國土資訊系統資料與服務授權制度之研究

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國立交通大學

土木工程學系

博士論文

國土資訊系統資料與服務授權制度之研究

Licensing Spatial Data and Services of National Geographic

Information System

研究生 : 盧鄂生

指導教授 : 史天元教授

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國土資訊系統資料與服務授權制度之研究

Licensing Spatial Data and Services of National Geographic Information System

研究生 : 盧鄂生

Student: Erh-Sang LU

指導教授 : 史天元教授

Advisor: Dr. Tian-Yuan Shih

國立交通大學

土木工程學系

博士論文

A Dissertation

Submitted to Department of Civil Engineering College of Engineering

National Chiao Tung University in partial Fulfillment of the Requirements

for the Degree of Doctor of Philosophy

in

Civil Engineering July 2009

Hsinchu, Taiwan, Republic of China.

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國土資訊系統資料與服務授權制度之研究

研究生: 盧鄂生

指導教授:史天元教授

國立交通大學

土木工程學系

摘要

二十一世紀將是一個「知識經濟」（knowledge economics）的時代，也就是將其運作模式直接建立在「知識」與「資訊」的激發、擴散和應用之上的經濟。這使得「知識」已成為新的財富的來源，創造知識和應用知識的能力與效率將凌駕於土地、資金等傳統生產要素之上，成為支持經濟不斷發展的動力。行政院也早於 2001 年宣告我國已進入知識經濟時代。近年來由於科技日新月異，新興的測量技術包含全球衛星定位系統(GPS)、全球導航系統(GNSS)、地理資訊系統(GIS)及遙感探測(RS)三個部分，這些技術原本主要是應用在軍事或特定專業領域，自從網際網路快速普及後，所謂的「3S（GPS、GIS、RS）」技術也從專業領域應用走向普羅大眾。由於各類空間資料，透過網際網路整合其他屬性資料，使得地理資訊系統之應用，特別是在國土規劃、利用、保育、管理、防災等方面快速擴展，也使得地理資訊系統逐漸成為知識經濟產業發展的新動力。

自 1990 年代推動國土資訊系統（NGIS, National Geographic Information System）以來，建立地理資料庫及促進資料流通供應即成為政府一項基礎工作。這些地理資料的收集、維護、提供及應用等相關工作，實際上是一種資料流通的活動。隨著網際網路的突飛猛進及市場交易行為的日益增多，這些供應及流通也自然形成一連串上、中、下游的經濟活動，這個市場也將變成政府、商業供給者、中間加值商、及使用者間共同參與的一個網路型(network)市場。地理資料流通可說是推展國土資訊系統普及應用成敗的關鍵

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因素，中央政府應主導建立地理資料之價值鍊及供應鍊，並應將地理資料之整個運作視為一種引導國家資源流動的經濟活動。國土資訊發展近三十餘年來，在流通供應方面仍侷限於政府機關之間，對於民間企業加值應用、創造商機則仍嫌不足。而不幸遇到 2009 年 8 月 8 日莫拉克颱風，中南部超級大豪雨，無論是山區土石流、平地淹水、或橋樑沖斷，在災情如此慘重之下，無論事前之預警或事發後之救援，中央及地方各級防救災資訊系統似乎都未發揮功能，顯見上次 921 轉機失敗，危機仍在，GIS 的決策支援還是在紙上談兵，難以落實。

美國法律學者 Lawrence Lessig 於 2001 年提出「保留部分權利」（Some Rights Reserved）的相對思考與作法。創作者可以挑選最合適的授權條款，透過自願分享的方式嘉惠眾多的使用者，同時協力建立更豐富的公共資源庫。在追求市場最大經濟利益的永恆不變的原則之下，採用授權方式相對於資料產品全部出售的方式而言不失為另一種選擇。本研究主要目的是希望從公共管理，經濟理論及公共政策角度，並透過法律、經濟、公共利益及授權策略等四個面向的分析，期能建構一個妥適的授權決策運作機制與平台，以解決下列六大問題： 1. 資料生產維護方面：政府財政困難，預算不足，九大資料庫之發展亦欠均衡，無法集中力量快速完成核心資料之建置。 2. 流通供應收費方面：政府部門普遍缺乏授權觀念，散布限制多，自動化不足，加上規費法限制，造成流通供應消極。 3. 普及應用方面：大量整合性之地理資料分散於許多單位，品質不一，取得更新整合不易，雖有 GIS 工具唯仍難以發揮。 4. 法規制度建立方面：各政府機關對著作權、隱私權與公共利益在法制規範上內

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5. 產業競爭力方面：長期以來，缺乏政府政策支援，甚少投入技術研發，業界各自獨立，難以競爭。 6. 國土資訊整體發展方面：由部會負責推動，層級嫌低，跨機關整合協調不易，且難以落實執行。本研究範圍第一係以空間資料與服務相關授權為焦點，包含資料生產供應之授權外，政府公權力行使之委外授權及 GIS 軟體技術之專利授權；第二以政策性的議題為主，包括存取權力（Access Rights）、隱私權（Privacy）、智慧財產權（Intellectual Property Rights）、品質責任（Liability）、收費價格（cost & price）等各項，同時其衍生之成果如經由電腦處理後之相關「資訊產品」或「資訊服務」都應納入政策考量。故在分別針對法律、經濟及公共利益分析之前，也特別就空間資訊產業之發展及價值鏈略作探討，以了解整個大環境趨勢。第三則以土地測量相關空間資訊為例，因國土資訊九大資料內容龐雜，土地測量資訊建置較早較為完整。本研究方法在理論基礎文獻回顧方面，廣泛蒐集相關圖書及網站蒐尋，同時進行相關基礎理論上之探討，包括授權、公共管理、經濟及公共政策等四個理論基礎；在現況檢討方面，首先除針對國土資訊系統推動現況，有關生產維護、供應、普及應用及法制等方面作深入觀察與探討外，並就就美國之相關案例及經驗作探討，以及我國電子化政府整體資訊之發展對國土資訊系統之推動影響一併納入檢討分析；其次除針對我國空間資訊產業發展現況，有關價值鏈與市場架構作深入觀察與探討外，並就空間資訊軟體相關專利問題略作探討；在質性內容分析方面，分別以法律、經濟、公共利益及授權決策等四個面向針對空間資料與服務授權作較深入的探討與分析；最終期能達成突破國土資料生產維護供應之瓶頸，以達「貨」暢其流；鼓勵加值利用，促進產業發展；持續落實推廣 GIS 應用，提升決策品質等目標，建構一個可行的授權運作機制，並提出結論建議

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Licensing Spatial Data and Services of National Geographic Information System

Student: Erh-Sang LU

Advisor：Dr. Tian-Yuan Shih

Department of Civil Engineering

National Chiao Tung University

ABSTRACT

The twenty-first century will be a "knowledge economy" era, that is, its operation will be directly based on the excitation, diffusion and application of "knowledge" and "information" on

the economy. This makes the "knowledge" a new source of wealth. The ability and efficiency

of Knowledge creation and application will prevail the traditional resources of fortune, such as

land and capital. Knowledge becomes the support for the continuing economic development.

The Executive Yuan announced that our country has entered the era of knowledge economy in early 2001.

In recent years, there are rapid advancements in Global Navigation Satellite System

(GNSS), Geographic information System(GIS), and Remote Sensing(RS). These

technologies are mainly used in the military or in a particular area of expertise originally. Due to the widespread Internet, the so-called "3S (GPS, GIS, RS)" technology have found applications from a small group of expertise towards the general public. Different types of spatial data can be integrated with other data through Internet, this expands the geographic information system applications rapidly, especially in land-use planning, resources

conservation, management, disaster prevention. This also makes geographic information

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The National Geographic Information System program started since early 1990s. Through this program, the establishment of a nation-wide geographic database and the

promotion of information circulation become a primary task of government. The geographic

data collection, maintenance, provision and application is actually an information circulation

activity. With the rapid progress of the Internet and the growing frequency of market

transactions, the supply and circulation of spatial information formed naturally a series of

upper, middle and downstream of economic activities. This established an

inter-network-based market composed of the government, business suppliers, the middle

value-added providers, and the end users. The circulation of geographic information can be

a key factor to the success of the promotion of the National Geographic Information System. The central government should lead the establishment of the value chain and supply chain of geographic information, and take the entire operation of the geographical information as an economic activity which guides the national resource flow.

