」之名有待商. ‧. 榷──「將我們的星球稱為『地球』殊不恰當，它明明就是『海洋』」（“How. Nat. sit. y. inappropriate to call this planet Earth when it is quite clearly Ocean.”），世界自然保育. er. io. 聯盟（International Union for Conservation of Nature, IUCN）1也在海洋保護區行動. al. 計畫之出版品上指出精確以言，人類生活在「海洋星球」（planet ocean）上，而. n. v i n Ch 非「地球」（planet earth），以上說法雖顛覆常人慣以「地球」之名稱呼吾人居 engchi U 住星球之習慣，卻在在強調「海洋」之重要性。隨著十五世紀大航海時代以來， 2. 航海技術之發達使得人們更懂得利用海洋的便利性，全球經貿活動活絡各國的往來，豐富的海洋資源亦提供人類許多寶藏，人類更加深刻感受到海洋之重要性。只是，自工業革命以降，人類不斷追求經濟發展，進而富裕人們之物質生活，但. 1. 2. IUCN 係 1948 年 10 月在法國楓丹白露（Fontainebleau）成立，當時名為 International Union for the Protection of Nature，簡稱 IUPN，1956 年改為 IUCN。1990 年起曾以 World Conservation Union 之名與 IUCN 並用，但自 2008 年 3 月起官方不再同步使用 World Conservation Union；目前總部設於瑞士格蘭德（Gland）。對 IUCN 之詳細介紹，參：鄭欽哲，〈生物多樣性國際法發展之促進─以 IUCN 專家社群為中心〉，《中華國際法與超國界法評論》，第 8 卷第 1 期，2012 年 6 月，頁 133-154。 Laffoley, Dan d’A., (ed.) (2008). Towards Networks of Marine Protected Areas. The MPA Plan of Action for IUCN’s World Commission on Protected Areas. IUCN-WCPA, Gland, Switzerland. p.2. 1.

(24) 我國海洋保護區法制之未來展望──從海洋自然保育與水下文化資產保護之兼容觀點. 伴隨工業發展所造成的環境污染，卻成為揮之不去的夢魘，早期人類視海洋資源為浩瀚與無盡之錯誤概念，導致海洋生物多樣性面臨著嚴峻的挑戰，例如：沿海城市的污水直接排放到海洋；陸地地表逕流中的淡水攜帶著大量金屬和有機污染物流向海洋；海洋石油開採過程中的各種溢漏情形；海上傾廢所導致的大氣污染；漁業的過度捕撈以及海水養殖的無序管理等3。面對這些環境的沉痾現象，人類漸漸地體認到「地球只有一個」（Only One Earth）4之事實，並亟思改善之道。傳統海洋環境保護措施主要集中在避免污染，隨著觀念之改變與演進，海洋環境保護措施逐漸轉而處理所有因人類發展所造成海洋環境惡化之衝擊，因此，海洋環境保護措施不再僅是避免海洋污染，更進一步保護棲息地和海洋生物多樣. 政治大如在 1995 年《生物多樣性公約》（Convention of Biological Diversity, CBD）第二立次締約方會議（Conference of Parties 2, COP2）中通過《海洋及沿海生物多樣性雅. 性5。從而，海洋自然保育之國際趨勢，隨著時代巨輪之滾動漸漸獲得世人的重視，. ‧ 國. 學. 加達委任案》（Jakarta Mandate on Marine and Coastal Biological Diversity），要求締約方應正視海洋及沿海生物多樣性保育之問題，主要內容是對於整體海洋和沿. ‧. 海生物多樣性之養護與永續利用訂立一總體目標，該目標共分為：⑴整合海洋與. sit. y. Nat. 沿海區域管理、⑵建立海洋與沿海保護區域、⑶永續使用海洋與沿海生物資源、. io. er. ⑷培育水生動植物、及⑸防止、控制或消除外來物種等五個方案主題6。1987 年聯合國第 42 屆大會中，世界環境與發展委員會（World Commission on Environment. al. n. v i n and Development, WCED）發布「我們共同的未來（Our Common Future）」報告， Ch engchi U 3. 4. 5. 6. 7. 7. 劉惠榮、韓洋，〈特別保護區：公海生物多樣性保護的新視域〉，《華東政法大學學報》，2009 年第 5 期，2009 年 9 月，頁 141。 1972 年聯合國人類環境大會（United Nations Conference on the Human Environment, UNCHE）前，會議秘書書委託經濟學家 Barbara Mary Ward（1914-1981）及微生物病理學家 René Dubos （1901-1982）撰寫一份關於人類環境問題之報告，作為會議時之背景資料，渠等報告以「只有一個地球：對一個小小行星的關懷與維護」，該次會議成果總結即以「我們只有一個地球」作為口號，主張人類共同維護環境之理念。