兼採管理、政治與法律途徑

公共管理不論在價值觀乃至於在組織運作的架構與程序，或是對公民的定位 與認知上均有不同的內涵，綜而言之，公共管理實具有許多複雜的功能與概念，這 些功能與概念可以從下列三個不同途徑來觀察，每一途徑亦各自形成一套知識架 構：

其一是管理途徑：基於行政部門的立場，去思考落實各項法令規章的方式，並採取 類似私部門的標準;

其二是政治途徑：基於立法與決策的考量，其重心在強調公共管理的「公共性」;

其三是法律途徑：基於主權的重要性，以及憲法、法令與公共管理的關係等，即強 調政府的裁決功能、對憲政權利的承諾，以及依法行政的概念。

綜合以上所述，將公共管理與企業管理不同之特質整理比較如下表 3-2：

表 3-2：公共管理與企業管理不同之特質對照表

特質比較 公共管理 企業管理

以法律為基礎，依法行政 以買賣契約為基礎，依契約行事

具公權力 尚有賴公共部門立法保護

基礎架構

偏重政治、管理 偏重經濟、成本

權力來源 強調民主主權 全由企業負責人作主

強調公共性 強調利潤、效率

主動重視公共利益 被動重視公共利益

運作目的

管制與服務並重 營利與服務並重

收入來源 課稅方式 個人投資

市場機制 不受市場因素的干擾 直接面對來自市場的挑戰

價格因素 固定價格 市場價格

3-2-3、 公共管理之變革--新公共管理

詹中原(1999)認為自 1980 年代中期開始，先進國家政府部門管理已有所轉 變，昔日僵硬的，層層節制的以及官僚的公共管理形式，曾主宰著二十世紀大部分 的時間，如今都已改成一種彈性化且市場導向的公共管理形式。同時又指出傳統的 公共管理是根據「官僚理論」而來，過去認為政府應該依據韋伯(Max Weber)所主 張的科層組織層層節制的運作，以及透過官僚體制來直接提供財貨與服務。事實上 層層節制的官僚組織不見得是最佳選擇，政府也不見得是財貨與勞務唯一的供應 者，故有人主張政府應可採用彈性的管理體制，引進競爭與激勵的機制，打破永業 官僚的巢臼，更不妨透過民間來間接提供財貨或服務，人民及政府均希望新公共管 理的出現，能針對傳統公共管理不當之處，加以改革並解決現有的各項問題，以突 破現狀的瓶頸。林鍾沂(2001)則認為這不僅是改革內容或管理型態發生變化，而是 社會上政府的角色以及政府與人民之間的關係，已經有所轉變。

到了 1990 年代，許多新的政府管理模式出現在大部分的先進國家，如新公共

government)，雖然名詞不同，可能有相異之處，但也指出了相同的現象，那就是 傳統的官僚體制已經被以市場為基礎的新模式所取代。林鍾沂(2001)指出整個大環 境似乎對於主張新公共管理者而是相當有利的，因為他們所建構的許多改革理論或 模型都正好可以派上用場，同時許多的國家，特別是在英語系的國家如紐西蘭、澳 洲、英國等，也都已提出一連串的行政革新政策。故從現有的經驗與觀察中，新公 共管理的主要論點可歸納為下列重點 1、組織結構：充分授權與扁平化，2、組織 運作：成本效能與積極回應，3、組織經營：市場導向與競爭環境，4、組織文化：

彈性創新與企業精神，5、組織角色：扮演「引導者」，6、法制環境：法規鬆綁，7、

組織態度：顧客導向與服務倫理觀，8、認知途徑：公共選擇理論，9、財務觀點：

公共服務與使用者付費(林鍾沂，2001)。

詹中原(1999)認為新公共管理的兩個主要理論基礎為新制度經濟學及企業式 管理。前者在促進行政革新方面，主要在競爭力、使用者的選擇、透明化及激勵結 構等觀念的引進，後者所代表的是一套管理觀念和信仰的興起。林鍾沂(2001)則認 為新公共管理能以經濟學為理論基礎，使它可以擷取最有力的社會科學理論，比起 傳統公共管理所依據模糊不清之理論，經濟學提供了精確性、可預測性及經驗主 義，其背後並以人們如何行為的動機理論做為依據，故經濟學也直接和治理有關，