During the past 30 years of development of the national geographic information, on the

circulation supply side, it is still limited among government agencies. The private enterprises

for value-added applications, and create business opportunities with others are still inadequate. With Morakot typhoon occurred on August 8, 2009, heavy rains in central and southern area

caused landslides, flood, and the bridge thrust. In such a devastating disaster, the early

warning and the rescue after the incidence indicated that the disaster prevention information system of central and local government agencies established after the 921 earthquake is

inadequate. The crisis still exists. GIS decision support system is still on paperwork and

difficult to be implemented.

The United States well-known legal scholar Lawrence Lessig brought up the concept of "Some Rights Reserved" in 2001. The owner of information can select the most appropriate

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resources.

The main purpose of this study is to review the government role based on the concept of

public administration, economic theory and public policy. Analysis is also made from four

aspects: legal, economic, public benefits and licensing strategy, to build a properly

functioning appropriate authorization decision-making mechanism and platform. The

following six issues are addressed:

1. Productive Data Maintenance: When the government faces financial difficulties, the insufficient budget prevented the progresss of the nine databases in a coordinated manner.

2. Circulation of the supply charges: The government departments generally lack of

the concept of authorization. Functionally, the automation of information distribution is

limited due to a number of restrictions. The related Charges and Fees Act provides

further problem of the information supply.

3. Support popular applications: The ownership and maintenance responsibility of

geographical information spread over a number of government units. The quality varies.

Keeping information updated is also a problem. This cannot be resolved with

advanced GIS tools alone.

4. Establishing Regulatory system: The normative content of the legal system for the

copyright, privacy act and public interest with various government agencies remain

inadequate. The lack of the authority balance concept imposes further problem.

5. Industrial competitiveness: Due to lack of proper government policy support, the

geospatial industry worked independently without coordination. This makes the national

competition capability low.

6. The overall development of Geographic Information: The current coordination is

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The scope of this study is to focus first on the licensing of the spatial data and services, including the outsourcing authority of government , and GIS software technology patent licensing. Secondly, the issues of policy, including Access Rights, Privacy, Intellectual

Property Rights, the quality of responsibility (Liability), the fee schedule (cost & price). The

original geospatial information and the derived products, such as the "information products"

and "information services", are all included. Before the analysis with the legal, economic

and public-benefit view points, the development of spatial information industry and the value

chain shall be briefly explored. Thirdly, Land Surveying related spatial information will be

used as an example. Comparing with the the other database of the nine major databases, the

Land Surveying database is relatively built earlier and having better integrity.

In this study, the concepts of the authorization, public administration, economy and

public policy are adopted for analysis. Intensive investigation on the status of National

Geographic Information System, in terms of the production, maintenance, supply, application,

and the regulation, rules, and law are performed. Relevant cases of the United States are

also studied. The impact of the national e-government program on the Land Information

System is studied. The status of the spatial IT industry development, in terms of the value

chain and market structure is reviewed. Software-related patent issues, including the

characteristic content analysis, legal, economic, public interest and authorization

decision-making related to spatial information are all addressed. The ultimate goal is to breakthrough the bottlenecks in the production, maintenance and the supply of land

information. Providing a smooth flow to encourage the use of value-added industrial

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誌謝本論文之得以進行，首先要感謝指導教授史天元教授長達18年費盡心力，不斷的支持、鼓勵與指導，並提供各種文獻書籍等資料供研究之用，最後終能完成。另外，除了要感謝陳春盛教授、黃金維教授、何維信教授及李振燾教授在修課學業及研究上的各項指導外，更要感謝王蜀嘉教授、陳良健教授、林峰田教授、王維志教授、黃金維教授等擔任口試委員對論文細心的指教與建議，使本論文能更趨完備。在這將近30餘年期間，還要感謝早期在內政部的老同事，曾為開啟國土資訊之大門而一起努力過；當年台灣省地政處土地測量局的許多同事以及小學弟們，則是促使我再進修的動力，也感佩他們曾共同為土地測量的發展盡心盡力；也要感謝當年行政院研考會的同事，能在網際網路來臨之際，在我國電子化政府推動的過程當中，都能留有不可磨滅的一頁，這些經驗都累積成我捨不得拋棄的研究課題。最後先要感謝父母在我六歲時能帶我逃離大陸，又能讓我從小學到攻讀博士長達五十餘年無怨無悔的付出與支持。更要感謝內人家梅三十餘年之辛苦持家讓我無後顧之憂，女兒珮如從小就有獨立自主個性，已先我一步取得美國紐約大學博士，盧旼也於政大畢業投入證卷業，感謝他們免我操心，讓我一面可工作，一面從事有興趣的研究，終能完成論文，這份辛苦的榮耀願與大家分享。遺憾的是在提交論文送審之前，家父因年老不慎連續跌倒引起肺炎，送醫不治，這份遲來的感恩，來不及當面告知，只得告慰他老人家在天之靈。

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目錄頁次中文摘要………iv 英文摘要……… vii 誌謝……… xi 目錄………xii 表目錄………xxiii 圖目錄………xxv 一、緒論 ... 1 1-1、 背景與環境...1 1-1-1、知識經濟與競爭力 ... 1 1-1-2、 WWW 與網路市場漸趨成熟 ... 3 1-1-3、現代測量科技與 3S 之發展 ... 5 1-1-4、授權是未來發展趨勢 ... 10 1-2、 研究動機... 11 1-3、 研究目的與問題...14 1-4、 研究範圍...17 1-4-1、以空間資料與服務相關授權為焦點 ... 18 1-4-2、以政策性的議題為主 ... 19 1-4-3、以土地測量相關空間資訊為例 ... 19 1-5、 研究流程及方法...20 二、GIS 對社會之影響 ... 23

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2-2、 GIS 是社會的命脈 ...23 2-3、 GIS 可支援政府決策 ...24 2-4、 GIS 可促進經濟發展 ...25 2-5、 GIS 可提升民主化 ...26 2-6、 GIS 衝擊個人權利 ...28 2-7、 小結：空間資訊流通政策是值得探討的社會議題...29 三、理論探討與文獻回顧 ... 31 3-1、 授權理論基礎...31 3-1-1、授權的定義 ... 32 3-1-2、授權的意函 ... 32 3-1-3、授權的權力來源 ... 34 3-2、 公共管理理論基礎...38 3-2-1、公共管理之定義與內涵 ... 38 3-2-2、公共管理之特質 ... 40 3-2-3、公共管理之變革--新公共管理 ... 43 3-2-4、政府的基本功能 ... 45 3-2-5、政府失靈 ... 46 3-2-6、空間資料流通與公共管理 ... 46 3-3、 新制度經濟學理論基礎...48 3-3-1、代理人理論 ... 49 3-3-2、交易成本理論 ... 50 3-3-3、公共選擇理論 ... 51

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3-3-5、市場機制 ... 55 3-3-6、完全競爭市場 ... 55 3-3-7、市場失靈及其原因 ... 56 3-3-8、空間資料流通與經濟政策 ... 56 3-4、 公共政策理論基礎...61 3-4-1、公共政策之定義與目的 ... 62 3-4-2、公共政策供給之方式 ... 63 3-4-3、委託辦理或民營化 ... 69 3-4-4、 BOT 之起源與意函 ... 73 3-4-5、 BOT 之採行理由 ... 76 3-4-6、空間資料流通與公共政策 ... 77 3-5、 小結：空間資料流通供應授權整體理論架構...80 四、國土資訊系統建置發展與流通供應現況 ... 83 4-1、 國土資訊系統之演進與發展...83 4-1-1、發展初期資訊背景與環境：全國行政資訊體系 ... 83 4-1-2、國土資訊系統之萌芽：國土資訊系統實施方案 ... 85 4-1-3、國土資訊系統之建置：第一期基礎建置計畫(1997 至 2003) .... 88 4-1-4、國土資訊系統之起動：國家地理資訊系統建置及推動十年計畫 . 89 4-2、 空間資料生產維護案例探討...91 4-3、 空間資料之流通供應...95 4-4、 空間資料收費實例探討...98 4-5、 空間資料之普及應用...107

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4-6-1、美國政府機關從私人公司取得授權資料之經驗 ... 109 4-6-2、美國政府把持有的資料授權給私人公私或社會大眾的經驗 .... 112 4-6-3、美國授權經驗之認知 ... 114 4-7、 國土資訊系統法規制度之建立... 118 4-7-1、全國共通性國土資訊系統相關法規之建立與檢討 ... 118 4-7-2、各機關個別資料庫流通供應之規定與檢討 ... 123 4-7-3、土地測量流通供應法規實例 ... 126 4-7-4、理想之土地測量資料流通法規架構 ... 128 4-8、 國土資訊系統之推波助瀾—電子化政府之推動...129 4-8-1、分階段推動電子化政府 ... 130 4-8-2、國土資訊系統推動之里程碑 ... 135 4-9、 小結：國土資訊系統推動與授權之檢討...137 五、空間資訊產業發展與價值鏈 ... 146 5-1、 全球服務業發展趨勢與我國發展服務業之必要性...147 5-2、 空間資訊產業之內函...151 5-2-1、空間資訊產業之範圍 ... 151 5-2-2、全球空間資訊產業規模 ... 152 5-2-3、我國空間資訊產業分類 ... 153 5-2-4、新興之空間資訊產業：GIS 電子商務 ... 156 5-3、 空間資訊產業價值鏈...160 5-3-1、空間資訊產業價值鏈之組成 ... 161 5-3-2、空間資訊市場之架構 ... 165

