委託外包之目標

我國政府於民國九十年五月定頒行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理 實施要點(人事局，2001)。隨後行政院組織改造推動委員會於民國九十一年七月決 議通過：「為建立政府與民間夥伴關係，請各機關(構)、學校確依說明二所列「未 來行政業務評估原則」檢討整體機關(構)、學校委託民間企業或非營利組織經營或 轉型為公法人、財團法人或民營化等方式運作，請查照辦理並轉知所屬積極推動。」

其中在政策上宣示委託民間辦理方式，主要可分為委託外包、轉型為公法人或財團 法人、或民營化等三項，主要係為達到下列四項目標：

（1）、調整政府角色及職能，型塑導航新政府；

（2）、活化公務人力運用，降低政府財政負擔；

（3）、善用民間資源與活力，提升公共服務效率及品質；

（4）、帶動社會競爭力，共創公私協力新環境。

同時行政院於民國九十一年十一月針對所屬各機關資訊業務委外服務作業訂 頒參考原則，分別就委外定義、策略、範疇、民間經營可行模式及作業原則有明確 的規定。原則上，各政府機關推動委外作業，在法源基礎上應已有立足點，剩下的 就是如何建立各項配套措施。

3-4-4、 BOT 之起源與意函

詹 中 原 (1999) 認為 所 謂 BOT 係 指「 興建 (Build)、 營運 (Operate) 、移轉

(Transfer)」三階段，是一種由公私合作進行公共建設，雙方互蒙利益之墊款營造 方式，即由民間單位組成特許公司，與政府簽訂合約，在政府特許年限內由特許 公司自備資金「興建」，在完工後由政府在某個年限給予特許經營權，以回收成本，

並取得合理利潤，期限屆滿後再將產權及經營權「移轉」給政府，亦即政府借重 民間資金及經營能力興建公共建設，而政府給予相關特許權利以確保獲利，作為 回報之合作方式。合作的對象通常包括工程顧問公司、營造業、銀行、律師等作 業。

林能白(2000)指出在西元 1853 年，法國創造了法國第一個特許權公司，這個 公司贏得了里昂(Lyons)九十九年的輸水特許權，之後；里昂模式便發展成為法國

特許權系統，隨之亦有不少國家使用特許權模式建造基礎建設。1984 年，土耳其 總理 Turgut Ozal 於規劃公共部門民營化政策時，因財政短絀、舉債困難，於是邀 請國外承包商參加"興建、營運及移轉"基礎建設計畫，更吸引了國際間的注意，

許多開發中國家，即採用此模式進行公共建設，作為降低公共部門的財政壓力，

並吸引外國人投資該國的基礎建設之方法;而其他已開發國家亦紛紛採用 BOT 方 式進行公共建設，使得此一模式的運用成為國際的潮流，故 BOT 模式之盛行應是

80 年代民營化風潮以後才產生。

詹中原(1999)認為有關 BOT 之意涵包含下列六項：

1、BOT 屬於民間參與公共建設性質，但因涉及 BOT 案例多屬重大工程，故其所 謂「民間」參與，係屬狹義之企業、財團及相關專業團體，一般民眾只能就得 標聯盟成立特許公司，公開發行股票後，藉持股而進行邊際性之參與。

2、BOT 屬於公部門與私部門之協力性質，故雙方係立於平等互惠立場，政府需 保證承包公司之獲利及執行相關公權力措施，承包公司亦需履行契約內容，完 成興建、營運及移轉，故並非傳統簽約後即各自行事之合作模式，而是合夥關 係之建立。

3、公、私部門有其傳統合作關係，惟 BOT 模式之公、私部門協力關係有其特殊 性，為避免圖利財團或政府藉以轉移公共責任，多係靠一般立法或特別立法方 式，將政府部門與承包團體之合作關係予以法制化與正當化。

4、BOT 為政府與私部門之新合作關係，在公共工程辦理方式上，採取以特許合

約興建及營運方式，代替傳統發包 (政府全程主導規劃，設計委由工程顧問辦 理，興建委由包商辦理)．及統包(即 turnkey，指在完成規劃確定工程需求或完 成基本設計後，將細部設計與興建均委由同一包商辦理)。亦即民間在整個公 共工程興建及營運過程中擁最高之自主權。

5、BOT 中之公、私部門合作關係，屬於行政性質，較不涉政治層面之國家與民 間社會之權力關係。

6、BOT 模式雖受國際力量之推助，惟發動權仍握在政府手中，故屬於管制性之 競爭政策。

劉憶如等(1999)認為公共建設具有投資大、風險高、回收較慢等特質。雖然 未必所有公共工程均有很高的報酬率或自償率，但它們多可創造出相當大的外部 效益與社會利益。有鑑於此，我國政府為了加強民間參與重大公共建設之意願，

近年來致力於引進國外盛行之 BOT(Build,Operate,Transfer)模式，希望藉著這種新 興的公私部門合作方式，引進民間之技術、能力及效率，以提升公共建設之品質 並增加其社會福祉。

