高雄市議員地方建設建議事項分配之研究

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國立臺灣大學社會科學院公共事務研究所碩士論文

Graduate Institute of Public Affairs College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

高雄市議員地方建設建議事項分配之研究 An Empirical Study on the Distribution of Earmark

Grants in the City of Kaohsiung.

王瑋彤 Wei-Tung Wang

指導教授：王宏文博士

Advisor: Hong-Wung Wang, Ph.D.

中華民國 105 年 7 月

July, 2016

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謝辭

結束口試的瞬間，心情其實是沒有太大波動的，唯有一種塵埃落定的寧靜感，直到送走口試委員、回到研究室，記憶與情緒才漸漸交雜著翻湧上來。

能夠完成這篇論文，首先要感謝的是我的指導教授王宏文老師，因為有老師的鼓勵與支持，以及在百忙之中的耐心指點與教導，我才能順利完成碩士論文。同時也要感謝口試委員趙永茂教授和羅清俊教授，兩位老師的悉心指教，

著實令我獲益良多，也更明白自己的不足之處。

感謝兩位匿名受訪者，提供他們自身寶貴的經驗談。謝謝王貿學長，總是耐心的和我討論問題，在我徬徨之時不吝給予協助及指點。

感謝 622 與 621 研究室，各位學長姐、同學、學弟妹的照顧。

感謝臺大公事所第一屆的同學們，大家都是如此活潑友善、好相處，在學期間與大家一起經歷的各種活動，豐富了我的研究所生活。感謝星星，認識你之後才確信開朗的笑容能夠治癒人心。特別感謝張懿，在口試前的緊要關頭，

能與你大談特談彼此的論文，無形中舒緩了很多壓力。

感謝千玉，一直以來溫柔傾聽著我的碎念。感謝小林，聊天時總是那麼犀利又好笑。感謝 LS 會，與你們相識六年的友誼彌足珍貴。

最後要鄭重感謝我的父母，他們的全力支持，讓我得以毫無後顧之憂地完成碩士學業與論文。

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中文摘要

本文的研究動機源於分配政策理論，該理論意指人們會偏好將利益集中在自身、成本由大眾分攤的政策，而有權力的分配者，例如民選首長、民意代表，會藉由將利益帶回自家選區，以爭取選民的持續支持。分配政策的研究面向甚廣，本文以議員所提地方建設建議事項為研究標的。議員所提地方建設建議事項是縣市議員向縣市政府提案，經行政機關審查、通過後執行之建設，特點是具有地方性、建設範圍較小、且惠及對象較為小眾，非常有利於分配者向選民邀功。本文採個案研究法，以2010年縣市合併後第一屆高雄市議員為研究對象，欲探討高雄市議員於2010年選舉時，各選區內的得票率分布狀況，與選後任內分配建議事項行為之間的相關性。根據過往研究結果，假設議員會傾向分配建議事項到自己上一屆選舉得票率較高的里，意即自己的票倉里；而縣市合併前原高雄縣及原高雄市議員、以及各選區當選得票率最高及最低的議員之間會有不同的分配行為。

本研究有幾點研究發現：首先，在所有高雄市議員之中，有超過一半的議員傾向回饋較多建議事項到自己的票倉里；再者，縣市合併前原高雄縣的議員，比起原高雄市的議員有更明顯回饋建議事項到自己票倉里的傾向；其三，

當選得票率為同選區中最低的議員，多數會明顯回饋建議事項到自己的票倉里；最後，除了地方性的建設，許多議員提案的建議事項是用於補助學校或警察機關。

關鍵字：分配政治、高雄市議員、票倉、地方建設建議事項

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英文摘要

My research motivation is stemmed from "distributive policy". The theory of distributive policy argues that empowered distributors prefer to allocate more resources to specific groups or areas and transfer costs to the whole population in order to maximize their interests. Distributors who own the political power such as mayors or representatives will bring home the bacon to soliciting votes. There is much research specified on distributive policy, and this research focuses on the distribution of earmark grants. The characteristics of earmark grants are local, small-scale, few beneficiaries, and, most importantly, approved by councilors. It seems that councilors can take credit for earmark grants proposal due to those characteristics. I conduct a case study on earmark grants limited in the Kaohsiung City, and try to realize the relationship between the percentage of votes in 2010 council election and the following distributive behavior of the councilors' earmark grants during the term of office. According to previous research, they assume that councilors tend to distribute grants to where they gained high vote support, namely, their electoral bases. In addition, there may be the differences between former Kaohsiung County councilors and former Kaohsiung City councilors, as well as councilors with high and low vote support.

The findings show that: first, over half of the councilors tend to distribute more grants to their own electoral bases. Second, compared to former Kaohsiung City councilors, former Kaohsiung County councilors are more willing to propose grants for their electoral bases. Third, councilors with lowest vote support, compared to others in the same electoral district, were more willing to bring back the grants to their electoral bases. Finally, earmark grants are obviously inclined to be dispensed to schools or police offices.

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表圖目次

圖1-3-1 研究流程 ... 12

圖1-3-2 分配政治理論示意圖 ... 12

表2-2-1 分配政治資源比較 ... 18

表2-4-1 過去文獻與本文之比較 ... 27

表3-1-1 Xi1之虛擬變項設定 ... 31

表3-1-2 100~103年度高雄市議員建議事項分配到學校與警察局之比率 ... 32

表3-1-3 100~103年度高雄市第六選區公立學校獲得之建議事項件數 ... 33

表4-1-1 各選區的總里數與設有學校、警局的里數 ... 38

表4-1-2 100~103年度高雄市議員提案通過之建議事項總金額與總件數 ... 39

表4-2-1 第一選區建議事項件數迴歸結果 ... 43

表4-2-2 第一選區建議事項金額迴歸結果 ... 44

表4-2-3 第二選區建議事項件數迴歸結果 ... 46

表4-2-4 第二選區建議事項金額迴歸結果 ... 47

表4-2-5 第三選區建議事項件數迴歸結果 ... 49

表4-2-6 第三選區建議事項金額迴歸結果 ... 50

表4-2-7 第四選區建議事項件數迴歸結果 ... 52

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表4-2-8 第四選區建議事項金額迴歸結果 ... 52

表4-2-9 第五選區建議事項件數迴歸結果 ... 55

表4-2-10 第五選區建議事項金額迴歸結果 ... 56

表4-2-11 第六選區建議事項件數迴歸結果 ... 58

表4-2-12 第六選區建議事項金額迴歸結果 ... 59

表4-2-13 第七選區建議事項件數迴歸結果 ... 61

表4-2-14 第七選區建議事項金額迴歸結果 ... 62

表4-2-15 第八選區建議事項件數迴歸結果 ... 64

表4-2-16 第八選區建議事項金額迴歸結果 ... 65

表4-2-17 第九選區建議事項件數迴歸結果 ... 67

表4-2-18 第九選區建議事項金額迴歸結果 ... 67

表4-2-19 第十選區建議事項件數迴歸結果 ... 70

表4-2-20 第十選區建議事項金額迴歸結果 ... 70

表4-2-21 第十一選區建議事項件數迴歸結果 ... 73

表4-2-22 第十一選區建議事項金額迴歸結果 ... 74

表4-3-1 高雄市所有區域議員之建議事項分配模式 ... 76

表4-3-2 高雄市各選區得票率最高及最低議員之建議事項分配模式 ... 79

表4-3-3 交叉分析結果表 ... 81

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第一章緒論

第一節研究背景

在民主國家，民意代表由人民直選產生，當選後為選民爭取補助乃是常態，

但補助並非均等分配到所有人民身上，常有分配多寡的差異。本文旨在研究前一次選舉得票率與議員分配資源之間的相關性，又將分配標的聚焦在「議員所提地方建設建議事項」，為求簡練，下述行文多以「建議事項」代稱。「議員所提地方建設建議事項」意指由直轄市或縣市議員提案，建議地方政府撥款補助某項建設，