See Ward, B., & Dubos, R. (1972). Only one earth. The care and maintenance of a small planet. Harmondsworth: Penguin Books Ltd. 姜皇池主持，《海洋事務統合法制之研究》（第一冊），行政院研究發展考核委員會委託，2009 年 12 月，頁 381。鄭敦宇，〈從國際法談海洋生物多樣性之新願景〉，《社教資料雜誌》，第 274 期，2001 年 5 月，頁 7-10；莊慶達、李健全、游乾賜、黃向文、碧菡，《海洋事務概論》，五南出版，2013 年 9 月，頁 323。 1983 年秋天聯合國第 38 屆大會通過成立世界環境與發展委員會，負責制定「全球的變革日程」，針對 2000 年及其後年代，提出實現永續發展的各種長期性環境政策。當時聯合國秘書長任命挪 2.

(25) 第一章／緒論. 強調人類「永續發展」（sustainable development）的概念，並將「永續發展」一詞定義為：「能夠滿足當代的需要，且不致危害到未來世代滿足其需要的發展過程。」（Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.）8自此，「永續發展」成為人類的共念，更在後續的國際法文件中成為至高的指導原則。從而，如何保育海洋，進而復育海洋資源，使得海洋得以永續發展，實為當代人類不可忽視之議題。據指出，「海洋保護區」（Marine Protected Areas, MPAs）的劃設，目前被認為係一項海洋環境保護與生物資源保育中重要的可行方式9。海洋保護區有許多功. 政治大甚至予以復甦；⑶帶來海洋生態旅遊等商機，繁榮地方經濟；⑷提供教育、訓練、立能，包括：⑴保護海洋生態系以及海洋生物多樣性；⑵減緩漁業資源枯竭的速度. 認識海洋文化的機會；⑸提供長期科學研究場所；⑹增加面對氣候以及環境變遷. ‧ 國. 學. 的能力；⑺增加多樣化的產業以及工作機會10。大多數國際條約推薦海洋保護區制. ‧. 度者，亦是著眼於海洋生物多樣性之保育11。海洋保護區之淵源，肇始於 1962 年第一屆「世界保護區大會」（First World Conference on National Parks, Seattle 1962）. Nat. sit. y. （亦有譯為「世界國家公園大會」12）中首次提出；1975 年 5 月 12 至 14 日 IUCN. al. er. io. 在日本東京召開之「國際海洋公園及保護區大會」（International Conference on. n. Marine Parks and Reserves）13中，首次闡明須以系統性及代表性方法在海洋環境中. Ch. engchi. i n U. v. 威工黨領袖布倫特蘭夫人（Gro Harlen Brundtland）為 WCED 主席，故又名「布倫特蘭報告」（Brundtland Report）。布倫特蘭夫人並於 2014 年獲得首屆唐獎（Tang Prize）永續發展獎。 8 See Brundtland Commission. (1987). Our common future: Report of the World Commission on Environment and Development. UN Documents Gatheringa Body of Global Agreements, available at: <http://www.un-documents.net/our-common-future.pdf>(last visited:2015/7/1) 9 參：邱文彥，《海岸管理─理論與實務》，五南出版，2003 年 4 月二版，頁 173。 10 漁業署，世界海洋日，網址：http://www.fa.gov.tw/cht/ResourceWorldOceansDay/content.aspx?id= 3&chk=3c1655f4-2198-42a4-88bb-bc2c77505fcf&param=pn%3D1（最後瀏覽日：2015/6/27） 11 Wen-chen Shih (2012), A Comparative Study on Marine Protected Area Legislation in Taiwan and China, Vermont Journal of Environmental Law, Vol.14, p.236. 12 英文名為「World Conference on National Parks」，蓋議題內涵原先只有國家公園，之後擴展到各種類型，包含海洋與陸地的跨國界範疇等，故現行國內通常譯名已換為「世界保護區」大會，附此敘明。參：環境資訊中心，〈世界保護區大會專欄〉，網址：http://e-info.org.tw/column/WP C/index.htm（最後瀏覽日：2015/5/10） 13 IUCN (1976), An International Conference on Marine Parks and Reserves: papers and proceedings of an international conference held in Tokyo, Japan, 12–14 May, 1975. IUCN, Morges, Switzerland. 3.

