第一章 緒論
2011 年 3 月 11 日日本發生大地震，連帶引發海嘯造成福島核電廠毀滅性的 破壞。這是繼 1986 年俄國車諾堡事件之後，核電廠再度發生重大意外。雖然福 島事件起因於天然災害對核電廠的衝擊，不同於車諾堡事件起因於人為的疏忽，
但不論過程為何，聳動的核能電廠爆炸意外皆喚起了民眾對於核能風險的關心與 注意。隨後 2011 年 4 月，在車諾堡事件屆滿 25 年之際，聯合國秘書長潘基文前 往訪視於烏克蘭基輔舉辦的「核能安全與創新使用高峰會」（Safe and Innovative Use of Nuclear Energy）上，概述了強化全球核能安全計畫，強調「天災與核能 安全之間新的連結關係」，以及「需要核能產業的積極合作」。因為這些災害後 果將是跨國界的，所以核能安全必須進行全球性的辯論。1在全球化的影響下，
台灣自然無法置身於國際核能安全監督體系之外，尤其台灣位處在高速發展核能 產業的中國大陸旁邊，台灣新竹距離大陸福建的福清核電廠僅 130 公里；換句話 說，縱使台灣的核能管制機關能確保國內核能運用安全，但若對岸中國的核能電 廠發生意外，台灣仍會遭魚池之殃。可見如何確保核能安全是相當棘手的問題，
需要政府與民眾有共同的核能安全認知基礎，方能建立起一套良好的確保核能安 全制度。
然而，核能安全制度之下所涉及的風險問題，風險既看不見，也觸摸不到；
甚至，每個民眾對於核能風險的感知皆不盡相同。因此，釐清多元利害關係人對 核能風險認知差異之所在，是建立核能安全制度之前提。誠如 Beck（2000）主 張風險可分為兩類：理性（科學家）以及不理性（公民）的。理性的風險可藉由 實證科學去計算核能科技所可能發生意外的機率；反之，不理性的風險則是取決 於民眾自身對威脅的感受來決定風險程度，民眾對於風險的認知並不一定完全依 科學理性思考，民眾也會依照自己的生活經驗或認知去做判斷。所以，為了建立 起一套良好的核能安全制度，除了從科學技術層面去降低核能意外發生機率外，
1 環境資訊中心 2011/05/02。
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仍需去掌握民眾自身對風險的認知感受，進而幫忙民眾消除對核能風險的疑慮。
換言之，空有良好防範風險的科學技術，並不足以消除風險；若科學技術無法被 民眾所認同，對民眾來說風險依然存在。
有鑑於此，本研究以多元利害關係人感受的風險與認知為焦點，分析不同社 群對於「核能的利用價值認知」、「核能風險」、「核能安全資訊傳遞」和「開 放參與核能政策制定過程」的態度，以及進一步探討哪些因素影響民眾對於核能 安全的認知。另外也將透過核能安全資訊傳遞和開放參與核能政策制定過程，檢 視核能安全管制單位與民眾之間的溝通情況，因為風險溝通的概念包含透過公民 參與以及雙向對話將科學資訊或技術傳達給公眾，進而消除科學理性風險和公民 不理性風險兩者之間的落差。
第一節 研究背景
我國將核能運用於發電一途的爭議為期已久，自 1970 年核准興建核一廠開 始，我國即列核能發電國家中。不過隨著核能的發展，以及國際重大核電廠事故 的影響，核能安全也成為重要的爭議議題。最初，1980 年代，隨著核四廠的興 建計畫提出，以及俄國發生車諾堡核電廠事件，使得台灣的反核運動也逐漸開始 發展。例如在核四廠預定地的台北縣貢寮鄉，鄉民在 1987 年成立「鹽寮反核自 救會」，反對核四廠的興建。此是台灣第一個反核地方組織。1988 年台灣環境 保護聯盟等環保團體聯合主辦「一九八八年反核行動」，在金山、鹽寮、恆春等 地舉行說明會及遊行，並發表「反核宣言」。2011 年 3 月發生日本福島事件之 後，更促使了全球擁有核電國家重新檢測核自己核電廠的安全狀況，甚至檢討能 源政策的新方向，如德國便在 2011 年 5 月宣佈將於 2022 年關閉國內所有的核電 廠。2由此可知，核能安全問題受到重視的程度可見一斑。
回顧台灣三十多年來的核能發展情況，行政院原子能委員會與台灣電力公司 對於核一、二、三廠的核能安全努力有目共睹。根據核子工程國際組織 2009 年
2 蘋果日報 2011/05/31。
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的評比，台灣核電績效（包括安全績效）在全世界排名第四，僅次於芬蘭、荷蘭 與羅馬尼亞。3在個別電廠方面，核一、二廠更是囊括了第二、三名，僅次於羅 馬尼亞的單一電廠，已超越了以往學習對象美國。4然而，儘管我國核能政策執 行績效良好，但核能安全爭議仍不斷受部分民眾質疑與詬病，核能議題不斷地被 提出與討論，特別是核四廠的安全問題受到各界的關注，不論是核能相關團體或 反核團體，皆針對核能安全提出許多論述。5這使得此議題常在「核安意外發生 機率極低」與「核安意外危害程度極高」兩條論述主線中，不斷地辯論與延伸。