行政機關收到議員建議之後進行審核與辦理；但「議員所提地方建設建議事項」

的名目是近幾年才出現的，其前身為「議員配合款」、「議員建議款」，在這段歷史中，議員的動支權限與相關作業程序也幾經調整。

陳朝建(2011)以臺北縣為例，介紹從議員配合款到議員建議款的發展過程：

「最初的相關預算編列於臺北縣政府總預算第二預備金中，每位議員一年的建議定額為1200萬，且市府高度尊重議員在額度內的建議動支權限；2006年基於社會環境改變、因應貪瀆不法之情事、使現行事項更契合基層需求，臺北縣政府遂訂定『議員配合款修正注意事項』、『臺北縣政府執行議員地方建設建議案經費注意事項』，修正重點包括『計畫事項如涉及財物或工程之採購，不論金額大小，

應以公開招標方式執行；每一計畫補助以不超過總經費80%範圍內，並以15萬元為限；每團體每年補助1次為原則，一年至多補助2次。

』

2010年臺北縣改制為新北市之後，從總預算中取消議員配合款的相關科目，實際上卻是將經費打散至各局處，自行回應議員的地方建設建議。」但筆者檢閱2000年「中央對臺灣省各縣（市）政府計畫及預算考核要點」，其中的第四大點早有規定「建議事項應由直

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轄市、縣(市)政府循預算規定程序編列預算辦理，不得採定額分配方式處理。」惟過去地方政府未確實遵照辦理。

從權力分立的角度來看，議員隸屬於立法部門，職掌審議預算之權，若使議員同時掌握近似於編列預算的權力，是適當的嗎？會不會產生權責不分的問題？

過去曾幾度爆發議員藉配合款之便貪污舞弊的醜聞，例如：2013年5月，六位新竹縣議員被新北地檢署以違反貪汙罪起訴，事由為陳姓中介人找議員撥配合款給學校、協助學校指定特定廠商，議員再從中收取回扣(自由電子報，2013)，此案於2015年5月由新北地院一審宣判，依貪污罪判刑五名現任議員和一名前任議員三年到十六年不等(聯合新聞網，2015)；無獨有偶的是，早在十餘年前就有臺北縣田姓議員為首等人涉嫌將議員補助款的核銷單據賤賣給廠商，再轉手給願意配合的學校，議員們則從中收取巨額回扣，而田姓議員也在2013年被高等法院二審宣判貪汙罪刑七年兩個月，其他議員則判刑一年十個月到七年不等(蘋果日報，

2013)。筆者進一步以「議員配合款」或「議員建議款」為索引關鍵字，查詢歷年的高等法院裁判書，其中刑事訴訟之裁判案由為「貪汙治罪條例」者共九件，

包括89年度上訴字第3524號、98年度矚上訴字第4號、101年度上訴字第1541號、

101年度上訴字第3270號、101年度上訴字第281號、97年度矚上訴字第4號、101 年度上訴字第1717號、101年度重矚上更(一)字第91號、101年度重矚上更(一)字第 91號，查裁判書內文，涉案議員多以配合款名義採購各里或機關學校之設備時，

與涉案廠商合作，或製造數家廠商參與投標的假象、或提供空白牋單給廠商提高採購報價，廠商再予以議員約三成的回扣金，¹且最早期的案件發生在民國84年間，近期則有前述的新竹縣議員涉案新聞，由此可見從過去到現在，一直存在議員配合款的負面影響。

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承上所述，鑒於以往賦予議員過大的配合款之預算動支權限，而且弊案頻傳，

近年來學者、媒體、公督團體的批判聲四起，要求地方政府廢止議員配合款，例如桃園在地聯盟就曾於2014年鄭文燦市長上任後，發出新聞稿呼籲鄭市長廢除配合款(民報，2014)，高雄市公民監督公僕聯盟也曾連署反對保障市議員基層建設經費額度、調查市議員贊成廢除與否的意向、並呼籲市政府公開資訊。²除了來自民間的聲音，甚至連地方行政首長都對此制度有所反彈，以五都改制後的臺南市為例，賴清德市長甫上任就拒絕延續實施工程配合款，因此招致議員們的強烈不滿，甚至出現集體缺席議會的行為，府會關係陷入僵局(TVBS新聞，2011)，而最終是將議員配合款轉型為議員建議款，載明議員可針對兩百萬以內的小型工程提出建議案，再由市府核定，每筆提案與核定的資料也以「議員所提地方建設建議事項」的名目公開在市府網站上(中時電子報，2011)。此外，根據2015年的「中央對直轄市及縣市政府計畫及預算考核要點」，明文規定地方政府應將議員所提地方建設建議事項的辦理情形函送行政院主計處，並公布於政府網站中，目前六都市政府在官網上公開的議員建議事項資訊均包括議員姓名、建議項目及內容、

建議地點、建議金額、核定金額、經費支用科目、主辦機關、招標方式、得標廠商。審計部也曾就部分市縣政府辦理議員建議動支經費、相關審議及資訊公開作業未臻健全的部分，促請新訂或修正相關處理原則(審計部，2015)。由此可知，

從早期的議員配合款發展到現今的建議事項，是往公開透明、程序嚴謹化、縮減議員權限的方向在逐漸改變的。

以本文所欲研究的對象高雄市為例，高雄市政府於2013年回應高雄市公民監督公僕聯盟的呼籲，公布「高雄市議員所提地方建設建議事項處理原則」，詳細

2 資料來源：高雄市公民監督公僕聯盟網站，

http://www.kcscw.org/search/label/%E5%B8%82%E8%AD%B0%E5%93%A1%E3%80%8C%

E5%9F%BA%E5%B1%A4%E5%BB%BA%E8%A8%AD%E7%B6%93%E8%B2%BB%E9%A1%

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規定了建議上限、範圍、項目、審議標準、辦理機關、及作業程序與管制規定，

簡言之，建議事項由議會統整後送達市政府，市政府主計處再分轉各機關進行審查作業，審議標準以高雄市地方總預算編製作業手冊及市府所屬各機關制訂之地方法規或標準為主，各機關在審查過程中如發現有同一事項已由其他議員提出建議，應主動告知議員，核定後之作業以政府採購法辦理；至於議員每年每人的建議上限為一千兩百萬元，建議範圍限於單案十萬元以上之資本門、或為業務執行所需之必要非消耗性物品，建議項目則以教育局、警察局、工務局、水利局、民政局、地政局、農業局的業務範圍為主(高雄市公民監督公僕聯盟，2013)。其後在2015年4月更傳出新聞，指稱高雄市政府已取消議員建議款，但高雄市財政局表示議員還是可以提出建議，若在合乎規定的前提下，市政府一樣會辦理(自由時報，2015)，為證實此一新聞，筆者查詢高雄市政府網站，發現仍有104年度議員所提地方建設建議事項的明細表，雖然提案數量相較過往少了很多，但可確知該制度仍然存在。

即便歷經上述種種制度改革、資訊公開，此項補助的特色，也可以說是它的爭議點，始終在於立法部門和行政部門的角色顛倒，預算程序變成由議員提案、

行政機關審核，議員可主動提出建議事項的用途，有利於其藉此回饋利益給選民、

宣揚自己為地方爭取到建設，在此情況下，議員在提案建議事項時是否會受到特定因素的影響？會根據選民支持度的不同而差別性地回饋嗎？是本文所欲探討的問題。

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第二節研究動機、研究問題與目的

本文的研究動機來自「分配政治」理論，源於美國學者Theodore Lowi在1964 年提出的分配政策理論，Lowi認為就短期而言，政府決策適合用分配型(distributive) 來解釋，在決策場域中充滿複數的利害關係人，利益可以被分割為無數彼此獨立的小部分，而人們偏好利益集中在自身、成本由大眾分攤的政策，主要的利益分配發生在國會，有權影響分配的國會議員會為自家選區爭取較多的利益，但這些利益的成本由全國共同負擔。分配政治理論發展至今，有許多學者深入研究了各個面向，筆者將在第二章的文獻回顧中做進一步的分類與整理。