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5-4、 我國空間資訊產業之發展...172 5-4-1、我國空間資訊產業競爭力 ... 172 5-4-2、空間資訊關鍵技術之掌握與移轉 ... 173 5-4-3、技術授權雙方之策略及目標 ... 175 5-4-4、我國空間資訊產業發展之策略 ... 176 5-5、 小結：積極創新就有機會...178 六、法律分析與授權契約之探討 ... 181 6-1、 前言...181 6-2、 行政機關作為的責任與限制...182 6-2-1、行政機關有建置 GIS 資料庫的責任：機關組織法、行政程序法 183 6-2-2、行政機關有 GIS 資料庫品質管理責任 ... 184 6-2-3、行政機關有責任承擔司法檢驗 ... 186 6-3、 政府資訊之公開與限制...191 6-3-1、政府資訊公開之緣起：行政程序法、政府資訊公開法 ... 191 6-3-2、我國政府資訊公開相關法源及適用範圍：檔案法 ... 192 6-3-3、政府地理資料公開與授權關係 ... 193 6-3-4、政府地理資料公開與收費關係 ... 194 6-4、 政府地理資訊公開之限制...196 6-4-1、國安資訊特別限制：國家機密保護法 ... 199 6-4-2、私密資訊特別限制：營業秘密法 ... 199 6-4-3、個人隱私之保護：電腦處理個人資料保護法 ... 200 6-5、 空間資訊產業著作財產之保護與限制...209

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6-5-2、地理資料與資料庫著作財產權之保護 ... 222 6-5-3、 GIS 產業品牌之保護：商標法 ... 225 6-5-4、 GIS 產業合理競爭之保障：公平交易法 ... 226 6-5-5、 GIS 產業品質之保障：消費者保護法 ... 228 6-6、 數位商品著作授權契約之探討...230 6-7、 委託外包與 BOT 授權契約之探討：政府採購法 ...233 6-8、 GIS 軟體專利授權契約之探討：專利法 ...237 6-8-1、電腦軟體之定義 ... 238 6-8-2、電腦軟體保護之選擇 ... 239 6-8-3、專利權的保護 ... 240 6-8-4、專利的基本要件 ... 244 6-8-5、 GIS 軟體技術授權契約之內容 ... 245 6-9、 小結：空間資料授權的整體法制概念...246 七、授權之經濟效率分析 ... 251 7-1、 前言...251 7-2、 經濟效率的條件與目標...251 7-3、 製作效率和散播效率的平衡...253 7-4、 從經濟效率角度看侵犯著作權補償法則...254 7-5、 從政府與公司角度看授權限制的優缺點...256 7-5-1、從政府機關角度之優點 ... 256 7-5-2、從政府機關角度之缺點 ... 257 7-5-3、從市場角度之優點 ... 259

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7-6、 其他無效率的來源...260 7-7、 授權談判的經濟考量...263 7-8、 小結：授權設計是取得經濟效率平衡的工具...265 八、公共利益分析 ... 268 8-1、 前言...268 8-2、 公共利益與個人利益之界線...269 8-3、 國家利益...270 8-3-1、維護國家安全 ... 270 8-3-2、維護政府公權力 ... 273 8-4、 社會利益...274 8-4-1、提升民主化 ... 274 8-4-2、提供平等與公正機會 ... 275 8-4-3、提供創新機會 ... 277 8-4-4、維護社會安定 ... 278 8-4-5、維護考試安定 ... 279 8-4-6、維護文化資產 ... 279 8-4-7、提供司法調查使用 ... 280 8-5、 公共利益與地理資料授權...281 8-6、 小結：國家社會利益最大...282 九、授權決策分析 ... 285 9-1、 前言...285 9-2、 政府機關任務的考量...285

(18)

9-2-2、政府機關資訊公開的任務：何時該擁有所有權的資料？ ... 287 9-3、 授權模式分析...291 9-3-1、資料供給方式適合性分析 ... 292 9-3-2、空間資訊整體 BOT 策略分析 ... 296 9-3-3、資料取得模式之分析與比較 ... 303 9-3-4、資料授權散播類型 ... 305 9-3-5、資料授權分類與型態 ... 306 9-4、 授權策略分析...307 9-4-1、成本與價格因素的考量 ... 308 9-4-2、散播限制條件的考量 ... 310 9-4-3、非經濟性目標的考量 ... 315 9-5、 政府決策流程...317 9-6、 小結：塑造新的「授權文化」...319 十、授權運作機制之建立 ... 320 10-1、 前言...320 10-2、 授權標準制度之設計與網路自動化...320 10-2-1、授權標準和合約條款 ... 321 10-2-2、網路自動化 ... 322 10-3、 規劃建置國家空間資訊共同平台...324 10-3-1、國家空間資訊公共市場 ... 324 10-3-2、國家空間資訊營利市場 ... 326 10-4、 管理政策選擇...327

(19)

10-4-2、供應商主導管理 ... 329 10-4-3、責任分工 ... 331 十一、結論與建議 ... 332 11-1、 結論 ...332 11-2、 建議 ...336 11-3、 後續之研究 ...337 參考文獻 ... 340 附錄... 353 附錄一、BOT 之運作模式與比較... 353 附錄二、BOT 之實施對象與優缺點... 358 附錄三、九大資料庫分組建置計畫 ... 360 附錄四、93 年與 94 年加盟節點加盟作業程度 ... 362 附錄五、台北市及台中市門牌號碼位置資料流通收費標準... 363 附錄六、各單位航測影像圖資料流通收費標準 ... 364 附錄七、CLEARVIEW CONTRACT ... 365

附錄八、NIMA REINFORCES ITS COMMITMENT TO REMOTE-SENSING INDUSTRY ... 368

附錄九、九大資料庫已生產且可供應資料項及供應方式... 370

附錄十、電子商務 ... 373

(20)

表目錄表 3-1：公共管理定義 ... 40 表 3-2：公共管理與企業管理不同之特質對照表 ... 43 表 3-3：政府基本服務功能 ... 46 表 3-4：排他性與使用性對照表 ... 54 表 3-5：私有財與公共財之比較表 ... 54 表 3-6：公營事業和民營事業比較表 ... 68 表 3-7：國內學者委託外包強調重點對照表 ... 70 表 3-8：國外學者委託外包強調重點對照表 ... 71 表 4-1：測量及數化完成時間及範圍 ... 92 表 4-2：各種資料庫流通提供方式及所屬網站 ... 96 表 4-3：土地基本資料庫電子資料流通收費標準統計表 ... 100 表 4-4：各縣市政府空間資料供應情況 ... 101 表 4-5：各縣市土地基本資料流通收費制度比較表 ... 103 表 4-6：七縣市一千分之一數值地形圖資料流通收費標準統計表 ... 105 表 4-7：主要空間資料使用者及用途分類統計 ... 108 表 4-8：全國有關資訊傳播共通性之法規條次與相關議題之對照表 ... 121 表 4-9：供應對象及國家機密相關細項規定對照如下表 ... 124 表 4-10：著作權相關限制使用事項及任宣告事項相關細項規定對照表 ... 125 表 5-1：我國產業競爭要素優劣勢分析 ... 150 表 5-2：我國空間資訊產業分類對照表 ... 154 表 5-3：技術專利授權移轉對於技術提供者與技術接受者的個別之利益 ... 174

(21)

表 5-4：影響技術授權的因素 ... 175 表 6-1：隱私權的客體內容之比較 ... 203 表 6-2：網路隱私權保護的原則 ... 208 表 6-3：著作權法立法延革 ... 210 表 6-4：贊成與反對保護資料庫之比較 ... 223 表 6-5：著作財產權授權契約與民法契約之比較 ... 232 表 6-6：各類專利特性比較表 ... 242 表 9-1：委外策略選擇指標 ... 296 表 9-2：「委外服務取得模式」與「商品授權模式」特性比較表 ... 304 表 9-3：授權分類與型態 ... 307