(26) 我國海洋保護區法制之未來展望──從海洋自然保育與水下文化資產保護之兼容觀點. 建立保護區14；1982 年第三屆世界保護區大會（Third World National Parks Congress, Bali, Indonesia 1982）決議將海洋、沿岸及淡水保護區納入；1988 年 2 月 1 日至 10 日 IUCN 在哥斯大黎加聖荷西市（San José）第 17 屆會員大會（Seventeenth session of the General Assembly of IUCN and seventeenth IUCN technical meeting）之決議，倡議鼓勵各國劃設能達到「保護（protection）、復育（restoration）、明智利用. 15. （wise use）、瞭解和享受世界的海洋遺產（understanding and enjoyment of the marine heritage of the world）」目的之「海洋保護區」；1992 年第四屆世界保護區大會（IVth World Congress on National Parks and Protected Areas, Caracas, Venezuela 1992），在其行動方案 3.5（Action 3.5）中列舉 MPAs 之三大目標：⑴促進全球的海域分區系. 治政大保障海洋和陸地保護區之主要的管理計畫；⑶發展和落實海洋保護區的整體管理立計畫，MPAs 概念並列入 1992 年聯合國環境與發展會議（United Nations Conference 統，以做為評估海洋保護區設立適合度的基礎；⑵積極參與近岸區管理計畫，以. 16. ‧ 國. 學. on Environment and Development, UNCED）於巴西里約熱內盧第一屆地球高峰會（Earth Summit）之《二十一世紀議程》（Agenda 21）第 17 章，成為許多國家保. ‧. 育海洋資源之方法，也被視為保育漁業資源、海洋生物多樣性及海洋生態系管理. sit. y. Nat. 之重要工具17。2003 年在南非德班（Durban）召開第五屆世界保護區大會，強調海. io. er. 洋保護之重要性，會中達成諸多目的18。2010 年 10 月在日本名古屋舉行之《生物. al. n. v i n Mohamed I. Bakarr & MichaelCLockwood, Areas, in MANAGING h e201(Michael i UProtected n gEstablishing c h Lockwood PROTECTED AREAS: A GLOBAL GUIDE et al. eds., 2006).；Zacharias, M.. 14. (2014). Marine policy: an introduction to governance and international law of the oceans. Routledge, p.286. 本文按：前述作者均將 1975 年之會議稱為「International Conference on Marine Parks and Protected Areas」，本文基於尊重史實，引用原先召開會議之名稱為「Reserves」，附此說明。 15 See Resolutions 17.38 adopted by the General Assembly of IUCN, at its 17th Session in San Jose, Costa Rica, 1-10 February. available at: <https://portals.iucn.org/library/efiles/html/BP3%20 Guidelines_for_marine_protected_areas/Pag-003/Annex%204%20Resolutions%2017.38%20And%201 9.46%20Of%20The%20Iucn%20General%20Assembly.html>(last visited:2015/5/10) 16 內政部，《東沙海洋國家公可行性評估及範圍劃設說明書》，2003 年 12 月，頁 11，網址：htt p://npda.cpami.gov.tw/media_src/attach/38/Cpami-np-bk-enp0007-0001.pdf（最後瀏覽日：2015/5/10） 17 參：莊慶達、李健全、游乾賜、黃向文、碧菡，《海洋事務概論》，五南出版，2013 年 9 月，頁 336， 18 包括： ⑴提高全球海洋保護之意識－在《德班協定》（Durban Accord）中突顯海洋議題之急迫性與重要性，研擬劃設 MPA 之政策之新準則及綱領，並與全球性之《生物多樣性公約》、《拉姆薩濕地公約》、世界遺產會議、區域性海洋會議等等密切結合。 ⑵研提具前瞻性之 MPA 議題，如公海或遠洋（high sea）之劃設保護區及其經營管理，以遏止大洋或深海物種之滅絕。 4.