承上述，分配政治理論源起於研究國會中的利益分配，但除了中央的國會議員或立法委員之外，同樣由人民選舉產生的地方民意代表，也有為自家選區爭取較多利益的動機，我國地方民意代表是複數選區選制，一個選區內應選數位議員，

若是一般性的政策或補助，較難向選民宣稱是自己一人的功勞，由此發想，縣市議員們是否還有其他爭取補助的管道？筆者查詢相關資料後發現，如本章第一節所述，台灣各地方政府早有「議員配合款」、「小型工程建議款」的項目，現今則轉變為「議員所提地方建設建議事項」，瀏覽建議事項的具體內容，此類補助的特點是地區針對性、範圍較小、且惠及對象較為小眾，例如補助某學校添購設備、

修整某處道路、在某個里設置路燈、監視器等等，政府公開資料中記錄的建議地點也都標明是「某某區」，而非遍及整個縣市的建設，十分符合 Lowi 對分配政策的詮釋：「人們偏好利益集中在自身、成本由大眾分攤的政策。」

再者，對應分配政治理論中，民意代表爭取分配是基於連任動機(Alvarez &

Saving，1997a)，這種地域性分明的建議事項補助有利於議員向選民邀功，並且由議員「自行提案」，而非「要求編列」，議員的主動性相當高，無需和他人交

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換利益、或身居特定職位來爭取補助；故筆者推測議員為了下次選舉連任的目的，

在當選後任內四年提案建議事項時，會受到上次選舉在選區內各地區得票率的影響，以此為考量分配建議事項，追求下次選舉時的選票極大化；本文的研究動機據此而生，發展出研究問題「2010 年直轄市長與市議員選舉，高雄市議員在選區內各里之得票率地盤類型，與選後 100~103 年度議員分配到選區內各里的建議事項之件數與金額，兩者之間的相關性。」所謂的「得票率地盤類型」，是基於臺灣的直轄市與縣市議員選制不同於立法委員或行政首長，在複數選區單記非讓渡投票制之下，選民以眾多議員候選人為投票對象，而當選名額又有複數位，較有選擇空間，小黨候選人也較有當選機會(黃建銘，2006)，候選人的勝選關鍵在於鞏固地盤、照顧少數人的利益，且基於選票不可讓渡，也沒有跟其他候選人合作的動機(林繼文，1999)。如此一來，若以里為分析單位，上次選舉在選區內不同里的得票率，是否會影響議員在當選後決定回饋該里多少建議事項？然而若單以得票率與建議事項之件數及金額做分析，僅能呈現正向或負向相關，因此筆者希望以統一的基準定義出三種地盤類型，分別為強地盤里、普通地盤里、與非地盤里，由於不同議員在各里的得票率有差異，故各里對於不同議員而言屬於不同的地盤類型；至於每個議員對於不同里地盤類型的建議事項回饋模式為何？不同選區議員間的回饋模式是否又存在差異？是本文所欲探討的焦點。本文的研究目的在於驗證各里的得票率地盤類型之於當選議員的意義，與議員在選後投入各里的建議事項件數或金額之間，是否存在相關性，若有的話，是怎麼樣的相關性？

若無相關性，議員又是受到其它何種因素的影響而分配建議事項呢？

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第三節研究流程

如圖1-3-1所示，本文的研究流程分為六個階段：第一階段為研究主題與問題發想，在瞭解議員所提地方建設建議事項的歷史演變、提案與審核方式、補助的特殊性、以及相關新聞和司法案件之後，提出研究問題——「2010年直轄市長與市議員選舉，高雄市議員在選區內各里的得票率地盤類型，與選後100~103年度議員分配到選區內各里的建議事項之件數與金額，兩者之間的相關性。」第二階段為文獻回顧，從分配政治的定義起頭，接著以4W1H的架構分類分配政治的相關研究，做概括式的總體介紹，4W1H分別為Why——爭取分配的理由；What——

分配的資源、影響分配的原因；Who——誰分配與誰得到分配；When——時機；

How——分配的機制（見圖1-3-2），以本文而言，雖然分析單位是「里」，但研究問題在於議員的分配行為，故又收斂至臺灣議員的分配模式及影響分配之因素的實證研究；然後更聚焦於本文主題，整理臺灣過去研究議員配合款、議員所提地方建設建議事項的文獻，期能在前人的寶貴經驗之上，發展出不同的研究觀點與結果。第三階段則提出研究假設、設計量化模型、加入其他控制變項。第四階段搜集原始數據、自行整理成本文量化分析所需的形式與表格。第五階段以統計軟體進行迴歸分析，並輔以質化訪談，補充量化分析的不足之處。第六階段提出研究結果、政策建議、結論、並就本文的研究限制與未臻完善之處，思考未來可以持續改進或探討的方向。

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圖 1-3-1 研究流程

圖 1-3-2 分配政治理論架構示意圖研究主

題與問題發想

文獻回顧

研究設計

資料搜集與整理

量化分析與

質化訪談

研究發現與結論

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第二章文獻回顧

第一節分配政治理論的定義及發展

在政治學的領域中，「政治」一詞本就隱含著「分配」的涵義，例如呂亞力 (2013)在《政治學》中提及「……政治學者應研究涉及人類社會價值之分配過程，

這一過程往往是『政治』的。」而分配政治作為政治學的研究對象，涉及範圍甚廣，包括分配者與被分配者、分配過程、分配資源、分配結果、分配時機……筆者將在第二節及其後進行統整性的回顧，在此先簡介分配政治之源起、發展、及相關名詞釋義。

承第一章第二節所述，分配政治源起於美國學者Theodore Lowi(1964)在

"American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory"一文中提出的分配政策理論，Lowi將政策分為分配、重分配、及管制三類，分配政策即為政府將利益分配給不同的目標群體，但若政府決策在短時間內不考慮資源限制的問題，

分配過程中又有各種權力介入，決策最終會變成單純的意見集合、以多勝寡，而非考量國家的長遠發展，具體實例為「肉桶立法」和「滾木立法」。肉桶立法意指民意代表為了討好選民，在大型的共同計畫下提出地方建設計畫，而大型計畫最終會在各地民意代表的支持下通過，包裹在其下的小型計畫就像一桶豬肉般被瓜分；滾木立法則是民意代表互相投票支持對方提出的法案，最終都得到自己想要爭取的利益(吳定，2013)，Thomas D. Lancaster(1986)也曾就選舉制度對肉桶立法的影響提出討論，他比較西方各國，認為採取單一選區制的國家，肉桶立法最為盛行，採取複數選區代表制的國家，肉桶立法行為則較弱，若複數選區代表制的平均選區規模較大時，肉桶立法行為又更微弱；有此差別的理由在於單一選區

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制中，各選區只有一位民意代表，他可以宣稱所有對該選區有利的法案都是自己的功勞，但複數選區中有數位民意代表，選民難以分辨真正的功勞屬於誰，尤其當選區規模越大時、越難分辨，因此複選選區制的民意代表參與肉桶立法的誘因相對較小。Lancaster的論文缺點在於沒有實證支持，不過迄今已有許多文獻對此一政治生態得出實證的研究發現，例如Alvarez & Saving(1997b)以1980和1990的U.S.