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圖目錄圖 1-1、研究流程圖………..21 圖 3-1、政府機關業務及成本觀念之決策流程圖………..64 圖 3-2、貨品及勞務的提供方式分類架構圖……….……….65 圖 3-3、法人之架構圖………..68 圖 3-4、空間資料流通供應授權整體理論基礎架構……….82 圖 4-1、全國行政資訊體系架構圖……….84 圖 4-2、國土資訊系統建置架構圖……….86 圖 4-3、國土資訊推動架構圖……….87 圖 4-4、第一期基礎建置計畫架構圖………88 圖 4-5、國土資訊系統計畫範疇示意圖………89 圖 4-6、核心圖資內容………..…..……90 圖 4-7、基礎圖資之九大種類………...……93 圖 4-8、全國共通性資訊傳播相關法規架構圖………..….…120 圖 4-9、土地測量有關國土資訊系統流通供應法規架構圖………..…….126 圖 4-10、理想之土地測量傳播政策相關法規架構………..…….129 圖 4-11、電子化／網路化政府各項子計畫關聯示意圖（1998-2000）………131 圖 4-12、第二階段電子化政府推動方案架構圖（2001--2006）………..………132 圖 4-13、數位台灣 e 化政府計畫架構圖……….………133 圖 4-14、優質網路政府計畫 10 項旗鑑計畫架構圖………..………135 圖 4-15、Eg 與國土資訊系統之里程碑……….…….136 圖 4-16、提升國土資訊系統推動組織架構示意圖……….143

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圖 5-2、空間資訊產業及周邊產業示意圖………152 圖 5-3、電子商務的營運模式………157 圖 5-4、傳統地圖交易市場示意圖……….………..158 圖 5-5、行動資訊交易市場示意圖……….……..159 圖 5-6、價值鍊………..…..160 圖 5-7、空間資訊產業價值鏈………162 圖 5-8、NRC 地理資料價值鏈………163 圖 5-9、空間資訊市場架構……….……….….…....166 圖 5-10、從整體國家競爭力及景氣現象看市場之興衰……….………….…170 圖 5-11、從個別機關永續經營環境看市場之興衰……….……….…171 圖 5-12、技術提供者與接受者之策略目標與技術管道……….…..176 圖 5-13、空間資訊產業發展關聯架構………..180 圖 6-1、行政機關委外應有的程序與考慮因素………..……….….237 圖 6-2、授權法制整體概念圖………..………….…….247 圖 7-1、經濟效益的平衡工具……….………266 圖 8-1、個人利益與公共利益法制關聯圖……….284 圖 9-1、授權路徑選擇示意圖………..………..286 圖 9-2、資料供給方式適合性分類架構………...………..293 圖 9-3、政府業務改造分類運作模式架構……….295 圖 9-4、BOT 地區範圍選擇參架構……….…….………..299 圖 9-5、地理資料的獲取與散播的決策過程………318

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一、緒論 1-1、 背景與環境國家競爭力是一個國家總體力量之表現，也是評估一個政府施政能力的重要指標。現在已邁入二十一世紀，也進入了一個「知識經濟」的時代，換言之是一個以知識密集型產業為主導的經濟時代，加上 WWW 與網路市場日趨成熟，已是人們日常生活不可或缺的一環。針對空間資訊產業方面，從先進國家之發展及未來的趨勢看來，已發展成一種新興產業，我國實不應落於人後，而其關鍵在於資料之流通順暢與否，授權則不失為促進流通之重要手段。 1-1-1、 知識經濟與競爭力

國際經濟合作發展組織 (Organisation for Economic Co-operation and Development OECD)在 1996 年首度提出「知識經濟(knowledge-based economy)」一詞（OECD, 1996）。所謂「知識經濟」是指直接建立在知識與資訊的創造、流通，以及利用的經濟活動與體制。而「知識經濟」之理論則是由麻省理工學院史隆管理學院管理與經濟學教授萊斯特‧梭羅(Lester C. Thurow) 於 1999 年最早提出，主要是說，傳統經濟是憑藉土地、天然資源等有形的資產，而未來經濟發展的趨勢則是

以「知識」為最重要的資產，也就是說「知識=資產=財富」（Thurow, 1999）。另外

根據國際經濟合作暨發展組織與世界銀行(World Bank)在 2001 年發表的"Korea and the Knowledge-Based Ecocnmy" 一文，從「知識的有效使用」 (effective use of

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組織、個人及社群對知識的有效創造、獲取、傳播及應用所構成的經濟（經建會， 2002）。何建邦等（2000）認為：「一般從產業經濟的觀點都把「資源」定義為生產資料或生活資料的天然來源，如土地、礦產、水及空氣等物質，現在許多文獻已把「資源」的概念擴大，凡能產生經濟效益的都列入資源的範圍，如資金、人力、資訊及知識等」。謝明瑞（2002）指出：「在人類經濟發展的過程中，二十世紀是工業化的時代，其生產的主要要素在於有形的資本、勞動、以及自然資源，而二十一世紀則是另一個斬新的世紀，其生產的主要要素在於無形的知識、資訊，以及文化特質等，因此，隨著社會的進步，技術的創新，以及知識的大量累積與應用，經濟發展已進入了知識經濟的新紀元」。吳德豐（2008）則認為：「三十年前，我們總是以企業所擁有的硬體資產，包括土地及設備的價值作為評估企業價值的基礎，但這種見解正因知識經濟的興起而快速瓦解中，有形資產不再是唯一或主要的價值衡量因素。相反的，企業所擁有的智慧財產權反而是企業現今最重要的資產，因為智慧財產權是企業未來生存的命脈及創造獲利與最大價值的來源」。高希均（2000）指出：「二十一世紀將是一個「知識經濟」的時代，係指以「知識」為基礎的「新經濟」(new economy)，也就是將其運作模式直接建立在「知識」與「資訊」的激發、擴散和應用之上的經濟，這個「新經濟」使得「知識」已成為新的財富來源，創造知識和應用知識的能力與效率將凌駕於土地、資金等傳統生產要素之上，成為支持經濟不斷發展的動力」。具體言之，「知識經濟」是以人力資本

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和知識累積為主要生產要素的經濟型態，並以知識密集型產業為主導的經濟(經建會，2002)。 Porter（1985）提出產業的價值鏈是由各項價值活動所構成，這些價值活動一方面提供附加價值給顧客，同時也讓企業保有競爭力。台農聯盟（2004）指出：「過去國際間都是以武力相互競爭，現在則以經濟、文化，甚至以改良農工產品、培養科技專業知識來創造進步。現在台灣的企業團體，講究多角化經營、策略聯盟、集體創作；能有這些警覺，就能增加競爭力，則未來的發展也就無可限量了」。張忠謀(2001)認為：「光是受過教育的人才現在已不夠，更重要的是有創新能力和冒險進取精神的人才。使用科技知識比擁有科技知識更重要，應用任何技術(不一定是尖端技術)往往需要豐富創意、大量投資和冒險精神，這才是知識經濟中轉知識為利潤的真諦」。蔡宏明(2000)認為：「知識在經濟中發揮作用的觀點由來已久，運用研究發展成果或藉由高科技產業之技術擴散效果，是提昇競爭力的關鍵」。 1-1-2、 WWW 與網路市場漸趨成熟 自 1970 年代以來，電腦化、資訊化、數位化已成為各國政府因應資訊時代來臨，推動行政革新重要施政方針之一。近年來又隨著網際網路的蓬勃發展，網路化更成為加強便民服務的利器，在傳播的媒介當中，全球資訊網將是一個非常有魅力的工具。不僅可對廣大民眾提供二十四小時任何時間及任何地點的服務，在資料維護更新方面提供了一個快速而有效的工具，在資料整合應用方面也提供了一個能實際運作的機制與環境。Sui (2001)認為在資訊社會中，網際網路不再只是傳輸資訊，

