空間資料流通所需基本功能

隨著社會政經不斷的變化，公共管理將更趨複雜，目前新公共管理的觀念已納 入我國績效評鑑作業之中，主要目標是在尋求一個有效能、效率、回應能力的全新

政府。執行內容包括了:顧客導向、提升機關競爭力、創造市場機制等。新公共管理 的決策觀架構係基於回應顧客、建立績效指標，以及成本效能分析等基礎之上的，

同時新公共管理也確實提供吾人對公共管理許多創新的思惟途徑，然而由於其實際 被採行的時間尚短，故目前尚未能判定其成敗。

對照前述第 3-2-4 節所提政府的基本功能，空間資料整體運作應掌握下列原則：

(1)、在保障人民權利方面：主動公開空間資料與資訊，滿足人民知的權力，特別是 弱勢族群。

(2)、在提供基礎建設方面：促進空間資料流通，作為國家建設的基礎。

(3)、在提供財貨服務方面：部分重要空間基本資料可視為準公共財，可算是國家重 要基本資源。充分免費提供或可帶動其他資料之流通。

(4)、在促進科技發展方面：空間資料之收集、取得常涉及許多先進科技，應持續不 斷的研究發展。

(5)、在創造競爭環境方面：空間資料流通政策是否能落實推行，將影嚮測繪產業競 爭環境的維繫。

(6)、在自然資源保護方面：空間資料是自然資源的保護的最基本工具。

(7)、在供應財貨管道方面：建立良好的供應機制。

3-3、 新制度經濟學理論基礎

張清溪(2000)指出在 1970 年代，保守派經濟學家發動知識上的辯論，認為政 府本身就是限制經濟成長的問題所在。理論家特別提出證據做為他們立論的基礎，

進而指出較小規模的政府可透過經濟效率的改善，增進總體的福利水準。透過市場 機制並不會像政府是透過官僚體制來強迫人民做某些事，在市場中強調的是「自由」

與「選擇」，因此市場機制在各個層面皆比政府官僚體制來的優越。在這段期間，

許多國家政府官員均贊成這種新型態的經濟學，認為在政府內外利用更多的市場手 段來進行服務的提供是必然的趨勢。這種新的經濟學理論，特別是代理人/授權人 理論(agent / principal theory)、交易成本理論(transaction cost theory)及公共選擇理論 (public choice theory)，均被公共管理學加廣泛討論。

3-3-1、 代理人理論

林鍾沂(2001)認為所謂「代理人理論」，係指政府機關(即授權人或甲方)試圖 為業者(即代理人或乙方)建立誘因，而甲方通常希望乙方的行為能有助於將甲方的 目標極大化，同時也強調甲乙雙方如何針對不確定的服務水準、各種風險的規避、

無法更精確的成本估算以及其他變數而訂定最適當的契約。詹中原(1999)則認為在 施行時有其實務上的困難，因甲乙雙方可能有目標與利益不同及若干認知上的差 距。故契約是代理人理論核心問題之所在，完整週延的契約不但可約束甲乙雙方共 同應尊守的規範，更可將雙方的目標與利益結合。Jensen & Meckling(1976) 更將代 理關係界定為主理人(個人或群體)僱用代理人代其執行某種事務，並授予代理人決 策權的一種契約關係。同時認為代理理論是將廠商視為一群追求自利行為的成員所 構成之團隊，因此需關心及解決目標衝突及風險分攤兩個常發生在代理關係中的問 題。

洪堯勳(2000)認為代理成本之產生乃因主理人和代理人之間控制權(decision

of control)與管理權(decision of management)分離後，因人的自利動機、有限理性及 風險規避，導致代理人的過度特權消費及次佳的投資決策問題。因此在組織內，組 織成員會產生目標衝突。而因主理人與代理人之問的資訊不對稱性，因而產生部屬 對主管的私有資訊(private information)及在代理人之間轉移會產生成本的特殊資訊

(specific information)，故會產生監督成本(monitoring costs)及限制成本(bonding costs) 及剩餘損失(residual loss)。

3-3-2、 交易成本理論

詹中原(1999)認為所謂「交易成本理論」，係指經濟體系之運作成本，也就是 甲乙雙方簽定契約過程當中所發生的成本，泛指生產費用以外之成本，是財產權利 交換之成本，包括簽約前後所有行為應付出的代價，非單指純粹交易上的成本。這 個理論是英國諾貝爾經濟學獎得主寇斯(R. H. Coase)在 1937 年於「公司的本質」

書中提出，主要觀念是認為交易本身是要花成本的。Williamson (1979)則將產品成 本分為生產成本與交易成本。Lacity(1993)認為交易時會產生監督控制和管理成 本。洪堯勳(2000)認為按照 Coase 的原意，交易成本是為了進行一項市場交易，除 了交易價格之外的成本。同理提醒我們一個簡單的概念，那就是政府組織的運作是 有成本的。在各國的行政革新方案或政府再造工程中，如何借由制度創新來降低交 易成本也是重要議題之一。政府透過稅收所擁有的公共資源是有限的，從這角度思 量，Coase 以「政府的預算應得到最適當的運用」這句話來強調交易成本的觀念就