(27) 第一章／緒論. 多樣性公約》第十次締約方會議（CBD-COP 10），設立未來十年之保育目標「愛知目標」（Aichi Biodiversity Targets），在維護生物多樣性之策略目標 C 中，目標 11 為：「到 2020 年，至少有 17%陸地、內陸水域和 10%沿海和海洋區域，尤其是對於生物多樣性和生態系服務具有特殊重要性的區域，藉由全面、生態上有代表性和妥善關聯的系統性有效管理的保護區和其他手段受到保護，並納入更廣泛的地景和海景管理」19。2014 年 11 月在澳洲雪梨舉行之第六屆世界保護區大會，所為之「雪梨承諾」（The Promise of Sydney），賡續強調海洋保護之重要性20，亦在海洋保護主題之文件21內，提到相較於 2003 年在南非德班召開第五屆世界保護區大會時，當時只有不足 1%之海域獲得充分保護，迄 2014 年已提升到 3%以上，. 政治大所謂「海洋保護區」多半僅是陸域保護區在海域之延伸而已，往往忽略海陸之間立足見海洋自然保育在國際潮流推動下，已漸漸有了成果。但根據過去實例顯示，. 的差異，因此從研究陸地保護區所得到的理論在建立海洋保護區時，常顯得並不. ‧ 國. 學. 合適22。鑑於海洋與陸地之不同，在海洋法制尚待完善之時刻，如何轉化既有知識. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. ⑶建立及改進海洋保護區之網路基礎－啟動世界遺產之海洋網路，促進東西非及東南亞地區 MPA 之工作推動。 ⑷研擬一份新的更可行之海洋行動計劃來落實全球 MPA 系統之建立，以便 2012 年可以達成區域代表性 MPA 之網路建立。 ⑸提供管理者及政策制定者所需要的綱要或指導準則。包括綜合性海岸管理、有效之 MPA 管理、建立 MPA 網路以達成生物多樣性及漁業資源保育之目的、產卵場之判定及保護、如何劃設具彈性（resilience）之 MPA、MPA 與氣候變遷之關聯、經費支援之永續、推動 GAP 分析方法以便於排定應保護之優先順序。詳見：邵廣昭，〈海洋保護區在漁業資源永續利用方面的國際趨勢〉，《國際農業科技新知》，第 23 期，2004 年 7 月，財團法人中正農業科技社會公益基金會，網址：http://210.67.33.59/admi n/Pdf/23.pdf（最後瀏覽日：2015/5/16） ⑹建立全球 MPAs 資料庫之倡議－整合及改進目前全球 MPA 之資料庫，包括聯合國、各國政府或 NGO 所擁有的 MPA 空間分布資料庫，並建議由加勒比海及西太平洋區域開始。 19 CBD Secretariat, Aichi Biodiversity Targets, available at: <https://www.cbd.int/sp/targets/#GoalC >(last visited:2015/5/16) 20 「我們將擴大自然景觀、濕地與海景的保護工作，呈現對自然保育至關重要的所有場域，尤其是海洋地區」，詳見：法新社，〈WPC 落幕呼籲提升海洋保護〉，2014 年 11 月 19 日，網址： http://www.epochtimes.com/b5/14/11/19/n4299585.htmWPC%E8%90%BD%E5%B9%95-%E5%91% BC%E7%B1%B2%E6%8F%90%E5%8D%87%E6%B5%B7%E6%B4%8B%E4%BF%9D%E8%AD %B7.html（最後瀏覽日：2015/5/10） 21 IUCN, A strategy of innovative approaches and recommendations to enhance implementation of marine conservation in the next decade, 22 December 2014, available at: <http://worldparkscon gress.org/downloads/approaches/9-Enfoques%20innovadores%20final.pdf> (last visited:2015/5/11) 22 邱文彥，《海岸管理─理論與實務》，五南出版，2003 年 4 月二版，頁 177-178；邱文彥主持，《海洋保護區規劃與管理制度之研究》，行政院國家科學委員會專題研究計畫，1998 年。主因係陸地上之生態系可被視為二維的，並大多依附在場所附近；但海域屬於三度空間，風浪流與生態系有密切的關係。. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(28) 我國海洋保護區法制之未來展望──從海洋自然保育與水下文化資產保護之兼容觀點. （尤其是陸地保護區），建構適合「海洋保護區」的制度，進而妥適地保護海洋資源，維護海洋生物之多樣性，實值得吾人加以研究。此外，廣袤的海洋中，除海洋生物多樣性之維護外，水下文化資產之保護亦屬重要，「與人類挑戰海洋之大無畏壯舉相伴隨的總是無情的海難」23，諸如沉船、航空器、人類遺骸等都是封存在水底之歷史資料，為後人提供許多有關當時航海、造船、貿易、工藝技術、農工產品，以及歷史事件等方面之訊息，對人類歷史和文化研究具有重要價值，因此有人將之比喻為「時間膠囊」（time capsule）24，《水下文化遺產保護公約》草案最原始起草人 Patrick O'Keefe 教授稱之為「歷史在特定時間點的快照」（snapshots of history at a particular point in time）25。聯合國教科文. 政治大 2001 年 11 月 2 日第 31 屆大會通過《水下文化遺產保護公約》（Convention on the 立 Protection of the Underwater Cultural Heritage, UCH），在獲得二十個國家批准後，組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）於. ‧ 國. 學. 於 2009 年 1 月 2 日正式生效26，成為維護世界水下文化資產最基本之國際規範，直至 2015 年 5 月 12 日止，有五十一個締約國27。縱然我國現階段囿於非聯合國會. ‧. 員國尚無法加入《水下文化遺產保護公約》，惟相較於國內尚未就海洋自然保育. sit. y. Nat. 目的為主要考量訂立海洋保護區專法之現況以言，就水下文化資產保存、保護及. io. er. 管理目的訂立專屬於水下文化資產之保護區專法，在我國法制內業已露出曙光，文化部目前依照《水下文化遺產保護公約》第 2 條第 5 項揭示「現地保存. al. n. v i n （preservation in situ）應為首選」之原則，委託國立中山大學海洋政策研究中心胡 Ch engchi U 23. 24. 25. 26. 27. 張湘蘭、朱強，〈《保護水下文化遺產公約》評析〉，《中國海洋法學評論》，第 3 期（2006 年第 1 期），2006 年，頁 104。 Dromgoole, S. (2013). Underwater cultural heritage and international law (Vol. 101). Cambridge University Press, p.1.；臧振華，〈甚麼是水下考古〉，《人文與社會科學簡訊》，第 12 卷第 3 期，2011 年 6 月，頁 89。 See Marina Papa Sokal, International law for the protection of the underwater cultural heritage: can our past be salvaged?, Culture Without The Newsletter of the Illicit Antiquities Research CentreIssue 16, Spring 2005, p.22. available at: <http://traffickingculture.org/wp-content/uploads/2 012/07/CWC-16.pdf> (last visited:2015/6/18) 《水下文化遺產保護公約》第 27 條：「在收到本公約第二十六條言及之第二十份文書三個月之後，本公約生效，但僅限於遞交文書的二十個國家或領域。其他任何國家或領域在遞交其文書三個月後，本公約生效。」 UNESCO, Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage, Paris, 2 November 2001, States Parties, available at: <http://www.unesco.org/eri/la/convention.asp?KO=13 520&language=E&order=alpha> (last visited:2015/9/20) 6.