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更已為傳播界非常重要的一種新媒體，這也證明網路時代已經來臨，資訊的激發、擴散和應用正是資訊傳播主要之精神與目的所在。馬嘉應(2006)指出：「由於網路及電腦的加倍運用，使得知識產生速度飛快，造就經濟社會產生新交易模式、新產品及新企業結構」。自 1990 年代推動國土資訊系統以來，建立地理資料庫及促進資料流通供應即成為政府一項基礎工作。這些地理資料的收集、維護、提供及應用等相關工作，實際上是一種資料流通的活動。從一般「紙面的」書籍、地圖或其他「類比式」的知識性銷售服務轉變成「電子書、電子圖」和「數位式」的網路服務。此一發展代表著在知識流通及流通方式起了重大變革。這種轉變改變了所有地理資訊相關公私部門之間的平衡。隨著網際網路的突飛猛進及市場交易行為的日益增多，這些供應及流通也自然形成一連串上、中、下游的經濟活動，這個市場也將變成政府、商業供給者、中間加值商、及使用者間共同參與的一個網路型市場。由於上網人口的多寡容易受到該區域／國家人口多寡影響，所以透過上網人口普及率(上網人口數除以總人口數)更能夠客觀看出一個區域／國家網路應用的程度。依據工業局(2004)，經濟部工業局委託資策會 ACI-IDEA-FIND 所進行的「我國家庭之寬頻、行動與無線應用現況與需求調查」，報告顯示台灣有 54％的民眾曾經使用過網際網路，推估我國約有 1,221 萬個上網人口。由於工商用戶佔有極大的使用比例，因此我們可以看出台灣的電子商務潛力極大。雖然在目前電子商務的這塊大餅當中，B2B (Business to Business) 的運作模式佔有絕大部份商業額，不過對

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個人消費者而言，B2C (Business to Consumer)才是跟我們的日常生活息息相關的。交通部(2007)說明該部統計處為了了解臺灣地區上網人口成長趨勢、國人使用網際網路行為及特性變動情形，蒐集民眾使用政府網站之狀況並進行民眾使用網際網路狀況調查分析，俾提供相關單位擬訂網際網路施政計畫及採取因應對策之參考。其調查每隔 2 年辦理一次，最近一次委託聯合行銷研究股份有限公司於 96 年 3 月 16 日至 3 月 30 日間，針對臺灣地區電話住宅用戶家中成員進行電話訪問，經調查資料推估，96 年 3 月臺灣地區共有 1,330 萬人曾上網(估計值的標準誤約為 13 萬 7 千人)，平均每 1.7 人就有一位有上網經驗，而其中最近一個月內仍上網的民眾有 1,210 萬人，上網比例為 58.4﹪，較 94 年調查(以下簡稱 94 年)增加 3.7 個百分點，而未曾上網者占 41.6﹪。顯示臺灣地區上網人口成長持續減緩，網路市場漸趨成熟。 1-1-3、 現代測量科技與 3S 之發展 近年來由於科技日新月異，新興的測量技術包含全球衛星定位系統(Global

Positioning System, GPS) 或全球導航系統 (Global Navigation Satellite

System,GNSS) ，地理資訊系統(Geographic Information System,GIS)，及遙感探測

(Remote Sensing, RS)三個部分，這些技術原本主要是應用在軍事或特定專業領域, 自從網際網路快速普及後，所謂的「3S(GPS、GIS、RS)」技術也從少數專業領域應用走向普羅大眾。更由於地理資訊系統在地理資料管理方面也能不斷的創新，地理資料使用的數量隨之迅速成長；在遙感探測技術大幅改進和的普及應用之下，數

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位影像資料已隨手可得；個人電腦及數位儲存成本逐年下降，廉價的 GPS 接收儀早已成熟；無線通訊服務能力的擴增，使得網際網路的影響已無所不在。尤其是在資料分享及地理資訊系統應用方面，全球資訊網更可以提供全國不同使用者作為共同的平台。由於各類空間資料，透過網際網路整合其他屬性資料，使得地理資訊系統之應用，特別是在國土規劃、利用、保育、管理、防災等方面快速擴展，也使得地理資訊系統逐漸成為知識經濟產業發展的新動力。隨著個人行動產品的興起，3S 技術也掀起個人化的應用風潮。日常生活方面，主要是電子地圖服務方面之發展，如國內的「全國電子地圖服務網 (www.map.com.tw)」，創造了百萬人的瀏覽熱潮。結合時事、休閒、觀光、流行與生活，創造網路經營的另一種典範。GlS 在網際網路的應用新鮮而有趣，大大地改變一般民眾對地圖運用的了解與刻板印象。其他常見的應用還有汽車衛星導航、個人旅遊導覽等。而政府機關主要使用在「政府 e 化便民服務」、「國土管理應用」與「國土資料共享」等方面，透過網際網路的互動，成為便民服務最佳窗口。在商業方面，主要用在建立企業內部資訊共享的市場資源管理機制或車輛派遣監控等。茲分別就 GPS、GIS、RS 及 3S 整合應用扼要說明如下： 1、GPS GPS 為 GNSS 中目前最廣受應用之系統。隨著無線通訊技術快速發展，GPS 測量即時動態定位功能已獲得突破性進展，國土測繪中心提供的 e-GPS 即時定位系統即為其應用之一例。透過無線傳輸整合設置於各地之電子基準站(連續接收

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衛星訊號)觀測資料，經由控制計算中心解算後，再以行動上網方式提供高精度的即時定位服務；除可輔助清理、檢測各級控制點、維護國家坐標系統及更新國土測繪圖籍外，更可結合 GIS 及個人數位助理(PDA)與行動電腦(Mobile PC)以及無線通信，提供具有空間資訊的行動通訊位置基地服務或定位服務(Location Based Service，LBS)。所謂位置基地服務是指能隨著使用者所在位置之不同，而適當的提供與位置相關的資訊服務(Magon et al，2001)。可應用在如國土監控、防救災任務派遣等工作。在防救災資源方面更可透過網際網路資訊的傳遞，使得在消防、警政、保全、環境保護上能發揮同樣神奇的效果，以供建構公共安全的強大屏障。 2、GIS 全球資訊網上的功能隨著科技的發展持續增加，透過網際網路，高階的 GIS 服務如無線交通導航系統、高精度的衛星影像資料之提供以及其他空間資訊之分享等網站數量也在不斷的增加中(Smith et al, 2002)，使得 GIS 之應用，特別是在國土規劃、利用、保育、管理、防災等方面快速擴展，使得 GIS 逐漸成為知識經濟產業發展的新動力。未來 3G 通信業者建構 LBS，便是一個網際網路 GIS 絕佳應用的例子。這一波地圖服務的趨勢，將為市場掀起另一波激烈的競爭，而這中間將取決於資料內容的豐富、多樣與時效性。提供網際網路 GIS 地圖服務的系統整合商及服務商，在 GIS 蓬勃發展的 10 年後，終將成為下一波產業的新星(楊坤霖等，2003)。

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3、RS 「遙感探測」是一種空間資訊的科技，利用航空器及衛星載具攜帶感測儀器，從空中使用各式不同的電磁波感測器(如：高光譜儀、雷達天線、雷射掃瞄器、熱紅外線感測器、光學攝影機、數位攝影機、多光譜儀等)，收集測定地表上各種光譜資料觀測值(包括幾何的、物理輻射的)，運用相關的理論和演算法，透過人工的、半自動化的、或是全自動化的方式加以處理分析、解釋，以了解地面目標物之特性的技術。經常應用之載具包括衛星、飛機、熱氣球等。較早發展的「攝影測量(Photogrammetry)」則是遙感探測的一支，將光學攝影機架設在不同的載臺或飛行運動載具上，利用電磁波譜中的可見光波段獲取前述的三大類資料與資訊。遙感探測的應用可說是包羅萬象，如全球環境變遷偵測、生態環境資料的記錄、地球科學研究、影像判讀自動化技術、變形之監測、影像立體製圖、環境影響評估與規劃設計、古蹟建築物之保存維修、防治河川污染、盜採砂石、山坡地濫墾超挖等環境監測等。 4、3S 之整合應用 由於科技進步導致空間資訊產業面臨持續的挑戰，特別是近年來受到定位技術、無線傳播與資訊系統融匯之影響，現在為使交通工具能即時接收空間資訊，整合上述科技建立基礎架構以支援空間資訊的傳播與利用顯得非常重要(Smith et al, 2002)。隨著 GPS、GIS、RS 等技術日新月異，許多以往無法實現的需求逐漸成為生活必需，許多創新應用在世界各地不斷的產出。由於 GPS 定位精度不斷