Domestic Assistance Program為研究對象，發現即使受限於法律程序，肉桶立法的行為也依然存在，而且肉桶立法會顯著地影響公式型支出，其影響程度甚至超越計畫型支出。

分配政治的研究發展至今，不僅含括多重的研究面向，也有理論派別之分，

Golden & Min(2013)梳理了超過150篇、範圍橫跨三十幾個國家的分配政治研究，

將其分為「民主課責」與「政府負責」兩種，前者認為分配是政客在維護特定的投票者群體，後者則注重政府政策造成的重分配結果。羅清俊(1998)則總結了美國分配政策理論的發展史，在Lowi之後，Barry Rundquist與John Ferejohn提出了三個分配假設：甄補假設、過度代表假設與利益假設，都指稱國會內部的結構會影響補助款的分配狀況。其後分配政治的研究主要分為兩大派：實證性研究與模型性研究，前者著重政策過程與結果的實證研究，後者則聚焦於國會內部的制度與規則如何影響分配；在為數眾多的文獻中也呈現了相異的研究結果，例如儘管多數研究認為國會議員的個人權勢會影響利益分配的結果，但也有研究發現與此無關，分配結果是通通有獎或最小獲勝聯盟的模型也各有支持者，至今仍無一致性的結論。

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第二節分配政治的運作：分配誘因與資源

本節介紹分配政治的實務運作情況，首先必須瞭解的是，為什麼分配者是有目的性地爭取或分配資源呢？最常見的理由是為選民謀取利益，換取選民在下次選舉的持續支持，以達成連任目的，無論是民意代表或民選行政首長都有此動機，

試以兩篇文獻Alvarez & Saving(1997a)以及Ansolabehere & Synder(2006)為證：前者研究美國1980年代的預算分配是否影響眾議員連任，結果發現為自家選區爭取到較多預算的眾議員，確實在下次選舉時得到較多選票，而且爭取到新計畫型預算的影響力又高於維護既有存在的預算，但值得注意的是，這種得益於肉桶立法的情況僅明顯發生在民主黨議員身上。後者則研究美國1957到1997年間，州政府分配補助給地方政府時的傾向，以及對下次選舉的影響，發現執政黨傾向分配補助給那些本來就擁有較高支持率的地區，而這些地區的選民在下次選舉中也因此被動員，使該政黨獲得更多選票。Stein & Bickers(1995)則發現選舉因素影響的並非所有在位者或選民，並不是所有議員都會積極爭取補助，而是越脆弱──意即在上次選舉越經歷苦戰才獲勝的國會議員，越會努力為自家選區爭取補助，藉此獲得更多選民的認同。不僅是連任目的，也有其他理由會促使分配，羅清俊、張皖萍(2008)研究選區企業與立法委員的企業背景對於立法委員爭取選區企業利益的影響，文中提到立委願意為企業爭取好處的一大誘因是，企業在選舉時提供的經濟援助，雖然最後並無發現顯著的相關性，仍啟發吾人思考選票並非唯一誘因，

其他形式的支持也可能影響民代的分配行為。此外，資源分配可以促成行政部門和立法部門之間的連結，Bullock & Hood(2005)以喬治亞州政府為例，檢視州長和州議員在預算分配時建成的合作關係，發現執政者可以藉由學校建設基金此一極

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具區域特殊性的利益分配，拉攏議員在議會決策時支持某些議程，以增進政府施政的順暢度。

除了連任目的、經濟援助等誘因，分配當下的時機也是分配者考量的因素之一，例如第一任當選後、欲追求連任，與已經連任、沒有連任目標的在位者，在不同時間點的分配心態就會有所差異，如李俊達(2010)就發現陳前總統與呂前副總統在 2004 年的連任前後，由於心態和執政目標的變化，安排地方參訪行程的主要目標群體也產生轉變。「政治景氣循環理論」則指出執政者在選舉前會運用某些政策工具，吸引選民支持以尋求連任，又分為兩個主要的派別：「投機派政治景氣循環理論」與「黨性派政治景氣循環理論」，兩派之差別在於對選民的假設不同，前者認為所有選民對經濟狀況具有同質性偏好、執政黨注重的是整體經濟情況，後者認為不同階層的選民有不同偏好、執政黨根據支持群眾的偏好施行經濟政策，但總體而言，都在探討政府財政支出在選舉期間與非選舉期間的差異 (王鼎銘、詹富堯，2006)。

呼應分配的誘因與目的，某些資源可能較容易被做為政治性分配的用途，甚至在不同國家或地區，也可能有不同的分配模式。通常民意代表為求連任，替選民爭取政府補助是一種手段，但並非所有補助都被視為爭取目標，例如美國很多聯邦補助基金是分配給州的層級，眾議員難以確認自家選區從中獲利多少，因此無法向選民邀功；他們的目標反而放在分配對象更明確的資源上，專門項目計畫 (Earmark projects)即深受眾議員的青睞，甚至會影響眾議員在國會內部的結盟(Lee，

2003)。除了一般型補助和計畫型補助的差異，某些備受注目、具特殊性的政策也是常見的研究對象，例如天災救助政策，Atkinson, Hicken, & Ravanilla(2011)研究菲律賓在颱風侵襲後的重建資金分配，指出並非單純受創越重的地區，就會被分配到越多資金，其中還有政治人物、政黨、以及家族派系力量的介入，尤其家

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族派系是一項極具影響力的指標。再以稅收政策為例，非洲國家的財政收入來源以農作物為主，包括出口稅、出口農作物的匯率高估、以及設定農作物的收購價格，至於什麼原因會影響不同地區的課稅高低？Kasara(2007)的研究結果發現，

當總統出生地在主要種植某項作物的地區時，該區的農人反而承受更重的課稅，

作者解釋為政府控制當地中盤商訂定較低的收購價格，但在其他管道像工作協助、

契約訂立或交易執照的取得等則給予當地農人較多優惠；此外，越不民主或種植作物越單一的地區，課稅就越重，證明了統治者在那些無法掙脫他們掌控的地區，

越容易採取較嚴格的稅收政策。

除了補助與政策，但凡是政府決策都可能受政治人物影響，而使某些目標群體得利，羅清俊、郭益玟(2012)研究立法委員肉桶行為與環保署的訴願決定之關聯性，簡言之，民營企業若遭受環保局裁罰，不服者可以向環保署提出訴願，並透過企業坐落地該區的立委影響訴願委員會的最終決定，結果發現第二屆到第六屆立委在任期間，提出訴願的企業之座落點若位於立委票倉區，訴願撤銷的比率高於非票倉區，且單一立委票倉區的撤銷比率又高於複數立委票倉區，符合單一立委更有利於邀功的思維。此外，若座落於票倉區的企業所屬員工數越多，訴願撤銷的比率也越高，可以理解為選票越多對於肉桶行為有越大的誘因。雖然該篇研究有其他結果不符合傳統分配政治理論，例如立委不會透過國會內部制度來協助企業的訴願，但總體而言，立法委員可能藉由干涉管制政策來從事肉桶行為。

由此可見，不僅僅指稱政府的預算編列或財政支出，只要有利於政治人物達成其目的，都可以稱做是分配政治理論中的「資源」，各種資源的比較見表 2-2-1。

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表 2-2-1 分配政治資源比較

資源一般型補助計畫型補助管制政策重分配政策自我管制政策議員建議事項

內容受補助之下

級政府機關可自由支配。

專款專用，

有特定用途限制。

政府訂定規則，規範某些行為。

政府將某標的人口的利益或成本，移轉給另一標的人口享受或承擔。

政府做原則性規範，標的人口自我約束。

議員提案、地方政府審核與辦理小型建設。

標的人口大眾特定補助對象

管制對象重分配的對象

自我管制對象建設附近的居民民意代表

可介入的方式

審議預算特殊利益提案

審核法案、職權影響

審核法案不太需要介入議員直接提案

受益者直接得利的程度

低高高高低高

透明度高低若以職權

影響，難為外界所知。

高低高

(2010 後)

一般型補助是中央政府補助給地方政府的經費，有一定的分配規則，地方政府可以自由支用、不受限制，因此支配及受益者範圍廣泛；計畫型補助則有專款專用的限制，只有特定對象會得到補助，羅清俊、詹富堯(2012)提到計畫型補助的分配較易受政治力影響，且資料取得困難，意即透明度相對較低。管制政策乍看之下沒什麼民意代表插手的餘地，但正如羅清俊、郭益玟(2012)提到的，立委以職權影響行政機關的訴願決定也並非不可能；常見的重分配政策如租稅政策，

受益者直接得利的程度很高，但主要的政策制定者是行政機關，雖然民意代表也有提出及審核法案的權力，但僅憑一人之力無法奏效，還要聯合其他民代，況且人民對租稅政策的敏感度較高，不宜過分以政治力影響，以免招惹大眾反感；自

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不大。與前五者相較，建議事項的特殊性在於議員主動性高、受益者範圍小卻非常集中、而且各地方政府在 2010 年之後逐漸公開詳細資料，大大提升了透明度。