(29) 第一章／緒論. 念祖教授草擬《水下文化資產保存法》（草案）28；立法委員邱文彥等亦於 2015 年 4 月提出《水下文化資產保存法》（草案）29，並已經院會決定交教育及文化委員會審查，或能加速《水下文化資產保存法》之立法進程；2015 年 4 月 10 日行政院長毛治國在立法院施政質詢時，表示欲儘早（在該月底）將政院版送至立法院審查30，並於同年 8 月 27 日院會通過函請立法院審議。根據 2014 年 10 月 24 日文化部送行政院審議之草案第 20 條第 1 項規定：「水下文化資產應以現地保存為原則。」同條第 2 項規定：「前項現地保存，得以劃設保護區或其他適當保存方式為之。」明文規定現地保存之方式，並例示「保護區」為現地保存之方式之一，另於同法第 21 條第 3 項授權主管機關就水下文化資產保護區之劃設基準、變更、. 政治大立政治大學法律系陳貞如助理教授主持之研究團隊研擬完成「水下文化資產保護立廢止與其程序、說明會之辦理程序及其他應遵行事項訂定辦法，日前業已委託國. 區劃設辦法」及「水下文化資產保護區進入與禁止行為許可辦法」31，更為我國海. ‧ 國. 學. 洋保護區法制之完善開拓了嶄新之一頁。後續邱文彥等及行政院版本均延續文化部版本之規範需求32。. ‧. 我國目前較為成功，也較符合國際定義之海洋保護區，首推依據《國家公園. Nat. sit. y. 法》設立之海洋國家公園。目前已先後成立「東沙環礁國家公園」及「澎湖南方. er. io. 四島國家公園」，目前更於彭佳嶼、棉花嶼、花瓶嶼等進行「北方三島國家公園」. al. v i n Ch 研究之焦點，主要關懷海洋自然保育及水下文化資產保護之兼容，恰好「東沙環 engchi U n. 之規劃33，在此之前更有規劃成立綠島國家公園和蘭嶼國家公園等相關討論34。本. 28. 29. 30 31. 32. 33. 34. 原名為「中華民國水下文化資產保存保護與管理條例」（草案），經文化部內部研修後方改為現名。立法院第 8 屆第 7 會期第 10 次會議議案關係文書，院總 1082 號委員提案第 17668 號，2015 年 4 月 29 日。邱文彥委員版亦有水下文化資產保護區之相關條文。立法院公報，第 104 卷第 25 期院會紀錄，頁 93。陳貞如主持，《水下文化資產保護區相關法規委託研究》，文化部文化資產局委託研究，2015 年 2 月。文化部及邱文彥委員版本在此關鍵條文均雷同，政院版有細部文字微調，包括現地保護方式增列「列冊」，並增列「公聽會」授權辦法之依據。關鍵評論編輯部，〈第 10 座國家公園北方 3 島有譜？漁民：要保育也要生存〉，網址：http:// www.thenewslens.com/post/125603/（最後瀏覽日：2015/3/8）詳見：內政部營建署臺灣國家公園，〈綠島國家公園計畫推動情形〉，2007 年 1 月 12 日，網址： http://np.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=905&Itemid=26（最後瀏覽日：2015/7/2）；內政部營建署臺灣國家公園數位典藏網，〈蘭嶼〉，網址：http://npda.c pami.gov.tw/tab1/web1_main.php?mod=E3（最後瀏覽日：2015/7/2） 7.