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提高，因而 GIS 應用更具商業價值，從早期應用於地圖或航行紀錄之查詢到現在的汽車導航與手機定位等，應用面愈來愈廣；隨之 RS 之應用也從早期之國土地理資訊蒐集，演進至現在的即時救災支援與災害控制等服務。新的整合應用勢必將跳脫過去對於 GPS 受限於導航、定位應用之觀念，追求更高層次之應用。因此即時、雙向通訊與遠端遙測成為市場另一波發展趨勢，未來 3S 之產品發展趨勢將是與無線通訊系統之高度整告，架構起無遠弗屆之地理資訊應用與監測網路 (藤曉峰，2003)。目前國內已進入一個全新的空間資訊環境，手機的普及以及其上網方式的多樣化，已成為資訊獲取傳遞最大的移動資訊平台，因而衍生無線資訊(Telematics)之開展。各種 3S 整合應用一再推陳出新，產品發展趨勢從早期資料收集管理目的，已朝著雙向即時通訊應用發展。我國自然資源有限，能在國際上競爭的似乎只有專業人才資源。現代社會、科技與經濟高度發展，社會結構快速變遷，分工愈見精細，社會型態也逐漸專業化。同時，人民生活事項愈趨複雜，生活品質亦不斷要求提昇，為保障民眾社會的福祉，在在需要素質優良的專門職業及技術人員貢獻心力服務社會，故委託專業人才處理專門技術問題乃是必然的趨勢。於是，社會上各類專門職業及技術人員如律師、會計師、建築師、各科技師及各類醫事人員等，均在社會上扮演著舉足輕重的角色。在此種經濟產業結構之社會體系下，測量技師面臨的不再是傳統的測量繪圖工作，而是知識經濟活動伴隨而來的更多 3S(包含 GPS、GIS、RS 等相關資訊與應用)整合的空間資訊服務。在社會、經濟方面，空間資訊已成為熱門

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話題，如何促進空間資訊相關產業之發展亦已逐漸受到各界重視。

1-1-4、 授權是未來發展趨勢

美國著名法律學者 Lawrence Lessig 於 2001 年在公共領域中心的大力支持下，成立 Creative Commons (簡稱 CC)組織，提出「保留部分權利」(Some Rights Reserved)的相對思考與作法。創作者可以挑選最合適的授權條款，透過自願分享的方式嘉惠眾多的使用者，同時協力建立更豐富的公共資源庫(莊庭瑞，2005)。CC 組織更於 2003 年推出世界性 iCommons 計畫，我國中央研究院資訊科學研究所利用進行自由軟體相關計畫的機會，在 2003 年 11 月申請成為 CC 在台灣的 iCommons 計畫 (CC Taiwan) 的合作機構，希望能藉此參與建立全球性公共資源庫的工作，目前教育部及文建會均已積極投入(教育部，2005；文建會，2005)。從許多角度來看，CC 運動是在進行一種「突破舊框架，打開新格局」的微妙平衡。「保留部份權利」在「保留全部權利」與「產權無政府主義」之間尋求合理的平衡點。透過開放部份權利與相同方式分享的善意連鎖來打開公共領域 (public domain )，藉此積蓄屬於人類全體的智慧。鄭陸霖(2006)指出 CC 在 21 世紀冒頭之際登上數位時代思想運動的國際舞台，而且迅速匯聚了全球各地、各領域的關心與支持，乃是一種新時代思想浮動的徵兆。國土資訊系統發展至今，內政部為利於各個政府機關所生產維護之圖資可免費及公開流通於 2001 年即著手規劃建立「國土資訊系統系統資料倉儲及流通中心」，目前已完成「單一入口服務平台」之建置，未來幾年內將逐步擴大加盟永續

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營運(內政部，2004)，其服務項目亦包含 CC 中部分類似授權的功能。地理資料流通可說是推展國土資訊系統普及應用成敗的關鍵因素，中央政府應主導建立地理資料之價值鏈及供應鏈，並應將地理資料之整個運作視為一種引導國家資源流動的經濟活動。上述這些發展在追求市場最大經濟利益的永恆不變的原則之下，針對價值鏈中無論是上游、中游或下游各種產品，只要能創新，都將充滿無限商機，而採用授權方式相對於資料產品全部出售的方式而言不失為另一種選擇。綜上所述，以授權方式促進地理資料流通在國內將是必然的趨勢，主要有下列原因： 1. 著作權法規定過嚴，而合理使用範圍不明確，實際上許多地理資料很難單獨透過著作權加以保護。 2. 隨著網路與數位科技的發達，除可建立資料庫供擷取外，更可建立共同數位網路授權平台提供多元的服務，使著作能快速而且便宜地流通。 3. 透過網路授權平台，可減少個別取得同意的麻煩與成本，也不必擔心侵權被訴。 4. 分擔資料生產成本、建立更新維護夥伴以及資料充分加值利用與分享等關念的興起。 1-2、 研究動機國土資訊是支援政府決策的系統，也是目前政府仍持續推動的國家重要資訊系統之一。資訊或知識的基本內涵仍是資料，故以知識為財源的知識經濟時代，無論是空間資料或資訊都應該是國家重要資源。近三十餘年來，從一般政府資訊發展

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成本看來，百分之八十的經費得花在資料收集建檔維護方面。國土資訊亦不例外，但由於九大資料庫分散各機關，遇到政府財政困難，許多機關均無法順利編列預算，雖然有些資料庫已有豐富的成果，但大部分資料均經多年分期建置完成，而較大比例尺之核心基礎資料如地籍圖、1/1000 地形圖，則至今仍在緩慢建置中，此為其一。我國早於民國六十年代即致力於推動數值法土地測量以及地政業務電腦化的工作，並於民國七十年正式開始實施數值地籍測量，更於民國八十一年開始推動國土資訊系統。在所有政府推動的資訊系統當中，與空間資料最為相關的就是國土資訊系統。所謂「國土資訊系統」就是要結合全國各種具有空間分佈特性的地理資料，以分工合作方式達到資料共享與多目標應用之整合性分散式地理資訊系統，而其主要目標則為應用地理資訊系統技術整合分散在各政府單位及公民營事業機構的空間資料，以提高資訊共享(內政部，1992)。「國土資訊系統」推廣至今已逾十年，有的機關已建立完成許多空間相關資料庫，有的已完成多項整合應用系統，其中也有許多空間資料已開放提供給各政府機關共享，例如經濟部「自然環境基本資料庫分組之共同資料庫」；營建署的「建地安全及災害防救資料庫」；環保署之「環境評估資料庫」等；就整體而言，資料收集方面似乎已有相當的進展，但在流通供應方面仍侷限於政府機關之間，對於民間企業加值應用、創造商機部分則仍嫌不足(台灣大學，2001)。顯然目前在空間資料供應方面尚無法滿足各界之需求，還有很多值得努力的地方，此為其二。

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好的政策，要有好的決策支援分析工具，國土資訊系統之發展目標自始即為解決社會問題提供一個決策支援系統工具。國土資訊系統基礎架構含蓋九大資料庫，涉及範圍廣泛，小至人民生活環境，大至國家產業經濟發展所需空間資訊無所不包。十餘年來，各項推動是否順暢？有何瓶頸？大多數所遭遇的障礙，絕非單純的技術問題可以解決，反而是政府在施政上出了什麼問題。九二一大地震，許多防救災學者發啟國土資訊「集中共享」運動，行政院研考會也認為這次危機也許就是國土資訊推動的轉機，大力配合協調各機關無條件提供資料，建置整合性地理資料庫作為防救災之利用，同時國科會也隨之發動由學者專家協助各縣市研提防救災計畫。然而，相隔數年之後，遇到 2009 年 8 月 8 日莫拉克颱風，中南部超級大豪雨，無論是山區土石流、平地淹水、或橋樑沖斷，在災情如此慘重之下，事前之預警及事發後之救援，中央及地方各防救災資訊系統倒底發揮多少功能？倒底那個決策支援環節出了問題？使得監察院也要展開調查，是否有機關行政怠惰？顯見上次 921 轉機失敗，危機仍在， GIS 的決策支援還是在紙上談兵難以落實，此為其三。根據內政部(2004)指出，我國整體國家競爭力雖然在多項國際指標中表現不俗，但單就國內空間資訊產業與國際各主要國家的空間資訊產業相較，我國空間資訊產業在國際競爭力表現較差，主要原因是國內在無整體的 GIS 創新研究及教育體制下，造成專業 GIS 人才不足，又缺乏 GIS 核心技術明確之創新研發方向，雖然國家整體創新研發能力充足，但在 GIS 產業中卻顯不足，落後國際其他主要國家。其次國內 GIS 企業規模多屬中小型企業，又多為各自發展，個別企業之實力