政府所做的事情包括提供財貨或服務，應該以最有效率的方式來完成，而績效評估 則已演變成管理的焦點，這都歸功於經濟學。

3-2-4、 政府的基本功能

林鍾沂(2001)指出政府應扮演的角色眾多，範圍亦難以估量，而政府究應扮演 什麼角色，則是公共管理者最為關心的議題，政府的施政品質也影響整個經濟與社 會。近年來，世界各先進國家莫不從事行政革新與政府再造，在此新舊交替之際，

政府的活動尚未被完整的瞭解，故政府應扮演的角色也顯得愈來愈不確定。

何建邦等（2000）認為公共管理既然多了「公共」兩個字，必然要涉及公共 利益、平等、自由及公道等抽象概念，政府的公共功能應具備下列三項特徵：

第一是「公益性」：即對全社會大多數成員甚至是所有人的共同有利性；

第二是「基礎性」：即為求國家社會整體發展所進行之公共建設(如交通、電訊、郵 電等基礎設施)；

第三是「協調性」：公共利益的表現必須是有序的，故法律及標準就是國家對各方 利益關係協調的產物；

其中第一項包括天然公益性(如保護自然資源)、限制公益性(如新建道路依法 進行土地徵收)；第二項由於基礎性與公益性有時難於區分，因多數公益性必須通 過基礎設施的建設才能實現，如基本控制測量是一種基礎性工作，其數據則可歸屬 於公益性。第三項如空間資料之交換就是一個典型的實例，每一個單位為了個別特 性可能使用不同的系統，如果沒有某種協調機制，則資料將難以流通。

經綜合歸納 Rainey & Rosenbloom(1998)及 Anderson(1989)等人所提出的論 點，一般政府至少應提供下列八項基本服務功能(詹中原，1999；林鍾沂，2001)，

經整理如下表 3-3：

表 3-3：政府基本服務功能

基本服務功能

1、在保障人民權利方面： 保護人民生命、財產及享受應有之權利。

2、在提供基礎建設方面： 提供經濟的基礎建設，維持經濟的穩定成長與均衡。

3、在提供財貨服務方面： 提供各種集體性財貨與服務，重要資源不虞匱乏。

4、在促進科技發展方面： 促進科技發展，增進人民福祉。

5、在扶助弱勢族群方面： 團體衝突的解決與仲裁，輔導、扶助弱勢族群。

6、在創造競爭環境方面： 競爭環境的維繫。

7、在自然資源保護方面： 保護自然資源。

8、在供應財貨管道方面： 提供個人對經濟財貨和服務最起碼的接近管道。

3-2-5、 政府失靈

張世賢等(2001)認為所謂「政府失靈」係指政府為解決市場失靈所產生的各種 問題時，由於政府在制度上、結構上、及運作上、具有許多先天性的缺陷，以及種 種原因的限制，因此無法達成有效的資源生產與分配，於是產生政府失靈的狀況。

同時指出，造成政府失靈的主要原因包括機關供給財貨不足、分權政府效率不彰、

公共財評價困難及政府機關缺乏競爭等四項。

總之，在一個完全競爭的市場經濟情況下，當有些需求並無法透過市場運作 獲得滿足，因而產生市場失靈狀況時，政府不得不進行干預，乃採取各式各樣的政 策工具與干預行動，以補救市場失靈的缺失，但是因為受到各種難以克服因素的影 響，許多問題並無法解決，因而造成政府失靈的情形，事實上，政策失靈及政策困 窘也是政府無法解決公共問題的重要原因。

3-2-6、 空間資料流通與公共管理