分配政治的運作：從分配者到被分配者

從分配者到被分配者

分配者透過分配制度，分配資源到各個被分配者身上，分配者包括有權力做 出分配、或者影響分配的人，先前論述已多次提到各種分配者包括各級民意代表、

民選行政首長、執政黨、總統……在美國，總統有極大權力影響預算分配，包括 事前的預算提案，以及事後在議會同意之下調整預算支出，而且分配到各地區的 具體補助金額幾乎都由行政官僚決定，與總統同屬一政黨的議員，其出身的選區 就相對受到關照、獲得較多資源(Berry, Burden, & Howell，2010)。但並非所有文 獻都指向中央執政者必定會將資源分配到同黨勢力區，王志良、詹富堯、吳重禮 (2012)指出，垂直一致政府並非影響分配的主因，中央政府傾向投入資源的反而 是上一次總統選舉得票率較低或選情較激烈的縣市，因此比起照顧同黨的執政者，

分配者更傾向追求下次總統選舉的連任。羅清俊(2008)研究桃園縣特別統籌款的 分配，主導分配的是桃園縣縣長，分析期間為 87 到 89 年度，時任的桃園縣長是 呂秀蓮，結果有幾點發現：第一、統籌款座落地點若前一次縣長選舉得票率越高，

反而款項金額會越低；第二、統籌款座落地點若為國民黨執政之鄉鎮市，則款項 之金額會特別高；第三、統籌款座落地點若為縣議員員額越少的鄉鎮市、則款項 越多，若縣議員平均選票集中度越低、則款項金額越高；第四、呂秀蓮決定以副

總統候選人身分參選後，分配型態有所改變，顯著影響的因素從款項座落地鄉鎮 市的自有財源比例、款項座落於非國民黨執政鄉鎮市、呂前縣長前一次選舉在款 項座落地所屬鄉鎮市的得票率，轉為款項座落鄉鎮市的縣議員員額、以及款項座 落鄉鎮市的縣議員選票集中指數。

民意代表個人影響力的文獻則可見於羅清俊(2000a)研究第八及第九屆台灣 省政府補助款在各縣市的分配情形，發現政黨屬性和議員的平均資深程度是影響 分配的主因，以及羅清俊(2000b)研究「創造城鄉新風貌」的政策利益在各縣市的 分配情況，發現國民黨籍立委比例越高或立委資歷越淺的縣市獲得的人均補助金 額越高，非國民黨籍立委比例越低或立委越資深的縣市則獲得較多的補助案件數，

作者解釋為前者拿到的是實益，但後者拿到補助件數也等於對選民有交代。不過 補助並非任由分配者隨心所欲的分配，因為資源有限、在民意監督下也不可能過 於偏頗，再加上其他利害關係人的制衡，尤其民意代表是一群人在競爭資源，國 會內部的運作會影響分配結果，羅清俊(2000b)詳細解釋了 Barry Rundquist 與 John Ferejohn 提出有權力的議員可以控制大部分補助款的三個分配假設——甄補假設、

過度代表假設、利益假設，甄補假設是指國會議員會盡量爭取與自家選區利益密 切相關的委員會席次，根據前者，過度代表假設指出這些委員的積極作為會造成 自家選區過度被代表、但其他選區並非完全與該利益無關、卻只能分到較少資源 的情況，利益假設則意指行政機關會配合給予該委員會主管業務之相關利益到委 員們代表的選區，造成這些選區獲得的利益超出應有比例。

被分配者的討論通常聚焦在誰獲得了較多資源，除了不同選區之間的差異，

有些補助或政策只針對特定的目標群體，例如種族、文化、社會階層等等。此外，

許多文獻探討的是分配者對於「支持(忠誠)選民」或「游移選民」的資源分配傾 向，所謂忠誠選民和游移選民的定義，是指在上次選舉時，選民對於某個候選人

的支持程度，由高而低可分為支持團體、游移團體、以及反對團體，不過在不同 國家或不同選舉制度之下，選民的投票行為不全然相同，在美國的選舉制度之下，

支持選民在初選時不一定絕對支持在位者，要視其決策而定，但大選時幾乎篤定 投給在位者所屬政黨的候選人；游移選民則通常在初選時不投票，大選時則視在 位者的決策而決定是否投票支持其同黨候選人，故勝選關鍵若在於初選，支持選 民對決策的影響大於游移選民，關鍵若在於大選則反之(Fleck，2001)；法國游離 選民的特色則有二：第一是在接連的總統選舉和國會選舉中，會完全參與投票，

否則就是完全不參與，第二是在總統選舉中投票給極端政黨，但在國會選舉中卻 投給溫和政黨(郝培芝，2014)。Cox & McCubbins(1986)的研究發現，在位者基於 避險的考量，會將資源分配最多給支持團體，其次是游移團體，但不會分給「看 到自己名字就完全沒有投票念頭」的反對團體，就像避險的投資人基於最大化利 益之考量，會投資較多在低風險的商品上，如此循環之下，支持團體就越發被資 源重分配的結果所鞏固。與之相反的是 Lindbeck & Weibull (1987)，該研究指出在 位者會嘗試從游移選民、意即對兩大政黨都沒有特殊偏好的選民中吸取選票，也 就是最小差異化的原則，在此之後，許多實證研究被提出，各別支持了前述兩者 的模型(李俊達，2010)。國內則有李俊達(2010)以陳水扁前總統、呂秀蓮前副總統 在任八年間的地方參訪行程為研究對象，發現在陳、呂的首任期間，地方參訪行 程的安排偏重於游移團體，支持與反對團體較少，原因可能是追求理念上的和解 共生、以及連任目標；但在連任之後，地方參訪行程轉而趨向支持團體，此轉變 可解釋為已無連任壓力、可以專心勘查受惠情況或向支持者邀功。