第三節分配政治的運作：

從分配者到被分配者

分配者透過分配制度，分配資源到各個被分配者身上，分配者包括有權力做出分配、或者影響分配的人，先前論述已多次提到各種分配者包括各級民意代表、

民選行政首長、執政黨、總統……在美國，總統有極大權力影響預算分配，包括事前的預算提案，以及事後在議會同意之下調整預算支出，而且分配到各地區的具體補助金額幾乎都由行政官僚決定，與總統同屬一政黨的議員，其出身的選區就相對受到關照、獲得較多資源(Berry, Burden, & Howell，2010)。但並非所有文獻都指向中央執政者必定會將資源分配到同黨勢力區，王志良、詹富堯、吳重禮 (2012)指出，垂直一致政府並非影響分配的主因，中央政府傾向投入資源的反而是上一次總統選舉得票率較低或選情較激烈的縣市，因此比起照顧同黨的執政者，

分配者更傾向追求下次總統選舉的連任。羅清俊(2008)研究桃園縣特別統籌款的分配，主導分配的是桃園縣縣長，分析期間為 87 到 89 年度，時任的桃園縣長是呂秀蓮，結果有幾點發現：第一、統籌款座落地點若前一次縣長選舉得票率越高，

反而款項金額會越低；第二、統籌款座落地點若為國民黨執政之鄉鎮市，則款項之金額會特別高；第三、統籌款座落地點若為縣議員員額越少的鄉鎮市、則款項越多，若縣議員平均選票集中度越低、則款項金額越高；第四、呂秀蓮決定以副

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總統候選人身分參選後，分配型態有所改變，顯著影響的因素從款項座落地鄉鎮市的自有財源比例、款項座落於非國民黨執政鄉鎮市、呂前縣長前一次選舉在款項座落地所屬鄉鎮市的得票率，轉為款項座落鄉鎮市的縣議員員額、以及款項座落鄉鎮市的縣議員選票集中指數。

民意代表個人影響力的文獻則可見於羅清俊(2000a)研究第八及第九屆台灣省政府補助款在各縣市的分配情形，發現政黨屬性和議員的平均資深程度是影響分配的主因，以及羅清俊(2000b)研究「創造城鄉新風貌」的政策利益在各縣市的分配情況，發現國民黨籍立委比例越高或立委資歷越淺的縣市獲得的人均補助金額越高，非國民黨籍立委比例越低或立委越資深的縣市則獲得較多的補助案件數，

作者解釋為前者拿到的是實益，但後者拿到補助件數也等於對選民有交代。不過補助並非任由分配者隨心所欲的分配，因為資源有限、在民意監督下也不可能過於偏頗，再加上其他利害關係人的制衡，尤其民意代表是一群人在競爭資源，國會內部的運作會影響分配結果，羅清俊(2000b)詳細解釋了 Barry Rundquist 與 John Ferejohn 提出有權力的議員可以控制大部分補助款的三個分配假設——甄補假設、

過度代表假設、利益假設，甄補假設是指國會議員會盡量爭取與自家選區利益密切相關的委員會席次，根據前者，過度代表假設指出這些委員的積極作為會造成自家選區過度被代表、但其他選區並非完全與該利益無關、卻只能分到較少資源的情況，利益假設則意指行政機關會配合給予該委員會主管業務之相關利益到委員們代表的選區，造成這些選區獲得的利益超出應有比例。

被分配者的討論通常聚焦在誰獲得了較多資源，除了不同選區之間的差異，

有些補助或政策只針對特定的目標群體，例如種族、文化、社會階層等等。此外，

許多文獻探討的是分配者對於「支持(忠誠)選民」或「游移選民」的資源分配傾向，所謂忠誠選民和游移選民的定義，是指在上次選舉時，選民對於某個候選人

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的支持程度，由高而低可分為支持團體、游移團體、以及反對團體，不過在不同國家或不同選舉制度之下，選民的投票行為不全然相同，在美國的選舉制度之下，

支持選民在初選時不一定絕對支持在位者，要視其決策而定，但大選時幾乎篤定投給在位者所屬政黨的候選人；游移選民則通常在初選時不投票，大選時則視在位者的決策而決定是否投票支持其同黨候選人，故勝選關鍵若在於初選，支持選民對決策的影響大於游移選民，關鍵若在於大選則反之(Fleck，2001)；法國游離選民的特色則有二：第一是在接連的總統選舉和國會選舉中，會完全參與投票，

否則就是完全不參與，第二是在總統選舉中投票給極端政黨，但在國會選舉中卻投給溫和政黨(郝培芝，2014)。Cox & McCubbins(1986)的研究發現，在位者基於避險的考量，會將資源分配最多給支持團體，其次是游移團體，但不會分給「看到自己名字就完全沒有投票念頭」的反對團體，就像避險的投資人基於最大化利益之考量，會投資較多在低風險的商品上，如此循環之下，支持團體就越發被資源重分配的結果所鞏固。與之相反的是 Lindbeck & Weibull (1987)，該研究指出在位者會嘗試從游移選民、意即對兩大政黨都沒有特殊偏好的選民中吸取選票，也就是最小差異化的原則，在此之後，許多實證研究被提出，各別支持了前述兩者的模型(李俊達，2010)。國內則有李俊達(2010)以陳水扁前總統、呂秀蓮前副總統在任八年間的地方參訪行程為研究對象，發現在陳、呂的首任期間，地方參訪行程的安排偏重於游移團體，支持與反對團體較少，原因可能是追求理念上的和解共生、以及連任目標；但在連任之後，地方參訪行程轉而趨向支持團體，此轉變可解釋為已無連任壓力、可以專心勘查受惠情況或向支持者邀功。

在探討了各種分配者與被分配者的類型及分配行為後，回歸本文的研究目的，

欲探討五都升格後第一屆高雄市議員，是否基於上次選舉在不同地區的得票率差異，而有策略性的分配資源。臺灣過往分配政治的文獻，研究之標的人物多見總

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統、立法委員、直轄市或縣市首長的層級，如李俊達(2010)；王志良、詹富堯、

吳重禮(2012)；羅清俊、謝瑩蒔(2008)；羅清俊(2008)；羅清俊(2000b)；賴映潔、

王宏文(2013)等文獻，而較少地方民意代表的相關研究，尤其少見於期刊論文，

學位論文則有張文彥(2006)研究市民代表建議款，陳親(2005)、蕭慧敏(2014)、廖彥傑(2014)研究議員配合款與議員建議款，在本章第四節中將做更詳細的介紹。

由於選舉制度是影響議員分配行為的一大主因，也是本文研究假設所需考量的重點，故在此對我國直轄市與縣市議員的選舉制度，也就是複數選區單記不可讓渡投票制(Single-nontransferable vote，簡稱 SNTV)做進一步的瞭解，Lancaster(1986) 曾指出在複數選區的選舉制度之下，選區規模越大者，民意代表的肉桶動機會越低，因為他們很難跟選民宣稱並使其相信，帶回選區的肉桶是自己一人的功勞；

國內有許多實證研究都證明了此一論點，羅清俊、謝瑩蒔(2008)研究第三屆、第四屆立法委員的選區規模大小是否影響分配，雖然只有第三屆中小選區立法委員的分配政策之提案數量明顯多於大選區立法委員的研究結果達到統計上顯著水準，但若單純以提案數量的高低來看，兩屆的數據都顯示小選區立委高於中選區立委、中選區立委又高於大選區立委；羅清俊、廖健良(2009)也有類似的研究發現，將第五屆立法委員的小選區立委之分配政策提案數量做為參照組，中選區立委和大選區立委的提案數量呈現顯著的負向相關性，意即選區規模越大、立委的提案數量就越少。

在 SNTV 選制之下，每位立法委員的得票分散在選區內的各處，而且根據在不同次級行政區的得票情形，該行政區對於立法委員的重要程度也不一樣，進而影響立委的分配行為，盛杏源(1999)研究 SNTV 選制時期的立委問政與選區服務的行為，作者認為立委會受到選區因素的影響，有策略地投資時間與資源，並預期票源較集中的立委會比較傾向選區服務，票源較分散的立委則傾向問政，研究

