分組討論

2.2.1. The Madness of Crowding: Urban Vulnerability 擁擠下的瘋狂：都市脆弱性 主持人：Philip Berke

與 談 人 ： Patricia Romero Lankao, Dennis Wenger, Stephanie Chang, William Siembieda

如果風險被定義為危害 X 脆弱性，則城市地區將會是越來越危險的地方，

因為這兩個變數都持續增加。氣候變遷和海平面上升將誘發氣候和水文災害，特 別是對許多城市位於海岸地區。在比較貧窮的城市，人口稠密的居住區的居民面 臨建築設計標準低、衛生條件差、環境退化、缺乏衛生福利、食品短缺和社會動 盪的威脅。如 2010 的海地地震便揭露了貧窮城市面對大規模災害，會面臨的一 系列社會經濟問題。整體解決上述課題的因應方案，仍有待於釐清。在本分組討 論中，討論關於如何在內部差異很大的城市地區，來掌握脆弱性及回復力的圖 像？不同的城市間，是否有共通性的脆弱性與回復力圖像的特徵？還是因為都市 的複雜性很高，因此很難有共通的特性，必頇從每個個案中去審視其特徵？

在會中，參與者多半認為不同城市間，還是可以找出一些共通性的脆弱性與 回復力的圖像。而目前最值得關注的，則是發展中國家快速的都市化過程中，對 於邊際土地（通常也是環境較脆弱的地區）的開發。而貧窮（以及貧富不均）也 是發展中國家所需面臨的問題。另外，從全球尺度來看，小島嶼國家也是非常值 得關注的，特別是其受氣候變遷的衝擊比例較大。許多小島嶼國家也同時面臨多 種自然環境危害，諸如颶風、地震、火山等；另外，小島嶼國家也面臨了貧窮及 社會經濟體制方面之議題。

與會者也認為，有幾個方向值得全球持續參與，包含 1. 收集資料及告知權 益關係人相關環境災害訊息；2. 進行災害管理相關規劃及政策執行；3. 不同的 政府部門，包含國內及國際，均應更為整合並降低部門間之衝突。在城市治理方 面，應該注意所得的重新分配，並提供適當的政策，以引導工作機會與人口的流 向。而都市的公共工程之建設，則應考量災害，以降低災害可能對公共建設本身 及公共建設使用/保護對象之衝擊。在學界方面，則應該持續關注行為社會學、

回復力與社會資本、影響都市化過程（人口、資源、資產集中）的深層動力及本 質。

2.2.2. Anyone Out There? Rural and Tribal Vulnerability 有人在嗎？鄉村與原住民 部落脆弱性

主持人：Lori Vun Kannon

與談人：Diana Coho, Mervyn Tano, Juan Pablo Sarmiento, Eleanore Kim Cassel 隨著世界都市化程度的持續增加，關於脆弱性的研究和討論，自然會較關注 於人口較稠密的都市地區。然而，在檢視受環境變化影響的人口較稀少的地區，

許多研究者也用在都市觀察到的現象來加以概括化，並據以研議解決策略。然 而，這個概括化的過程中，是否足以指出鄉村的脆弱性問題，並提出相關的解決 策略？此外，針對單一個聚落，應該如何如何將議題具體化，以提出關於降低脆 弱性的解決策略？此外，呼應到美國的特性，很多鄉村地區也是原住民地區。其 不僅僅有獨特的社區結構，也有特別的文化；而這些均與地域(place)有深層的聯 結。另美國原住民地區所適用的政府部門關係也和一般都市地區不一樣。目前主 流研究在都市觀察到的脆弱性與回復力特徵，是否可以運用到鄉村及原住民地 區？

與會者在討論中也提及，許多原住民與傳統領域之土地有非常強的聯結；再 則，原住民對災害的因應能力與忍受程度，也和非原住民不一樣。若我們用主流 社會的觀點去決定原住民需要什麼、該怎麼做，將可能造成原住民社會的崩解。

在美國，原住民社會長期以來面臨了人口流失的問題。另外一方面，原住民被認 為是社會弱勢的少數族裔，許多政策資源也持續湧入。這兩個趨勢，都造成了原 住民聚落的凋零，以及產生長期的依賴性，不利於原住民聚落的災害回復力建構 與提升。

此外，美國原住民也有因為災害而導致的易地遷移(relocation)問題。然而，

因為美國原住民傳統領域面積較大，且災害特性和台灣不一樣，通常不難在既有 的領域中，找到適合遷移的地方。而 FEMA 的減災補助及災後救助政策，對原 住民部落所採取的評估標準也不同於原住民地區，這也可減少原住民社區在災前 減災策略跟災後復原重建過程，因採取主流觀點而對原有社會結構產生不必要之 衝擊。

2.2.3. Which Leadership Strategies and Community Resources are Most Important to Disaster Recovery? 災後復原重建過程中，重要的領導策略與社區資源 報告人：Rick Weil

本分組討論檢視社會資本(social capital)在 Katrina 颶風後對 New Orleans 災 後復原重建的影響。包含公民參與的增加、社會網絡、社區組織等對於復原重建 的參與。報告人透過一系列的訪問調查，包含一般居民、鄰里組織菁英、年輕新 移民、音樂家和社區文化工作者等成員。報告者進行了深入的人類學研究，對 200