(30) 我國海洋保護區法制之未來展望──從海洋自然保育與水下文化資產保護之兼容觀點. 礁」及「澎湖南方四島」所在地附近均為海洋生物多樣性、水下文化資產豐沛之水域，以自然保育為主之內政部營建署海洋國家公園管理處，亦在該處官方網站〈未來展望〉頁面，強調「保護人類水下文化遺產，培養水下考古人才」35，故以國內此二案例作為研究案例，實有研究實益。而國內目前就已成立海洋型國家公園之相關研究，仍屬以東沙環礁國家公園為多，以澎湖南方四島國家公園為少。本研究將在《國家公園法》之段落章節，以這兩個海洋型國家公園為例，探討兼容海洋自然保育及水下文化資產保存之相關議題，尤其後者，因文獻較少，研究者日前以「澎湖南方四島家公園管理法政之未來展望」為題，獲得海洋國家公園管理處之補助資格，本文亦將以澎湖南方四島國家公園之管理法政層面為例，嘗. 政治大鑑於海洋保護區相關文獻汗牛充棟，定義有待廓清，且無論國際、國內之研立究發展與法制健全趨勢，亦是以海洋自然保育占絕大宗，涉及水下文化資產保存試探討兼容海洋自然保育及水下文化資產保存之海洋保護區制度相關議題。. ‧ 國. 學. 者，雖未必採取保護區方式進行保護，但制度發展有成者，則是訂有兼容海洋自然保育及水下文化資產保存之法制或政策，值得我國加以借鏡與卓參，為行文實. ‧. 益考量，故本文將側重在能兼容彼等之海洋保護區法制上，而無欲將所有有關海. sit. y. Nat. 洋保護區之比較法制盡納其中。鑑於我國海域中有豐富之海洋生物多樣性及水下. io. er. 文化遺產，我國正在進行《水下文化資產保存法》（草案）之立法，政府組織改造拖延至今，也預計在 2016 年 1 月 31 日前36完成包括環境資源部、海洋委員會（含. al. n. v i n 海洋保育署）等單位之組織改造，在立法院第八屆第七會期之最後一日（2015 年 Ch engchi U 6 月 16 日），更三讀通過《海洋委員會組織法》、《海洋委員會海洋保育署組織法》、《海洋委員會海岸巡防署組織法》、及《國家海洋研究院組織法》合稱「海洋四法」，海洋委員會預計將於 2015 年年底成立，而新設組織海洋委員會海洋保育署及國家海洋研究院亦將先設立籌備處，並於一年內成立。盱衡我國海洋保護區法制現況並展望未來，設計能兼容海洋自然保育、水下文化資產保護之制度當. 35. 36. 海洋國家公園管理處，〈未來展望〉，網址：http://marine.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option =com_content&view=article&id=115&Itemid=10（最後瀏覽日：2015/3/8）原本預計於 103 年 12 月 31 日落日之「行政院功能業務與組織調整暫行條例」，經 104 年 1 月 14 日總統華總一義字第 10400002261 號令修正公布第 21 條條文：「本條例除第六條、第七條、第十一條至第十九條施行日期，由行政院以命令定之外，自中華民國一百零一年一月一日施行，均至中華民國一百零五年一月三十一日止。」預計在第八屆立法委員任期結束前完成組織改造。 8.

(31) 第一章／緒論. 屬必要，也是未來法制之大致走向，爰此，本研究亦將提出展望未來之宏觀藍圖，為我國海洋法政之健全略盡棉薄之力。. 第二節研究目的綜合上述，本研究乃以海洋自然保育及水下文化資產保護之兼容觀點，析論我國海洋保護區法制之未來展望，主要之研究目的概述如下：一、藉由爬梳目前海洋保護區之各式定義，並探討國際上與海洋保護區直接相關（如直接提及保護區），或精神與保護區大致相符（如提及現地保存）之重. 治政產保護公約》等；與兼容海洋自然保育及水下文化資產保存於海洋保護區相大立關制度之各國實踐，並以美國、澳洲及中國大陸之法制經驗作為借鏡對象，要公約內容，包括：《海洋法公約》、《生物多樣性公約》及《水下文化遺. ‧ 國. 學. 提供未來設計兼容海洋自然保育及水下文化資產保護的海洋保護區參考。