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較弱，造成國內 GIS 產業整體實力不如國際單一大廠，難以抗衡，無法跨足國際市場。即使已有國產自行研發生產的商品與服務，但缺乏強勢品牌，尚無法像防毒軟體界中的趨勢公司一樣，在國際上享有強大的品牌優勢。只能透過國產 GIS 平臺軟體二次開發軟體工程，以穩定性、實用性及高創意，創造更多的加值應用服務，才足以產生國際上的競爭優勢，此為其四。 1-3、 研究目的與問題綜合所述動機，整體而言，我國在空間資料之生產、維護、更新、供應、服務等流通政策方面，仍有相當大的改善空間，而且非局部性，應朝整體方向規劃改進。本研究主要目的是希望從公共管理，經濟理論及公共政策角度，並透過法律、經濟、公共利益及授權策略等四個面向的分析，期能建構一個妥適的授權決策運作機制與平台，以解決下列六大問題： 1. 資料生產維護方面：政府財政困難，預算不足，九大資料庫之發展亦欠均衡，無法集中力量快速完成核心資料之建置。問題說明：十餘年來，全國性之控制點與中小比例尺基本地形圖由內政部統籌負責辦理，且已進入持續維護更新階段，大比例尺(1/1000)都市地區地形圖數值測量進展則仍緩慢，更嚴重的是各地方政府是否重視或有能力更新維護，長期以來更新頻率偏低且缺乏創新。未來十年生產維護工作中以「台灣地區通用版電子地圖」之建置、維護最為急迫，唯目前似有進度落後現象。其餘所列九大資料庫之發展欠均衡，有的類

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別多，如自然生態資料、土地資料等且進展較快；有的項目少，如都市計畫資料、公共管線及環境保護、社會經濟資料等發展緩慢。整個規劃缺乏較大型應用計畫帶動，仍屬各機關自行發展狀態。 2. 流通供應收費方面：政府部門普遍缺乏授權觀念，資訊散布限制多，自動化不足，加上規費法限制，造成流通供應消極。問題說明：各機關對外公開之供應要點，大部分均為原始資料之提供，甚少作加值處理服務。各資料庫網站，絕大部分只能瀏灠查詢，而且有許多申請尚必須以公文方式，離線申辦再下載，仍有許多努力的空間。內政部努力建置倉儲系統，但大部分僅能提供查詢，並無完整之資料下載及金流等網路功能，近三年來加盟作業無更新資料而似有停頓現象。我國規費法第 8 條之規定，各機關學校交付特定對象或提供其使用資料(訊)，應徵收使用規費，而各機關所收規費均應事先收支對列編列預算，如有剩餘亦應繳交國庫，行政院於民國八十四年頒行之行政機關電子資料流通實施要點第十三點規定「電子資料提供機關得依其提供成本，向申請人收取費用，並應依法繳庫」。另民國八十七年奉行政院核備之國土資訊系統相關資料流通供應實施原則，訂有加值利用及回饋之作法，規定國土資料收費基準，由業務主管機關統一訂定及調整，甚至鼓勵各機關採取 BOT 方式。唯均不具強制力，十餘

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年來加值利用者甚少，提倡 BOT 成效有限，使得個機關流通供應趨於消極。 3. 普及應用方面：大量整合性之地理資料分散於許多單位，品質不一，取得更新整合不易，雖有 GIS 工具唯仍難以發揮。問題說明：經調查顯示，控制測量成果與數值地形圖部分，需求者以學術或工程機關為多，而且大部分用在教學及交通建設方面。至於數值地籍資料則以民間公司或個人申請較多，因大部分用途是與產權規劃有關，甚少作加值利用。大量多樣性之地理資料分散於許多單位，品質不一，取得更新整合不易，雖有 GIS 工具唯仍難以發揮。空間資訊應用深度不足，仍侷限於資料管理查詢層級，較少屬於決策支援功能。 4. 法規制度建立方面：各政府機關對著作權、隱私權與公共利益在法制規範上內容仍顯不足，亦欠缺授權平衡觀念。問題說明：各九大資料庫均訂有各種資料供應要點，法制面雖已具備，但實際內容仍有加強補充之處。如隱私權方面僅環境品質與土地資料方面有規範必須遵守個人資料保護法之規定；如著作權限制方面幾乎一律限制重製、移轉或未經許可之加值，而開放申請加值之規定屬少見。如品質責任之宣告條文則絕無僅有，只有在電信管線銷售契約書中有宣告：未及更新之資料不在契約範圍內。

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5. 產業競爭力方面：長期以來，缺乏政府政策支援，甚少投入技術研發，業界各自獨立，難以競爭。問題說明：早期我國 GIS 著重應用之發展，缺乏政府政策支援，甚少投入技術研發，故國內缺乏 GIS 核心競爭力的關鍵技術，GIS 相關企業規模多屬中小型企業，且多為各自發展，國產自行研發生產的商品與服務缺乏強勢品牌。整體而言，我國空間資訊產業競爭力薄弱，亟待提升。 6. 國土資訊整體發展方面：由部會負責推動，層級嫌低，跨機關整合協調不易，且難以落實執行。問題說明：早期由內政部負責推動，國土資訊各子計畫斷斷續續，推動緩慢，近年來改由經建會主導，然經建會並非執行機關，跨機關整合協調仍感不易，且難以落實執行。最終期能達成突破國土資料生產維護供應之瓶頸，以達「貨」暢其流；鼓勵加值利用，促進產業發展；持續落實推廣 GIS 應用，提升決策品質等目標。 1-4、 研究範圍本研究除了針對資料生產供應授權相關之政策性議題外，有關政府公權力行使之委外授權及 GIS 軟體技術之專利授權均為空間資訊產業推動之重要環節，唯涉及層面較廣，僅略作探討，借以作為後續研究之參考，另為與實務操做結合，則以建置較完整之土地測量相關空間資料為例，作為檢討現況之依據。

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1-4-1、 以空間資料與服務相關授權為焦點就整體空間資訊產業而言，授權可視為履行政策與經濟目標的一種社會工具，私人公司提供政府資料常將從政府獲得的授權視為一個賺錢的機會，也希望利用授權方式來保護投資並希望從中回收利潤。從政府部門的觀點，所有權和授權各有其優點與缺點。政府擁有資料的所有權可依法無限制的對社會大眾公開，不但可提升人民一般教育的水準、滿足人民知之權利、及養成監督政府的能力，私人公司亦可利用政府的資訊開拓市場。而且，如果政府是在授權的條件下取得資料，政府可能會遭受限制散播及使用該資料的能力。此外，新的授權制度給政府帶來新的行政管理負擔以及間接成本的增加。同時，授權也可能在私人公司或非營利組織的使用者取得政府資料時帶來交易成本的增加。但是，授權能幫助政府有效地完成他們的任務，在授權之下取得資料也可能較全部購買來的便宜，如果政府機關能從私人公司經過授權取得精確、可靠且符合成本效益的資料，或許能避免編列龐大預算而停止一些資料收集和處理的工作。假設公共財(public's goods)在自由的資訊流中是適應的，如果政府機關穫得某種資料授權，則政府機關可在推廣利用或宣導擴散時向使用者收費，因此政府機關可將成本從納稅人移轉到使用者。反之如果公司從政府機關穫得資料授權，則可能穫得允許充分加值再轉賣給使用者。但即便是在同一單位，對授權可能亦有多種不同的看法，通常一般私人公司都想以高的價格販賣資料給政府並限制該資料之再使用；另一方面，卻又希望以低價格或免費向政府取得資料而該資料之使用無任何限

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制，這些私人公司與政府之間利益互斥的現象，使得在採用授權時增加許多混淆和不確定性。為設計一個能平衡產業、官方及社會各界所需的授權運作機制，有許多法制、經濟、政策及管理上的議題值得進一步討論。

1-4-2、 以政策性的議題為主

在空間資料流通供應發展方面，除了技術問題以外，尚有一些政策性的議題值得探討，其中包括存取權力 (access rights) 、隱私權 (privacy) 、智慧財產權 (intellectual property rights)、品質責任(liability)、收費價格(cost & price)等各項，同

時其衍生之成果，如經由電腦處理後之相關「資訊產品」或「資訊服務」，都應納入政策考量。換言之，就資料傳播整體政策而言，凡涉及資料處理相關之法規都是值得討論的議題。傳統上，空間資料的蒐集、維護及供應通常都是政府的工作，也可說是政府的一種施政行為，應屬公共行政管理的範疇。又因資料之傳播或流通供應往往涉及收費問題，這顯然是一種交易行為，應屬經濟學範疇；而在民主時代，法制環境如資訊公開與國家安全、智慧財產權和隱私權的合法保護以及公共利益等核心規範是否建全更是資料傳播政策得以推行之重要因素。因空間資料的蒐集、維護及供應僅是空間資訊產業中的一環，故在分別針對法律、經濟及公共利益分析之前，也特別就空間資訊產業之發展及價值鏈略作探討，以了解整個大環境趨勢。 1-4-3、 以土地測量相關空間資訊為例就地理資訊系統而言，所謂資料可包含空間資料及其屬性資料，依「國土資訊系統實施方案」之規劃，為利推動建置各類資料庫，依各機關之權責將這些資料