因全球金融市場走向自由開放、不斷創造新金融產品，各國有關金融之政策、

法規及經營體制、方式，大幅改變，使得 BOT 模式得以「專案融資」(project financing) 進行，即以個別計畫建設完成 後之預期營運收益，作為建設期間融資之還款來源 及保障，向金融機構或資本市場融資。簡言之，即無抵押品貸款。其他有關 BOT 之運作模式與比較及 BOT 之實施對象與優缺點詳附錄一、附錄二。

3-4-5、 BOT 之採行理由

江渾欽(2000)認為在對日益艱困的國際經貿競爭，政府為持續國家經濟成長與 確保民生樂利及未來發展，乃積極開發各項建設，然而能立即有效提供各項經貿 建設與民生需求的工程，又可引注民間充裕資金，減輕政府財政負擔與鼓勵本國 產業留駐台灣的方法，BOT 或不失為一較佳方式。林政逸等(1997)認為在目前經 濟快速發展下，一般人民生活水準普遍提高，對於各項公共建設的需求亦大為增 加，但政府在短時間內並無法完全提供人民對各種建設之所需。因此，BOT 之宗 旨即是以一種或數項獎勵和引導的法令與行政配合措施，鼓勵民間參與投資公共 建設，有效的以其充裕的資金減輕政府財政負擔，並在民間投資機構營運獲利若 干期限後，將該項公共建設之成果移轉由政府維護經營，以服務全體國民。劉憶 如等(1999)認為為了加強民間參與 BOT 計畫之意願，政府提供了多種獎勵措施，

包括:協助民間取得私有土地、提供長期資金融資以及租稅優惠等。政府提供這些 實質的獎勵措施，無非是因為公共建設本身具有促進公益之目的，能經由公共建 設提供之公共服務使全民獲益。另一方面，為了避免民間業者所追求之私益與政 府機關所代表之公益無法平衡，政府部門對於該公共建設之興建營運事項施以適 當之監督，使民間興建的公共建設能夠健全與持續地運作，以達到公益與私益兼 顧之「雙贏」局面。

林能白(2000)則認為採行 BOT 之具體理由包括減輕政府財政負擔、政府與民間 共同分擔風險、公部門的興建及經營效率較差等三項：

1、減輕政府財政負擔：

隨著經濟快速成長與國民所得不斷提昇，人民對生活品質之要求亦不斷提高，

為滿足人民需求及促進公共成長，公共建設之需求日益殷切，而傳統上政府對於 公共建設皆是以編列預算或發行公債的方式來因應，使得政府的財政負擔日益沈 重;採用 BoT 模式，可將融資責任移轉給民間，透過民間資金的挹注，讓民間參 與有利潤誘因的基礎建設，政府可免除無充足預算可提撥基本建設的窘境，將政 府有限的預算投入其他低收益或私人部門較不感興趣的專案上。

2、政府與民間共同分擔風險：

公共建設通常具有投資金額大、建造期長、回收慢、使用期長等特點，因此在 建造期及營運期中皆較一般投資計畫隱含更多風險，例如成本超支、工程品質不 佳等，在傳統的執行模式中，這些風險多數由政府承擔;而 BOT 的引進使政府在 降低財政負擔的同時，也將風險移轉到民間，並讓民間由專案產生之收入中，獲 得與承擔風險相對之報酬，故成為私部門參與公共建設行列之模式。

3、公部門的興建及經營效率：

長久以來公部門的興建及經營效率普遍無法令人滿意，而營運虧損及管理不善 亦往往招致非議，採用 BOT 模式，經由民間業者的參與，導入自由競爭的觀念，

可以引進私部門較靈活的經營方式與管理效率，提升公共工程的品質與效率。

3-4-6、 空間資料流通與公共政策

1、中央測繪機關應扮演更積極的角色

在探討市場導入之前，必需先釐清那些測繪事項是民間不能辦理？例如涉及 國家機密的測量製圖等，國防單位不願委由民間辦理。那些是不應由民間投資興 辦？如涉及公權力或公信力的地籍調查或土地界線之鑑定等，地政機關惟恐委外產 生弊端。而那些是民間不願投資興辦？如涉及經費龐大而無市場價值之國家基本測 量等，而必需由政府以公權力來提供財貨或勞務，以滿足民眾需求，並達成政府的 施政目標。這種由政府來主動提供貨品及勞務，此稱為「非市場供給的政策」，故 政府有時應扮演更積極的角色，例如:

(1)、測繪機關應提供更多的服務並收取費用，典型的例子如提供基本地形圖。

(2)、測繪機關向民間公司購買整套服務，所有的服務成本由政府負擔。

(3)、測繪機關以補助方式，由民間公司負責提供財貨及勞務。

(4)、測繪機關可協助民間公司分散所面臨的風險或解決協調衝突。

2、中央測繪機關決策者應積極追求政府與市場間相輔相成的最佳政策

2、中央測繪機關決策者應積極追求政府與市場間相輔相成的最佳政策