利害關係人與核能安全之態度與認知

利害關係人概念係源自於 Freeman（1984）從事組織研究時所發展出來的概 念，Freeman 在研究組織如何滿足客戶的需求以及目標達成時，認為組織所發展 出來的策略不應只以顧客導向制定策略，更要依據組織性質界定出核心的利害關 係人，方能確切地界定組織目標並且有效地提升組織績效。而在公共領域中，隨 著民意逐漸受到重視及政策制定與執行流程的改變，政策領域已不再專屬於政府 組織，公共行政與公共政策學者相繼將利害關係人概念引進公共政策的制定過 程，並將利害關係人自各別政策脈絡中界定出來，以確保政策獲得更多民眾的支 持以提升政府的施政效能。而將利害關係人概念應用於公共政策過程中，吳定

（2003）認為凡是政策過程中的受益者、受害者或政策標的人口等均可以界定為 政策利害關係人。

舉凡社會大眾、政策分析家、非營利組織、意見領袖、利益團體等均可能成 為各別政策中的利害關係人。丘昌泰（2000）認為政府所制定的政策若要能順利 地通過並且落實，則必須清楚界定政策脈絡中的直接與間接利害關係人，如此方 能界定出符合公平正義原則，避免反對或不順從的聲浪。廖英賢（2002）更指出 在民主社會中，影響政府政策、方案與計畫能否執行成功的因素，不僅在於計畫 本身的周延性，更包含政府組織與利害關係人的互動關係及彼此的了解，若能重 視民眾的真切需求及偏好，政府的決策則能避免更多的衝突與不滿，相對地則能 制定出普遍都可接受的公共政策。

然而，在不同的政策脈絡中應如何界定出確切的利害關係人，劉宜君等

（2005）透過社會網絡分析方法討論政策利害關係人間的關係如何維持，其研究 發現透過網絡的概念可以明顯地界定出利害關係人的核心與邊陲地位，不同位置 的利害關係人所擁有的政策資訊、政策偏好與政策影響力係有差異的。此外，網 絡中成員的多元性是政府組織必須重視的要素，因為成員間具背景、脈絡、專業 與經驗的差異，當這些利害關係人的網絡關係建立起後，不僅會分享資訊並可能

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改變原先彼此不同的政策態度，更重要的是這些來自不同領域的專家連結在一起 後，將有助於政策規劃時創新方案的產出，以和平的方式共同解決社會問題。

利害關係人對政策的影響，在核能議題面向，國外已有諸多的相關研究，並 指出利害關係人對於一般民眾的影響。Rothman 與 Lichter （1987）分析美國 1960 到 1970 年代的環保運動發展與公民對於核能支持的衰退，指出不同的領導 社群、科學家和記者的態度、媒體對核能的報導涵蓋面向、以及公眾對科學家見 解的看法等，都是影響公民的因素。Darmofal （2005）指出公民會受到菁英線 索（elite cues）的影響，在相關知識程度較低、已存有對政策的偏好，以及生活 經驗影響的情況下，不同意專家的看法。Pollock 等學者認為，具有高度技術性 與爭議性的核能議題，會受到媒體報導議題的客觀內容、菁英對問題的設定框 架、以及個人層次對問題的關注程度等影響。而菁英則偏好以價值取向方式來陳 述問題（Pollock et al, 1993）。因此，對議題而言，菁英如何描述問題，透過何 種修辭方式試圖影響民眾，也是相當值得關注的方向。學者 Bedsworth 等（2004）

以美國加州低放射性廢棄物風險辯論為個案，分析辯論過程中不同立場的政策行 動者是如何進行辯論。該研究指出，政策行動者利用三項修辭方式進行辯論：透 過建立政策議題的框架範圍來提供訊息、對科學投入予以評價（value）、對於 技術與管制資訊的不確定性進行回應。不同的政策框架與政策說明方式，也驅使 了行動者產生不同的政策行動。

而對於政策偏好與風險認知間的關係，Ash（2011）針對核能政策的研究，

發現每個利害關係人對於風險的偏好排序與其自身對於風險認知有高度的關聯 性，因此利害關係人參與政策制定過程亦難以達到共識，，尤其當在討論能源偏 好時，不同的利害關係人間可能會無法忍受對方所宣稱的風險內涵。針對於此衝 突，Ash 提出審議的途徑來解決利害關係人間的衝突，若要解決利害關係人間風 險認知的落差，必須要探索各別利害關係人信仰、價值間的關係以及潛在的一致 性，而欲達到這個任務則必須透過審議的方法來完成。該研究印證了台灣在核能

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議題研究取向上的選擇是正確，黃東益（2010）率先替核能議題引進審議的途徑，

舉辦一場由民眾與社會團體參與的核廢料處置審議會議，發現民眾間對於核能與 風險認知有明顯的落差。然而，這僅是針對民眾與社會團體的審議會議，若欲結 合專家、環保團體等具議題網絡核心的利害關係人進行審議，則必須先釐清不同 利害關係人對於核能議題的風險認知與政策偏好，方能進入下一階段--審議途 徑。

有關核能議題中利害關係人的風險認知與態度的測量，Sjöberg（2003）的 研究提供可參考的基礎外，並從經驗研究中得知在核能議題中利害關係人的認知 差異。該研究指出在核廢料處置議題中利害關係人多半屬於受過高等教育，這些 人不會主動追尋風險但會積極參與核廢料處置議題，利害關係人積極程度

（Activity level）係與風險認知、態度有高度的共相關，而且出現兩種極端相反 的觀點，在該篇文章中談及許多風險管理與溝通的議題均是本研究借鏡之處。

綜上所述，從 Freeman 對利害關係人與組織之間關係的界定，指引出政府組 織若要能提升效能，必須先釐清組織外在顧客（即社會大眾、利益團體、非營利 組織等）的需求與態度，方能制定出「有效的」公共政策。此外，在核能議題方 面的研究，不僅討論了核能議題中利害關係人對政策與民眾態度的影響，以及利 害關係人間風險認知與態度的落差對於政策的影響，並提供測量其認知與態度的 方法，奠基本研究瞭解不同利害關係人態度的理由以及測量方法基礎。據此，如 欲瞭解台灣核能政策網絡中核心與邊陲利害關係人的認知與態度，則須釐清民 眾、社會團體、利益團體與核能專家等利害關係人對於核能相關議題的需求與態 度，除能有效地回應核能政策目前所衍伸的問題外，更能指引出未來適當的能源 政策方向。

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