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分為九大資料庫(內政部，1992)，其中與土地測量業務密切相關之「基本圖資料庫」及「土地基本資料庫」可說是建立地理資訊系統之核心資料庫，也是最主要空間資料之來源。「基本圖資料庫」係以控制點及地形圖為主，目前大部分均已數化建檔完畢。至於地籍圖則包含於「土地基本資料庫」之內(內政部，2000)。由於內政部早於民國六十年代即致力於數值法土地測量推廣工作，並於民國七十八年全面實施，迄今已超過二十餘年，近年來更配合國家推動電子化政府，全國各地政機關之土地資訊系統亦已全面電腦化，相關之流通供應機制也逐步建立，雖然在傳播運作機制上尚有許多不足之處，但比起其他空間資料仍較完整。鑑於國土資訊九大資料內容龐雜，在檢討現況方面，大部分僅以土地測量相關空間資訊之發展作為實例。 1-5、 研究流程及方法本研究方法主要採取理論基礎與文獻探討分析、檢討現況比較研究及質性內容分析為主，其研究流程如下圖 1-1：

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圖 1-1、研究流程圖 1.2確認研究動機與目的 1.3釐清研究範圍蒐集相關圖書蒐尋相關網站 4.檢討國土資訊資料建置維護供應現況探討美國授權相關案例與經驗檢討我國推動電子化政府之影響 10.建立授權運作標準機制 11.結論建議 6.法律分析 7.經濟效益分析 8. 公共利益分析 9.授權決策分析 1.1掌握背景環境 2.0認識 GIS 對社會之影響 3.0理論探討與文獻回顧 3-2公共管理理論基礎政府功能政府失靈 3-3新制度經濟學理論市場機制市場失靈 3-4公共政策理論基礎委託辦理或民營化 BOT之政策與模式 3-1授權理論基礎 9.2資料模式分析 9.3授權策略分析 9.1機關任務考量 5.探討空間資訊產業價值鏈與發展 1.2確認研究動機與目的 1.3釐清研究範圍蒐集相關圖書蒐尋相關網站 4.檢討國土資訊資料建置維護供應現況探討美國授權相關案例與經驗檢討我國推動電子化政府之影響 10.建立授權運作標準機制 11.結論建議 6.法律分析 7.經濟效益分析 8. 公共利益分析 9.授權決策分析 1.1掌握背景環境 2.0認識 GIS 對社會之影響 3.0理論探討與文獻回顧 3-2公共管理理論基礎政府功能政府失靈 3-3新制度經濟學理論市場機制市場失靈 3-4公共政策理論基礎委託辦理或民營化 BOT之政策與模式 3-1授權理論基礎 9.2資料模式分析 9.3授權策略分析 9.1機關任務考量 5.探討空間資訊產業價值鏈與發展

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研究方法如下： 1、在理論基礎文獻回顧探討方面：廣泛蒐集相關圖書及網站蒐尋，同時進行相關基礎理論上之探討，包括授權、公共管理、經濟及公共政策等四個理論基礎； 2、在現況檢討方面： (1)、除針對國土資訊系統推動現況，有關生產維護、供應、普及應用及法制等方面作深入觀察與探討外，並就就美國之相關案例及經驗作探討，以及我國電子化政府整體資訊之發展對國土資訊系統之推動影響一併納入檢討分析。 (2)、除針對我國空間資訊產業發展現況，有關價值鏈與市場架構作深入觀察與探討外，並就空間資訊軟體相關專利問題略作探討； 3、在質性內容分析方面：分別以法律、經濟、公共利益及授權決策等四個面向針對空間資料與服務授權作較深入的探討與分析；最後期能建構一個可行的授權運作機制並提出結論建議供各界參考。

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二、GIS 對社會之影響 人類經常必須在描述新發現、指示方向及登錄所有權方面傳播地理資訊。為了市場目的利用細部地理資料庫對社會是具有正面意義。因為此一作為允許一個較有效的市場和大部份的社會利益。近年來，資訊業者與社會理論學家開始爭辨 GIS 對社會(包含經濟、政治及文化等層面)所產生的影響，有人認為 GIS 是社會的命脈，也有人認為 GIS 可支援政府決策、可促進經濟發展以及可提升民主化，甚至有人認為 GIS 將衝擊個人權利等極端的看法。 2-1、 GIS 是傳播的媒體 其中通常媒體被認為是向公共大眾傳送消息或傳播資訊的工具，Sui(2001)指出如果將 GIS 想像成新媒體，至少有下列兩個理由相信對 GIS 與社會之間的複雜關係可能有比較好的了解： 1、GIS 已逐漸成為一種向公共大眾傳播某些真實世界現象的工具，所有 GIS 操作的最後目標是向社會的每一聽閱者傳播資訊； 2、近十年來由於人們生活中數位地理資訊部分的角色已發生重大改變。

Sui and Goodchild(2003)更進一步認為 GIS 已逐漸變成一種將許多重要的社會及環境資訊傳播(communicating)給一般大眾(general public)的媒體(media)。

2-2、 GIS 是社會的命脈

由於社會的多元化，一方面政府為了施政必需蒐集或提供資訊，另一方面人民基於參與政治、產業等活動或謀求個人生活的內涵與人格發展，亦不斷的有吸取

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資訊的需求，使得資訊的需求結構已發生重要的變化；除了要求正確的資訊外，也對資訊的取得有更進一步的要求，如取得是否快速方便？費用是否合理？。鄭瑞城等(1989)即認為這些需求結構的滿足，將隨著政府管制職權的擴大以及管制內涵而變遷，已不只是政府被動地迎合而已，更是政府施政正當性的基礎、是公共政策目的達成的要件、以及在國際化的趨勢中，是國家維持競爭力的重要前提。 1996 年電子化政府推動實施以來，電腦化、資訊化、網路化、數位化已無所不在，我國政府為因應資訊時代來臨，不斷的推動行政革新，加強便民服務已成為重要施政方針之一，然而民眾是否能從資訊時代獲得益處將是社會能否因應轉型的必要條件。微軟總裁比爾蓋茲所著「數位神經系統」書中以「資訊流動就是命脈」作為第一章章名，並認為在本世紀這個充滿競爭的時代，如果決定了收集、管理及使用資訊的方式，就等於決定了輸贏(樂為良，1999)。可見資料流通政策對資料收集、管理及使用等方面之良窳，對國家總體競爭力將有決定性之影響。社會的目的反應在政府的法律、政策以及制度上，國土資訊系統就像其他科技的強大力量一樣，相關的技術及地理資料呈現多樣的機會與挑戰。 2-3、 GIS 可支援政府決策 文明建設，端始測量。從基本面來說，測量應算是國家一切建設之基礎，其所產生的資料成果廣泛地用在政府內部和外部，自然也應該算是國家建設的基礎資料與資源。再從政府施政來說，GIS 可說是政府支援決策的最佳輔助工具，如支援交通、水利基礎設施，協助農林漁牧經濟發展；支援國土規劃、區域計畫、都市計

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畫與更新，協助土地利用、地籍管理；支援文化教育、協助謀求社會服利；一面保護自然環境、一面開發天然資源；一面保護公共安全、一面促進人民健康。國土資訊系統應用範圍如此廣泛，幾乎含蓋大部分的國家施政範圍，故國土資訊系統是否能被各級政府機關充分應用與發展，對政府決策與整體施政效率有絕對性影嚮。 2-4、 GIS 可促進經濟發展 在一個知識經濟時代，「資源」的概念已擴大解釋，凡能產生經濟效益的都列入資源的範圍，如資金、人力、資訊及知識等，而資訊或知識的源頭卻是資料，故以知識為財源的知識經濟時代，無論是空間資料或資訊更應該是國家重要資源之一，何建邦等(2000)更認為空間資料或資訊可作為一種商業交易的產品。傳統上，各級政府可透過(1)自行雇人直接生產、(2)委託外包間接生產、(3)向私人公司購買現有資料等方式來取得地理資料，近年來以某種合理代價得到授權去使用現有的資料的方式已成為第四選項，期能以更有效的促進資訊流通(盧鄂生等，2003)。政府和私人公司收集各類敏感的地理資訊以支援他們的任務，國防與國安單位則害怕這些資料被敵國、恐怖份子、罪犯誤用。故各級政府機構及各企業一方面需要這些資料以使他們的業務更為有效，另一方面也必須在安全顧慮及合法的使用和人民基本知的權利之間取得平衡。無論如何，廣泛的取得政府收集的地理資料，包括解除機密的資料，是有經濟效益的，而且一個強大的經濟力量對國家安全也是重要的。