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結果確實符合此一假設，意味著票倉區會影響立委的表現；羅清俊、謝瑩蒔(2008) 以修正後的票倉區指數之標準差代表立委的選票集中程度，票倉區指數同時反映了立委獲得某鄉鎮市選票的集中程度與獨佔程度，再以全國的各選區鄉鎮市數量和參選人數為基準進行修正，簡言之，票倉區指數之標準差越小者、代表該立委的票源越分散，反之則代表票源集中在某些鄉鎮市；其後羅清俊、廖健良(2009) 的研究沿用前述做法，發現選票集中指數對第五屆、第六屆立委提案分配政策法案有顯著的正向影響，意即選票越集中於某些地區的立委，有越積極的肉桶立法行為；賴映潔、王宏文(2013)也研究第五屆及第六屆立委的補助分配，並以 Herfindahl index 計算各選區的政治勢力集中程度，當該指數值越高時，反映出該選區越偏向屬於某位立委的地盤，結果發現第六屆立委選區中，政治勢力集中度越高者，會獲得越多的補助款。林訓玄(2015)研究議員得票分布型態與議員提案、

質詢之間的相關性，結果發現若議員選票越集中於某些行政區，會影響議員在質詢時較關注該特定行政區，而且若前次選舉的參選人數越多導致競爭程度較高，

議員在往後質詢時，更會關注得票較多的行政區。以上研究再再反映出，選票來源影響民意代表的分配行為至深，當選票有越集中的傾向時，民意代表會越積極地回饋選區，尤其是選區中的票倉區域；本文的研究動機與此不謀而合，雖然上述文獻的研究標的人物多為 SNTV 選制時期的立委，而立委與議員分屬於不同層級，但基於選制背景相同，兩者又皆為民意代表，仍有極大的參考價值，本文意欲觀察議員對於不同得票率類型的里，是否會差別地回饋建議事項，在此也得到初步映證，應假設議員會偏向回饋建議事項給自家的得票地盤里。

此外，本文以 2010 年五都升格後的第一屆高雄市議員為研究對象，可以想見的是，原屬高雄縣的議員和原屬高雄市的議員，可能基於地方政治生態的不同，

而在提案建議事項的用途或積極度上有所差異。趙永茂(1998)指出臺灣地方派系

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影響地方選舉深遠，所謂政治派系即指有爭取和維持政治權力的共同目標，藉此形成一種包含社會、政治、或經濟的關係取向結盟，趙永茂(1978)對於台灣各地的派系概況有詳細說明，其中高雄市分為在地派、臺南縣、澎湖派、外省籍派，

高雄縣則是紅派、白派、黑派三強對立，兩者在當時均屬於派系情況嚴重之前六名，但隨著都市發展、選制改變，派系盤據的政治生態逐漸改變，徐兆霖(2011) 分析歷屆的高雄縣市長與縣市議員選舉情況，發現高雄市在開放直轄市長民選之後，政黨的影響力日漸凌駕於派系之上，但高雄縣的派系運作情況持續存在，只是派系成員和派系定位非一成不變，執政權力也並非被某個派系長久掌握，作者認為在縣市合併之後，高雄縣的派系政治會逐漸弱化，但仍需與大環境的變遷一起觀察。綜上所述，本文認為即使高雄縣的派系有式微趨勢，也不太可能在縣市合併後的第一屆任期中馬上改變，故仍假設原屬高雄縣的第一、二、三、五、九、

十一選區，和原屬高雄市的第四、六、七、八、十選區之議員，兩者在分配建議事項的行為模式之間應存在差異，基於地方派系爭取建設通常是為了成員或支持者(趙永茂，1978)，筆者推測原屬高雄縣選區之議員，回饋建議事項給自家的得票地盤里之情況應該更為明顯。

第四節議員配合款、議員所提地方建設建議事項之相關研究

國內目前關於議員配合款或議員所提建設建議事項的研究並不太多，過去文獻包括陳親(2005)、張文彥(2006)，前者訪談發現議員希望將配合款都回饋在自家

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選區，彰顯自己的服務績效，做為未來競選連任的憑藉，甚至傾向將配合款拆成多筆小額款項，以達到服務更多選民的目的；後者則利用次級資料分析和深度訪談，發現市民代表在給予受補助的單位建議款時，考量的因素包括人情、樁腳關係、公共利益，尤其是市民代表建議款做為基層民代綁樁的重要資源，會影響民代的選票來源和當選結果。蕭慧敏(2014)選定嘉義市為個案，因嘉義市不若其他縣市有定額分配的情形，結果發現選區需求、市議員為程序委員會成員、黨籍、

派系背景是會影響議員獲得建議款多寡的原因，此外較特別的是，市議員任內所提的建議款金額及件數與下一次選舉得票數的增減並沒有顯著相關，金額甚至是負向的，作者推測可能是選民不清楚哪些議員爭取了補助，或是議員更重視支援特定利益團體，以求未來選舉能獲得經濟奧援。廖彥傑(2014)發現與地方行政首長同一黨籍或較為資深的議員反而沒有獲得較多建議金額，平地原住民議員與山地原住民關注的選民有所差異，而且若在資源不充足的情況下，議員們會以服務選區為優先，也就是建議經費並非是拉攏選民的唯一手段。

過去研究的關注點主要分為兩個方面：第一是議員們分配配合款或建議事項時的考量因素，第二是影響議員得到配合款或建議事項金額、件數多寡的原因；

陳親(2005)和張文彥(2006)都以質化的深度訪談為主，兩篇文獻的受訪者都提到建議款用來回饋選民，前者僅強調要服務自家選區的選民，後者則有一些受訪者提出會把建議款用於綁樁、回饋給平常支持自己的里長，足見其施恩範圍並非整個選區，之前選舉得票率高的地方才是重點回饋對象，蕭慧敏(2014)的研究也支持了這種想法，迴歸分析顯示「受惠里別平均得票率」對於「市議員獲得建議款金額」有正向影響，雖然此結果並沒有達到統計上的顯著水準。本文也以第一面向為主，希望聚焦於在選區內各里的得票率差異對於議員分配建議事項時的影響，

但與蕭慧敏(2014)不同的是，本文的分析單位是「各里」，而且實際上是「每人

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每里」的概念，意即每個里對於不同議員而言，屬於得票率高的地盤或得票率低的非地盤，是否影響每個里從該位議員得到的建議事項之多寡，故本文的研究假設並非單純設定為得票率與建議事項件數、金額之間的正負向相關性，而是以「里地盤類型」取代得票率做為自變項，地盤的概念參考自蘇志遠(2005)，以某位議員在各里的得票率平均數加上在各里的得票率標準差做為門檻，衡量一個里屬於某位議員的非地盤里或地盤里，詳細的門檻設定基準將在第三章的研究設計中做更詳盡的介紹。在本文的量化分析中，將自變項的各個地盤里與非地盤里依照類別設為虛擬變項，以非地盤里的類別做為參照組，依變項則根據羅清俊(2000a) 將政策利益分為議員提案建議事項之「總件數」與「總金額」，以迴歸模型分析五都升格後第一屆高雄市議員的建議事項分配行為，相較於非地盤里，是否會回饋較多建議事項到地盤里？同選區不同議員、或不同選區的議員之間是否又存在分配模式的差異？最後根據量化分析的結果，輔以質化訪談之詮釋、補充，本文與過去文獻之比較與預期貢獻見表2-4-1。