另外，隨著台灣民主化的歷程，核能爭議也曾與政治議題高度相連，成為全國關 注的焦點議題。尤有甚者，反核訴求更在 1990 年代成為民進黨的主要政治訴求 之一，到了 2000 年民進黨政府上台，更進一步推動「非核家園」主張，並由行 政院院長張俊雄宣布停建核四。雖然經歷了一百多天的停工後，核四興建工程又 重新復工，但 2002 年「非核家園」的主張也納入「環境基本法」之中，成為明 訂在法律中的政府目標。從這個角度來看，核能議題不僅僅只是科技議題，更是 涉及社會大眾不同價值觀與想像的政治議題。一般社會大眾對於核能安全的風險 認知，也將成為影響核能政策未來發展方向的重要因素。
另外，基於全球環境的變遷以及我國特殊的政治發展，目前科學社群、環保 團體以及一般民眾對於未來核能發展方向仍未形成共識。在制定未來核能政策過 程，政府有必要了解相關團體與一般大眾對於核能政策與核能安全等議題的態 度，以及影響這些態度的因素，作為政策制定與溝通的依據。因此，本研究欲進
3 聯合報 2011/03/23。
4 原能會「核能安全」公聽會 2011/05/31。
5 台電於 1980 年 5 月提出核四興建計畫，並經行政院選址於貢寮，引起了貢寮當地的民眾抗爭。
1986 年發生俄國車諾堡核電廠事件，隨後引起了台灣民間對於核電廠安全性的疑慮，以及反核 運動的興起。1992 年行政院通過核四興建案，並引起貢寮當地於 1994 年舉辦全鄉核四公投，開 票結果反對興建者佔 96％以上。隨後立法院朝野政黨針對核四預算案進行攻防戰。2000 年民進 黨政府上台，大力推動「非核家園」，行政院院長張俊雄宣布停建核四。2001 年大法官會議作 成 520 號解釋，說明停建核四過程有瑕疵，此後行政院院長張俊雄與立法院簽署核四復工協議，
同時聲明核四興建後不再增建任何機組，以達成台灣非核家園目標。2010 年台電說明核四廠一 號機完成進度約八成多，預計將於 2010 年底裝填核燃料，2011 年初試運轉，2011 年底商轉對 外供電。然而事與願違，2011 年 7 月 29 日於核四安全監督委員會會議上，核安委員林宗堯發表
〈核四論〉，細數核四建廠至今的結構性錯誤；2012 年 1 月 16 日原能會再度針對核四工程開罰，
至今核四廠仍無法順利商轉。
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一步瞭解在台灣核能安全議題的發展脈絡中，民眾、專業社群對於核能安全的認 知情況。並且透過文獻檢閱，瞭解國際重要機構對於核能安全議題的調查結果，
以及調查方式，以作為我國進行核安議題調查的參考依據。
第二節 研究目的與問題
不論是從歐盟 Eurobarometer（2010）針對歐洲各國，或原能會委託世新大 學於 2009 年與 2010 年針對台灣民眾所進行的民意調查資料顯示，民眾對於核能 發電的支持度、核電廠周邊地區的民眾，對於核電廠的安全運作程度以及政府處 理核災能力，皆具有一定支持程度。然而，核能政策與核能安全議題所涉及層面 甚廣，社會在歷經多年的爭議與立法院內多次的討論，一般大眾對此多有其認識 與意見。在議題層次上，此已是屬於全國性議題。若欲瞭解核安議題的民眾意向，
調查範圍涵蓋全國，因此本研究除了延續以往研究調查一般民眾的核能意向之 外，也將另闢途徑，彙整及比較多元利害關係人或不同社群對於核能之意向。
首先，從政策溝通的角度來看，從政策內容的制訂到政策執行的階段，政府 都必須更了解民意，才得能進一步與民眾進行溝通，尤其對於爭議較大的核能政 策與核能安全議題而言，更是如此。此外，政策溝通需要政府能夠認識其所欲溝 通的對象，瞭解溝通對象對政策意見背後的理由論述與疑慮，如此才能達到有效 溝通的目的。所以在討論核能政策與核能安全議題時，需要瞭解一般民眾對於核 能的知識與態度為何。民眾是基於何種原因，支持或反對核能?在不同的時間點 與議題脈絡中，民眾的政策態度是否轉變?在核能安全議題方面，維護核能安全、
確保民眾健康乃為國際間核能國家的首要任務。6基於上述研究動機，本研究將 透過民意調查等方式，在實證的基礎上，瞭解多元利害關係人對於此一議題在各 面向上的意見，進而探知其影響因素及核能安全相關議題，以為未來政府推動核 能安全管制與核能政策議題的參考依據。
6 曾志超（2011）。核能安全、永續環境與經濟發展。2011 年 4 月 1 日，取自國家政策研究基
6 曾志超（2011）。核能安全、永續環境與經濟發展。2011 年 4 月 1 日，取自國家政策研究基