顯的彌足珍貴。

電子商務的出現改變了交易行為，也影響了交易成本，而交易成本則影響價 格變動的機制(商業司，2001a)。交易成本的種類可視營運情況包含一般的製造與 運輸成本、議價成本、檢驗質與量的成本、與誰合作的尋找成本、工作與產出分配 的協議成本、防止對方怠工的監督等成本。企業可針對交易成本方面建立其經營策 略，例如：尋找具有共同價值體系的交易對象並提供充分訊息；與交易對象建立長 期關係，避免對方投機心理；降低環境的不確定性與複雜性；以及塑造並維持彼此 的信任感等。但政府受限於「政府採購法」，儘量採統籌聯合方式辦理似乎是降低 交易成本最佳途徑。

黃榮護(1999)指出在很多時刻，當我們大談政府應該做甚麼的時刻，會不自覺 的置身於交易成本為零的世界中。這種偏差，使我們不是對政府期望過高，就是對 公共資源的限制無知。故可推論，政府運作的成本若是超過設置該公共組織，以改 善公共事務所得之利益，則必須慎重思考改變政策執行方法，或是改變組織。公共 管理者基於追求工作產出極大的原則，有必要了解什麼是政府最是當的運作成本，

並從組織變革與管理技巧兩種途徑，尋找有效的行為準則，以追求社會資源最有效 的利用。

3-3-3、 公共選擇理論

張 世 賢 等 (2001) 指 出 經 濟 學 理 論 係 將 每 個 人 的 行 為 都 是 以 追 求 自 利 (self-interest)為出發點 ，並以利潤極大化為目標，於是透過完全競爭市場的價格機

能(price mechanism)這隻「看不見的手」(invisible hand)達成市場供需均衡，並達到 資源的最大效用。這隻「看不見的手」就是「供需法則」。經濟學上稱此種情形為

「經濟效率」，「巴瑞多效率」(Pareto．efficiency)，或是「巴瑞多最佳狀況」(Pareto

Optimum)、三者均是指在產品或資源不變的情形下，某人經濟情況獲得改善，同 時不會使其他人情況變得更糟。詹中原(1999)則認為應用在政府官僚體制中最重要 的經濟學理論當屬「公共選擇理論」，其主要假設就是自利動機，在市場上基於追 求自利能達到最大效用之下，政府管的愈少愈好，只有在市場機制有問題或失衡，

才由政府出面干預。吳瓊恩(1992)更認為公共選擇理論之特徵為強調效率與自利、

強調法律與秩序、注重市場規則、注重公共財或公共服務。其中公共財則是影響授 權之重要因素，故作較深入之探討。

3-3-4、 公共財與私有財

張清溪(2000)指出在市場經濟中，一個人無論在從事生產或消費，都可能會對 他人產生影響；可能是迫使他人分攤一定的成本，抑或是使他人獲得一些好處，因 此，在許多情況下，有些物品並不全然是純粹的私人財，有些是屬於公共財。同時 認為所謂「公共財」(public goods)又稱集體財(collective goods)，是指可以讓多人使 用，每個人都可以享受全部而互不侵犯的東西。公共財具有「共享」(non-rivalry) 及「無法排他」(non-excludability)兩項特性，「共享」是指在一既定的供給水準下，

可讓多人不付代價均同時享有同等的消費的利益，而不損及其中任何人的效用。「無 法排他」是指很難禁止他人不付代價而坐享其成，指任何一人都沒有合法的排他

性，亦即對該財貨並不具有財產權。

總而言之，公共財就是非純私有財，公共財於生產時無法明定成本分擔的對 象，而且生產後又不能限制特定的使用者，故係由全民分擔，因此必須透過政府稅 收、編列預算、擬定計畫由政府執行，如國防政策與公共安全政策等成本負擔即是 最佳例證。

吳瓊恩(1992)認為純粹公共財有下列三種特性：

1、生產與消費不可分割(indivisibility of production and consumption)，如清潔空氣。

2、無排他性(non-excludability)，無論你是否為公共財付出金錢或勞為，實際上你 不能禁止他人去享用。

3、無競爭性(non-rivalness)，即對公共財的享用，人人平等不必爭先恐後去爭取。

張清溪(2000)則指出為達社會最大經濟效率(所謂最大經濟效率就是當公共財 之邊際成本為零時)，公共財常需免費提供，因無法由私人充分供應。準公共財若 收費可行，概可由私人經營，而不必勞政府插手，問題是取價方式不一定能作到，

如何區隔市場及防止轉售都是必須面臨的問題。

如依據 Savas (1982)對公共財是否排他之區分，再與聯合或個人消費利用矩陣 分析結果，可得四種不同的服務性質，茲將排他性與使用性對照比較整理如下表 3-4：

表 3-4：排他性與使用性對照表

所謂私有財(private goods)是指具有消費上的獨享性(rivalry)以及擁有與使用 上的可排他性財貨。換言之，私有財只能擁有者或付費者方可使用。所謂獨享性是 指某一個人在消費某財貨時，他人不能同時消費。所謂排他性是指某人對該財貨具 有擁有權。例如「我的」鞋即是一種私有財，因為當我穿著它們的時候，沒有任何 另一個人可同時穿著它們(消費上的獨享性)且由於它們屬我所擁有，我對此鞋具有

所謂私有財(private goods)是指具有消費上的獨享性(rivalry)以及擁有與使用 上的可排他性財貨。換言之，私有財只能擁有者或付費者方可使用。所謂獨享性是 指某一個人在消費某財貨時，他人不能同時消費。所謂排他性是指某人對該財貨具 有擁有權。例如「我的」鞋即是一種私有財，因為當我穿著它們的時候，沒有任何 另一個人可同時穿著它們(消費上的獨享性)且由於它們屬我所擁有，我對此鞋具有