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表2-4-1 過去文獻與本文之比較

作者題目研究目的研究方法研究發現

陳親(2005) 補助款運用之研究- 以台北縣及桃園縣議員配合款為例

探討府會運作與配合款之間的關聯，以及配合款的實際運用情形。

文獻分析法深度訪談法個案研究法

行政首長藉配合款營造府會關係，議員藉配合款服務選民或收取回扣。

張文彥(2006) 臺北縣鄉鎮市民意代表建議款之研究-以樹林市民代表建議款為例

瞭解市民代表建議款的編列與運作情形。

質性研究文獻分析法深度訪談法個案研究法

府會和諧、競選承諾、利益團體要求是編列主因，補助對象很多，主要基於人情因素、樁腳關係、公共利益的考量。

王道珍(2007) 府會對議員小型工程配合款認知差異之二階觀察─以南投縣政府八十八年度預算案為例

分析南投縣政府和縣議會對小型工程配合款的認知差異。

文本分析法由上而下的政策改造忽略組織固有文化，難以達成目的。

蕭慧敏(2014) 嘉義市議員建議款分配的政治分析

影響議員獲得建議款多寡、爭取建議款的積極度、以及下次選舉得票增減的因素。

統計分析法議員會根據前次選舉得票率回饋選民，但不必然在下次選舉受到支持，黨籍、委員會、

資歷、派系反而影響選情較多。

廖彥傑(2014) 台東縣議員建議款分配的政治分析

瞭解臺東縣原住民議員爭取與分配建議款的行為。

深度訪談法統計分析法

黨籍與資歷對建議分配之影響不符預期；山地原住民議員比起平地原住民議員較傾向照顧原生族別。

本文高雄市議員地方建設

建議事項分配之研究

分析里地盤類型與議員投入建議事項多寡之間的相關性。

個案研究法統計分析法深度訪談法

預期貢獻：

創造「里」分析單位，深入分析各個議員的建議事項分配模式，並比較不同選區間的分配模式差異。

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第三章研究方法

第一節研究設計

本文之研究目的是探討議員在任內分配建議事項時，是否會受到上次選舉在各里的得票率影響，過去已有文獻以議員為分析單位，針對嘉義市議員在受惠各里的平均得票率與該議員獲得的建議事項金額之相關性做過研究(蕭慧敏，2014)，

作者將自變項分為議會制度性因素、市議員個人特質、以及選舉因素，前兩個因素與議員的黨籍、資歷、議會職位、派系關係甚鉅，因此研究聚焦在議員個人的特質、影響力及選舉因素與該議員獲得及分配建議款之間的相關性；與其不同的是，本文的分析單位包括「各里」和「各議員」，確切的說是「每位議員在選區內各里」的得票率與投入的建議事項，並將各里得票率劃分為不同的地盤類型，

也就是設定一個門檻為基準，若候選人在某里的得票率超過門檻，視為地盤里，

反之則視為非地盤里。參考自蘇志遠(2005)判定地盤的方法，其研究以某立委在各區得票率之平均數加上1.65倍標準差，做為第六屆臺中縣市立委選舉的地盤門檻，再以最低當選的得票率──[(有效票總數/選區應選名額)+1]/有效票總數，做為劃分強地盤和弱地盤的標準，若某立委的地盤區得票率超過最低當選得票率，

視為強地盤，未超過者視為弱地盤。此作法有別於鮑彤(1999)提出的，以候選人各區得票率平均數加上「所有候選人標準差的平均數」，這種做法會導致地盤強度較高和較低的候選人影響總體的地盤趨勢，蘇志遠(2005)的做法是單純跟自己在其他地區的得票率做比較，較能表現出對於個別立委而言，某地區究竟是屬於何種地盤類型。

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本文採用蘇志遠(2005)的做法，但基於其聚焦於地盤判定及地盤的比較，且研究對象是第六屆的臺中縣市立委，選區範圍較大，設定的地盤門檻標準較為嚴格，與之不同的是，本研究欲比較當選議員投入非地盤里與地盤里的建議事項多寡之差異，若參照前述以上次選舉議員在各里得票率的平均數加上在各里得票率的1.65倍標準差為地盤門檻，會造成非地盤里與地盤里的數量差距過於懸殊，而且議員若出於連任考量，不太可能只照顧得票率特別突出的少數里，因為區區幾個里無法決定勝選大局，故筆者將地盤門檻標準降低到上次選舉議員在各里得票率的平均數加上在各里得票率的1倍標準差。此外，本文嘗試在地盤里及非地盤里之外，創造第三種分類，也就是議員在該里的得票率雖然未超過平均數加1倍的標準差、但仍擁有一定支持度的情況，此處不適用蘇志遠(2005)區分強地盤和弱地盤的標準，因為在其分析結果中發現地盤幾乎都屬於強地盤；本文另擇議員的「當選得票率」做為門檻標準，當議員在某個里的得票率超過當選得票率時，

代表該里的選民支持度至少可以比肩整個選區的選民支持度，甚至在其之上，故將其視為普通地盤里，可能也會吸引議員投入建議事項。

總括而言，本文對於議員在各里得票率的地盤類型定義分為三種──第一、

強地盤里：某議員在2010年選舉時，在該里的得票率超過各里得票率的平均數加上1倍得票率標準差；第二、普通地盤里：某議員在2010年選舉時，在該里的得票率超過自身當選得票率、但低於各里得票率的平均數加上1倍得票率標準差；

第三、非地盤里：某議員在2010年選舉時，在該里的得票率低於自身當選得票率。

舉例而言，假設第一選區總共有五十個里，選出兩位議員甲、乙，他們的當選得票率分別為40%、30%，在五十個里的得票率平均數分別為45%、30%，在五十個里的得票率標準差分別為10%、5%，根據上述標準，對於甲而言，得票率超過 55%(45%+10%)的里屬於強地盤里、得票率介於40%~55%的里屬於普通地盤里，

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得票率低於40%的里屬於非地盤里；對於乙而言，得票率超過35%(30%+5%)的里屬於強地盤里、得票率介於30%~35%的里屬於普通地盤里，得票率低於30%的里屬於非地盤里，例如甲在A里的得票率為58%，則A里屬於甲的強地盤里，乙在A 里的得票率為20%，則A里屬於乙的非地盤里，依此類推選區內各個里對於甲和乙而言，分別屬於何種地盤類別。

承上，根據地盤門檻標準，判定選區內各個里對於每位選區議員而言分別屬於何種地盤類別之後，將類別設為虛擬變數，並以非地盤里的類別做為參照組，

以此做為自變項對每位選區議員投入各里的建議事項之總件數與總金額做最小平方估計式(ordinary least squares，以下簡稱為OLS)的迴歸分析，並檢定變項之間的共線性，若出現變項之間高度相關的情形，則進行修正，以變項之VIF值是否超過10做為判斷有無多重共線性的基準。由於各里對於不同選區議員而言屬於不同的地盤類別，也會從不同選區議員得到不同的建議事項，故必須分別對每個議員做各里地盤類別與投入各里建議事項之總件數及總金額的OLS迴歸分析，迴歸式的設計如下：

Y_ijc= α + β₁X_ij1+ β₂X_j2+ β₃X_j3+ β₄X_j4+ β₅X_j5+ β₆X_j6+ β₇X_j7＋ϵ Y_ijm = α + β₁X_ij1+ β₂X_j2+ β₃X_j3 + β₄X_j4+ β₅X_j5 + β₆X_j6+ β₇X_j7＋ϵ Y_ijc= 某議員i投入選區第j個里的建議事項總件數。

Y_ijm = 某議員i投入選區第j個里的建議事項總金額。

X_ij1 = 選區第j個里對於某議員i而言屬於何種地盤類型，此變項為類別變項，故以非地盤里的類別為參照組設虛擬變項，轉換為虛擬變項之後的結果見表3-1-1，

所以X_ij1 = β₁₁D₁+β₁₂D₂。

(36)

表 3-1-1 𝐗_𝐢𝟏之虛擬變項設定

D₁:是普通地盤里 D₂:是強地盤里

非地盤里 0 0

普通地盤里 1 0

強地盤里 0 1

X_j2 = 選區第j個里是否設有公立小學或幼兒園，設虛擬變項，有=1、無=0。

X_j3 = 選區第j個里是否設有公立國中，設虛擬變項，有=1、無=0。

X_j4 = 選區第j個里是否設有公立高中或特教學校，設虛擬變項，有=1、無=0。

X_j5 = 選區第j個里是否設有警察機關，設虛擬變項，有=1、無=0。

X_j6 = 時任高雄市長的陳菊於2010年選舉時，在選區第j個里的得票率。

X_j7 = 選區第j個里的選舉人數。

X_j2到X_j7為迴歸模型中的六個控制變項，在此一併解釋設置緣由，首先，X_j2 到X_j4都是選區第i個里是否設有學校、X_j5則是選區第i個里是否設有警察機關，此處所稱之警察機關包括分局、派出所、少年警察隊、交通大隊等，從原始資料可發現上述機關均有得到議員建議事項的補助，而設定這兩個控制變項的理由是，