二、從國際法及國內法理論之論述，亦即以國際法及公法學之視野探討設立海洋. ‧. 保護區法制之理論基礎，析陳以「海洋保護區」制度進行海洋自然保育與水. sit. y. Nat. 下文化資產保護之必要性。. io. er. 三、藉由爬梳我國海洋保護區法制之現況與相關法令，發覺我國目前之海洋保護. al. 區法制採取散落立法模式，仍以海洋自然保育為制度設計之主軸，不僅法出. n. v i n Ch 多門，主管機關之權責及協調機制不明，迭有爭議發生之可能。本研究在法 engchi U 制現況之部分段落，將適度結合案例分析等內容，呈現我國目前法制之治理現況及可能產生之相關問題，並謀求改善之道。四、展望未來，在《水下文化資產保存法》（草案）通過、政府組織改造完成後，海洋委員會、海洋委員會海洋保育署組織法等法案相繼通過施行，均會對我國海洋保護區之法制與治理帶來新的挑戰，目前成立之海洋保護區如東沙環礁國家公園、澎湖南方四島國家公園等亦有持續之治理議題，未來更可能成立其他如北方三島國家公園，在強調社區參與保護區之規劃與經營管理之當代思潮下，如何使「權益關係人」（Stakeholder）參與作為海洋保護區法制健全之助力亦有探討必要，取徑從日本而來，將 2010 年在日本名古屋舉辦之「第十屆生物多樣性公約大會」提出之《里山倡議國際夥伴關係網絡》（The 9.

(32) 我國海洋保護區法制之未來展望──從海洋自然保育與水下文化資產保護之兼容觀點. International Partnership for the Satoyama Initiative）37運用到某些沿海地區，旨在促進「人與沿海環境和諧共生」之《里海倡議》（Satoumi Initiatives），或有參考之可能。本研究將取向未來，探討國內相關法令及相關機關於《水下文化資產保存法》（草案）通過與政府組織改造完成後之治理願景，亦將探討權益關係人參與保護區規劃與經營管理之相關議題，以謀求並落實海洋環境保護之永續發展。. 第三節研究範圍誠如前述，海洋保護區之相關文獻在數年之積累下，已有相當豐碩的成果，. 政治大. 為使焦點集中，並從中發展新意，亦能對我國法制之未來有所貢獻，以下乃簡要. 立. 第一項. 保育及保護之相關名詞區辨. 學. ‧ 國. 地敘述本文之研究範圍。. ‧. 本文既以「海洋保護區」法制為論述主軸，並以「海洋自然保育」及「水下. sit. y. Nat. 文化資產保護」之兼容觀點限縮研究範圍，而有關「保育」、「保護」等相關名. io. er. 詞甚多，翻譯亦有不同，解釋上甚至眾說紛紜，本文無意將所有說法羅列整理，. al. 僅根據筆者之研究觀察，提出本文如何界定這些名詞之運用時機，詳如後述。. n. v i n Ch 在有關生物多樣性之文獻內，「保育」及「保護」此二名詞常交替混用，在 engchi U. 《生物多樣性公約》第 2 條規定「保護區」（Protected area）、「移地保育」（ex-situ. conservation）以及「就地保育」（in-situ conservation）之定義，故須先釐清「Conservation」之意涵。自然保育概念係 20 世紀初才興起，美國林學家，也是「西. 37. 《里山倡議》之內容與自然保護區經營、農業生物多樣性保育、原住民傳統知識保存及鄉村社區發展等議題密切相關，該倡議已成為第十屆生物多樣性公約大會通過之重要決定之一，其目的在於希望藉由分享各國經驗和範例、推會員間合作計畫等方式，透過鄉村地區農、林、漁、牧等生產地景的保全活用，發揮經濟、社會和生態效益，促進人與自然環境和諧共生，貢獻於生物多樣性愛知目標之達成，詳：李光中，〈台灣自然保護區經營的新思維-里山倡議〉，發表於：行政院農委會林務局、國立臺北大學土地與環境規劃研究中心主辦，建構保護區之外的保護區-里山倡議精神的實踐研討會，2011 年 12 月 21 日，頁 1；李光中，〈TPSI GO！建立台灣里山倡議夥伴關係網絡〉，《大自然季刊》，第 125 期，2014 年 10 月，頁 71。 10.