在探討了各種分配者與被分配者的類型及分配行為後，回歸本文的研究目的，

欲探討五都升格後第一屆高雄市議員，是否基於上次選舉在不同地區的得票率差 異，而有策略性的分配資源。臺灣過往分配政治的文獻，研究之標的人物多見總

統、立法委員、直轄市或縣市首長的層級，如李俊達(2010)；王志良、詹富堯、

吳重禮(2012)；羅清俊、謝瑩蒔(2008)；羅清俊(2008)；羅清俊(2000b)；賴映潔、

王宏文(2013)等文獻，而較少地方民意代表的相關研究，尤其少見於期刊論文，

學位論文則有張文彥(2006)研究市民代表建議款，陳親(2005)、蕭慧敏(2014)、廖 彥傑(2014)研究議員配合款與議員建議款，在本章第四節中將做更詳細的介紹。

由於選舉制度是影響議員分配行為的一大主因，也是本文研究假設所需考量的重 點，故在此對我國直轄市與縣市議員的選舉制度，也就是複數選區單記不可讓渡 投票制(Single-nontransferable vote，簡稱 SNTV)做進一步的瞭解，Lancaster(1986) 曾指出在複數選區的選舉制度之下，選區規模越大者，民意代表的肉桶動機會越 低，因為他們很難跟選民宣稱並使其相信，帶回選區的肉桶是自己一人的功勞；

國內有許多實證研究都證明了此一論點，羅清俊、謝瑩蒔(2008)研究第三屆、第 四屆立法委員的選區規模大小是否影響分配，雖然只有第三屆中小選區立法委員 的分配政策之提案數量明顯多於大選區立法委員的研究結果達到統計上顯著水 準，但若單純以提案數量的高低來看，兩屆的數據都顯示小選區立委高於中選區 立委、中選區立委又高於大選區立委；羅清俊、廖健良(2009)也有類似的研究發 現，將第五屆立法委員的小選區立委之分配政策提案數量做為參照組，中選區立 委和大選區立委的提案數量呈現顯著的負向相關性，意即選區規模越大、立委的 提案數量就越少。

在 SNTV 選制之下，每位立法委員的得票分散在選區內的各處，而且根據在 不同次級行政區的得票情形，該行政區對於立法委員的重要程度也不一樣，進而 影響立委的分配行為，盛杏源(1999)研究 SNTV 選制時期的立委問政與選區服務 的行為，作者認為立委會受到選區因素的影響，有策略地投資時間與資源，並預 期票源較集中的立委會比較傾向選區服務，票源較分散的立委則傾向問政，研究

結果確實符合此一假設，意味著票倉區會影響立委的表現；羅清俊、謝瑩蒔(2008) 以修正後的票倉區指數之標準差代表立委的選票集中程度，票倉區指數同時反映 了立委獲得某鄉鎮市選票的集中程度與獨佔程度，再以全國的各選區鄉鎮市數量 和參選人數為基準進行修正，簡言之，票倉區指數之標準差越小者、代表該立委 的票源越分散，反之則代表票源集中在某些鄉鎮市；其後羅清俊、廖健良(2009) 的研究沿用前述做法，發現選票集中指數對第五屆、第六屆立委提案分配政策法 案有顯著的正向影響，意即選票越集中於某些地區的立委，有越積極的肉桶立法 行為；賴映潔、王宏文(2013)也研究第五屆及第六屆立委的補助分配，並以 Herfindahl index 計算各選區的政治勢力集中程度，當該指數值越高時，反映出該 選區越偏向屬於某位立委的地盤，結果發現第六屆立委選區中，政治勢力集中度 越高者，會獲得越多的補助款。林訓玄(2015)研究議員得票分布型態與議員提案、

質詢之間的相關性，結果發現若議員選票越集中於某些行政區，會影響議員在質 詢時較關注該特定行政區，而且若前次選舉的參選人數越多導致競爭程度較高，

議員在往後質詢時，更會關注得票較多的行政區。以上研究再再反映出，選票來 源影響民意代表的分配行為至深，當選票有越集中的傾向時，民意代表會越積極 地回饋選區，尤其是選區中的票倉區域；本文的研究動機與此不謀而合，雖然上 述文獻的研究標的人物多為 SNTV 選制時期的立委，而立委與議員分屬於不同層

議員在往後質詢時，更會關注得票較多的行政區。以上研究再再反映出，選票來 源影響民意代表的分配行為至深，當選票有越集中的傾向時，民意代表會越積極 地回饋選區，尤其是選區中的票倉區域；本文的研究動機與此不謀而合，雖然上 述文獻的研究標的人物多為 SNTV 選制時期的立委，而立委與議員分屬於不同層