筆者在初步整理數據的過程中發現，議員除了會將建議事項回饋到選區的各個里，

也明顯地會投入學校或警察機關的建設，尤以學校為最，表3-1-2呈現了高雄市議員在100~103年度投入建議事項到學校或警察機關的比率，每個選區中都有超過 30%的議員建議事項是補助給學校，其中第四、六、七、九、十、十一選區補助給學校的建議事項件數甚至超過50%，足見這是一種普遍的現象；至於補助給警察機關的建議事項比率雖然遠不如學校，但畢竟補助給警察機關的話，選民並非直接的受益者，各選區的議員卻仍視其為補助對象之一，故一併納入研究設計的控制變項。

(37)

表 3-1-2 100~103 年度高雄市議員建議事項分配到學校與警察局之比率

選區一二三四五六七八九十十一該選區議員提

案通過之總件數

203 280 260 565 182 257 521 612 404 588 282

選區內學校獲得件數

53 (.26)

74 (.26)

86 (.33)

353 (.62)

54 (.30)

154 (.60)

232 (.45)

148 (.24)

153 (.38)

330 (.56)

89 (.32) 選區外學校獲

得件數

8 (.04)

28 (.10)

10 (.04)

37 (.07)

18 (.10)

10 (.04)

53 (.10)

79 (.13)

87 (.21)

53 (.09)

52 (.18) 選區內警察機

關獲得件數

22 (.11)

14 (.05)

6 (.02)

50 (.09)

7 (.03)

20 (.08)

35 (.07)

37 (.06)

10 (.02)

37 (.06)

5 (.02) 選區外警察機

關獲得件數 0 (.00)

1 (.00)

2 (.01)

14 (.02)

11 (.06)

4 (.02)

29 (.06)

11 (.02)

6 (.01)

12 (.02)

10 (.04) 在眾多學校與警察機關之中，是人人有獎、亦或是只有少數得到大部份的利

益？舉例而言，根據表3-1-3統計的100~103年度高雄市第六選區內各間公立學校獲得的建議事項件數，每間學校或多或少都有被分配到建議事項，而小學、國中、

高中獲得的件數多寡又有差異。故本文在研究設計中加入該里是否設有學校的控制變項，並區分不同層級的學校為不同的控制變項，應屬合理。

(38)

表 3-1-3 100~103 年度高雄市第六選區公立學校獲得之建議事項件數

區里校名獲得的建議事項件數

選區內議員選區外議員

鹽埕區育仁里鹽埕國中 2 0

河濱里忠孝國小 1 0

育仁里光榮國小 5 4

江南里鹽埕國小 7 1

旗津區南汕里旗津國中 6 0

慈愛里旗津國小 10 0

上竹里中洲國小 12 3

南汕里大汕國小 4 4

鼓山區正德里鼓山高中 7 1

光化里壽山國中 4 4

明誠里明華國中 7 3

龍水里七賢國中 10 3

平和里九如國小 12 4

光化里壽山國小 5 5

雄峰里中山國小 9 1

建國里內惟國小 12 1

河邊里鼓岩國小 10 3

惠安里鼓山國小 13 7

龍子里龍華國小 18 3

為何議員紛紛投入許多建議事項到學校？其中緣由或可參照張文彥(2006)中的訪談紀錄：

「我們補助給機關學校就是基於人情因素關係，因為我們常常要去機關辦理一些事情，或者選民拜託我們去學校處理一些事情，為了能與學校、機關建立人脈彼此互動，如果學校真的財源好像不太夠，我也會給學校。像警政單位，我去年給樹林分局 20 萬，讓他們增加一些設備，這就是說大家相互相扶，我有時候會去拜託他們事情，他們需要我們的時候，我也是會補助他們。」

(39)

為證實此說法，筆者進一步以深度訪談法採訪匿名受訪者A，其任新北市某間公立學校之行政職，熟悉議員建議事項的實務運作，對於議員為何要投入大量建議事項於學校建設中，A有以下解釋：

「為什麼議員希望跟學校關係好？今天如果議員要辦個廟會活動造勢，要聚集幾百人，要花很多錢。但只要幫學校買設備，學校畢業典禮、校慶時就可以站上去，說我一直很關心地方教育環境，我某某議員去年幫學校買了多少東西，都是為了嘉惠小朋友等等...。只要一個畢業典禮就多少家長在那邊聽，假設一年花個幾十萬，就達到議員在學校宣傳的效果，比去辦個造勢晚會，省太多成本了。

畢業季通常集中在一個時間，議員就會排議員本身或主任、助理，在議員服務選區所在的學校辦畢業典禮時，至少我這個區的議員或辦公室主任都會到場致詞，

他們都會跟家長說我們多熱愛教育，對小朋友多好。這也比造橋鋪路更容易宣傳，

難道議員要大張旗鼓說哪條路是我修的嗎?可是只要平常給學校一點，畢業典禮、

成果展只要去致詞，就能快速達到宣傳自己的效果。」

至於另外兩個控制變項──選區第 j 個里的市長得票率和選舉人數，設置原

因是建議事項並非議員提案即保證通過，仍需經由行政機關審核，審核通過後才會正式撥款、發包建設，地方也才真正受惠於此，本文在計算議員建議事項時，

皆以「通過的」建議事項為準，市長身為地方行政首長，行政機關皆以其馬首是瞻，可能會偏向通過市長在前一次選舉得票率較高的受惠里建議事項；而在一人一票、票票等值的前提之下，選舉人數較多的里，對於選舉結果有很大的影響，

換句話說，候選人在一個選舉人數 100 人的里、拿到 100%的選票，跟在一個選舉人數 1000 人的里、拿到 10%選票的效果是一模一樣的，任何議員應該都想把握選舉人數較多的大里，很可能利用建議事項來拉攏選民。

(40)

第二節研究假設

本研究設定2010年直轄市議員選舉，高雄市第一選區到第十一選區各議員在選區內各里得票率地盤類型為自變項，各議員在100~103年度投入選區內各里的建議事項之總件數及總金額為依變項，並以各里是否設有公立小學或幼兒園、公立國中、公立高中或特殊教育學校、警察機關，以及各里的市長當選得票率與選舉人數為控制變項。研究假設根據第二章的文獻回顧有以下幾點：第一、若票源越集中，越能激發民意代表回饋補助到選區的誘因，尤其更會關照自己的票倉區，

所以假設議員在分配建議事項時，與非地盤里相比，會分配較多建議事項到普通地盤里和強地盤里。第二、如果議員基於最大化選票的策略，可能以件數(面子) 鞏固強地盤里、以金額(實惠)經營普通地盤里，所以假設在同一個比較基準(非地盤里)之上，議員會投入較多建議事項件數到強地盤里，並投入較多建議事項金額到普通地盤里。第三、若某議員的當選得票率在同選區中為最低者，其基層實力較弱，爭取連任的壓力比同選區其他議員更大，而在SNTV選制之下，只要得票率的排名能小於或等於該選區的應選議員數就能當選，所以假設這類議員會傾向回饋自己的強地盤里，鞏固既有支持者；反之，若當選得票率高居同選區第一位的議員，代表其基層實力深厚，爭取連任相對容易，故假設其回饋建議事項的模式不定、不會有特別偏好。第四、基於政治生態的不同，假設五都升格前原屬高雄縣的議員和原屬高雄市的議員，在分配模式上會有所差異，原屬高雄縣的議員相較於原屬高雄市的議員，會更積極的回饋建議事項到自己的普通地盤里及強地盤里，尤其是強地盤里。