個社區團體，社區領袖進行採訪拍攝，並一直參與部分社區的初步復原重建。報 告人認為社會資本是在災後復原重建中非常重要的項目。

2.2.4. Cracking Land Use Codes 破解土地使用法令 主持人：Julie Baxter

與談人：Philip Line, John Ingargiola, James Schwab, Edward Thomas

規劃者過去使用建築法規與土地使用分區管制等規劃工具來促進都市安全 地發展。然而，已經有越來越多個案，因人們預見因地方官員、工程師和測量人 員的不良計劃所可能的造成危害，而成功地起訴這些政府官員。雖然地方官員經 常利用法令及判例，來避免危險地區的發展。然而，目前大家也逐漸體認到，建 築設計標準和法令通常是基於過去的歷史資料所設計，但未必能因應因環境變化 所產生的新的災害。諸如 100 年洪氾平原的範圍，可能因為氣候變遷而有所改變。

本次分組討論則從目前的法令出發，討論其可利用的範圍及其限制。會中也討 論，未來的法令應該如何設計，以在既有的法令與政治現實現實下，來促進地方 政府的減災。

雖然傳統上，規劃者很著重於土地使用管制，但建築法規的執行也至為重 要。許多建築法規雖然制訂了，但往往在建築設計、建築施做、建築使用維護之 間存在著落差。再則，許多地方的建築法規已經過時，需要予以提升。然而，在 法規提升的同時，往往會碰到政治阻力。與會者認為規劃者必頇去遊說(sell policy)，找到適當的權益關係人，瞭解其考量著眼，並提供其解決策略。在 better future to the community 的策略下，將可吸引一部份的權益關係人關注減災議題，

讓地方政府能將減災具體實現於都市的建築法規與土地使用規劃中。

2.2.5. All Recovery is Local 所有的復原重建都是在地方層級 主持人：William Siembieda

與談人：Ivy Frances, Laurie Johnson, Ben Billings, Jack Rozdilsky

災後復原重建和安全地重建(recovery and safe rebuilding)雖然已經被討論很 久了，但仍然是難以捉摸的概念。依據去年 Workshop 分組會議的討論，復原重 建是一個複雜的過程，涉及金融、體制議題和社會過程。難道每個社區的復原重 建歷程，源於其災前及災後文化及環境的差異，都是獨特的嗎？如果是這樣的 話，那目前正被努力建構的國家災後復原重建架構(National Disaster Recovery Framework)是沒有用的嗎？

本分組討論的與談人從緬因州的肯特堡(Ft. Kent, Maine)到紐奧良的經驗，來 說明復原重建及安全地重建的經驗，並提出概括化的復原重建經驗，以供其他地 區參考。與會者認為，復原重建過程和一般承平時期不一樣的是：政府（及民間）

部門承受著時間壓力。數以千計的決策，必頇在短時間內予以決定，而且需要快 速完成。然而，從規劃的角度來說，規劃也需要時間；因此，災後重建對規劃者 的挑戰非常大。

重建過程和地方的因應能力有關，包含規劃者、草根團體、相關計畫的完備 等等，都會影響其重建進程。部分人視重建也是個地方發展的機會(recovery is an opportunity)，如紐奧良即試圖採用願景規劃方式(visioning processes)來引導重 建。然而，在紐奧良地區這部分被認為是失敗的，因為其過程中沒有涵蓋所有種 族、經濟部門的代表性及意見。不過，紐奧良在災後出現了許多社區的 NPOs，

而其亦建立了組織網絡，這是有助於地方復原重建的進行。

另外，與會者也同意，災後通常會遭遇資訊與願景的混亂。因此，災前的復 原重建計畫(pre-disaster recovery plan)跟地方能力的建構(local capacity building) 是非常重要的。

2.2.6. Motivating Local Governments to Reduce Hazards Risks 促進地方政府減少 災害風險

主持人：Darrin Punchard

與談人：Alessandra Jerolleman, William DeGroot, Sandra Knight, Kenneth Topping 美國減災法案(Disaster Mitigation Act of 2000)在 2000 年時通過。在減災法案 推動十週年的此時，檢視社區在災害及風險降低之相關計畫將具有特別的意義。

本分組討論探索地方政府減災之相關議題，並討論諸多促進地方政府降低災害風 險之策略。這些議題包含：有哪些政策、工具及誘因，可促進地方聚落來致力於 災害風險的降低？地方政府為何會致力於減災行動？我們已經從減災法案中學 習到哪些課題？減災法案又造成了什麼樣的影響？

與會者表示，在經過十年的推動，目前全美有 pre-disaster mitigation plan 的 社區，已經涵蓋 75%的人口。然而，這些計畫有很多有問題，呈現計畫品質低落，

甚至是千篇一律(cookie cutter plan)的現象。如在內陸的北達科達州的社區，出現 有颶風暴潮減災的章節。與會者認為這問題歸因顧問公司；地方政府需要找好的 顧問公司。什麼是好的顧問公司呢？不是案子從頭到尾包辦結案就好直式需要和 地方政府一起合作，從專業的角度提供地方政府建議，然後透過地方共識的建

甚至是千篇一律(cookie cutter plan)的現象。如在內陸的北達科達州的社區，出現 有颶風暴潮減災的章節。與會者認為這問題歸因顧問公司；地方政府需要找好的 顧問公司。什麼是好的顧問公司呢？不是案子從頭到尾包辦結案就好直式需要和 地方政府一起合作，從專業的角度提供地方政府建議，然後透過地方共識的建