：制度層面顯現缺失

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在此次 PM2.5污染事件關於美國使館公開資料合理性的“論戰”中，美國 使館方面最早也曾以“為本使館工作人員提供必要的環境資訊”為基礎

“抗辯”中國政府的指責。可見，使用“公民”這一概念來排除外國人 環境知情權的做法不僅遭受到學者的質疑，也成為國際社會用來“攻擊”

中國環境資訊公開制度的武器。並且，隨著前往中國工作、定居的外國 人的數量逐年增加，這一限制越發對環境資訊公開制度實現其監督的作 用產生阻礙。因為被這一限制所剝脫權利的主體，很可能正是來自於發 達國家，環保意識較強、維權積極性最高的群體，他們對環境資訊的關 注很可能會影響和帶動其國籍國的媒體、非政府組織和科研機構對中國 環境問題的關注，限制這一群體對中國環境資訊的關注，不僅違反了平 等原則；剝奪了他們瞭解其生活環境狀況的權利；也間接把很多可以促 進中國環保事業的因素隔絕在外，總體上制約了環境資訊公開制度作用 的發揮。除此之外，中國政府環境資訊公開制度也把“政府”這一重要 的社會力量排除在了權利主體的範圍之外。在談論資訊公開問題時說到 政府，大家首先會視其為義務主體，但是考慮到中國政府設置的職能部 門的層級眾多，考慮到環境問題的專業性和環境污染包括水污染和空氣 污染的擴散性，地方政府之間和政府各職能部門之間也應該有申請環境 資訊公開的權利。例如，在 PM2.5事件中，北京屬於污染最嚴重的地區，

北京周邊省、市、縣的政府應該有權利申請北京市環保局等職能部門公 開其收集到的關於 PM2.5的資料，以便在自己轄區內採取預防措施。

而就義務主體而言，首先，中國承擔環境資訊公開職責的職能部門 過於單一。根據現行法律的規定，只有環保部門是政府資訊公開的義務 主體，跟環境息息相關的農業、林業主管部門等都被排除在外。在 PM2.5

污染實踐中，不少專業機構都論證得出結論：機動車尾氣與工業生產並

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列為導致霧霾的罪魁禍首。在此前提下，交通、工業的主管部門也理應 承當起相應的責任。

第二，中國政府環境資訊公開的主體從級別來看也過於狹窄。根據

「環境保護法」的規定，只有國務院和省級政府有義務公開環境資訊；

「環境資訊公開辦法（試行）」與之相比有較大進步，把省、市、縣級 政府的環保部門都納入到了義務主體範圍內，但是仍然把縣級以下地方 政府排除在外。從公開的資訊品質上說，縣級以上政府公開確實一定程 度上保證了所公開資訊的準確性、統一性和權威性。但是同時也要考慮 到縣級以下政府，甚至是包括居委會、村委會等有一定管理和服務職能 的群眾組織，他們與民眾之間有著更密切的聯繫。把這些政府部門和群 眾組織從政府環境資訊公開的體系中剔除，不利於簡化普通民眾對環境 資訊的獲得方式和程序，進而會影響民眾獲取環境資訊的積極性，同時 也不利於環境保護宣傳工作的開展。

2. 政府公開動力不足原因

公開環境資訊的動力不足是導致政府環境資訊公開工作不能徹底開 展的重要原因。本文認為，導致動力不足的因素有二：

首先，中國政府機構歷來有保密的傳統，習慣於對自己手中掌握的 資訊諱莫如深。在中國，軍政文化中自古就存在著“保密的”傳統和趨 勢。這一傳統從把皇宮成為“紫禁城”、把軍隊稱為“禁軍”；要求老 百姓“莫談國事”中就可見一斑。

孔子也曾論述過，“民可使由之，不可使知之”，可見在中國的傳 統文化裡，權力機關和民眾之間似乎永遠都要有一層簾幕，只有如此，

統治者才有權威，政策才能得到尊重。顯然，這一傳統並未隨著政治體

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制的變革而褪色，而是在今天和“民主政治”、“資訊公開”唱起了對 臺戲。資訊公開的核心價值就在於拉開這層簾幕，讓政策的制定和執行 過程完整的展現的公民眼前，使其得到公眾的監督，進而得到完善和落 實。遺憾的是這一核心價值與中國的文化傳統之間存在直接衝突。在公 民申請公開 PM2.5數值時，政府的答覆是“不能評價”從中可以看出，政 府不願意把不加修飾，不帶任何引導的第一手資料“赤裸裸”的公佈在 民眾面前，更不願意別國機關介入環境資訊的公開、甚至不願意別國公 民成為申請資訊公開的權利主體，就是因為這與“保密”的思維模式相 矛盾。

除了保密的傳統和思維模式之外，另一個導致環境資訊公開動力不 足的因素即是“經濟發展壓倒環境保護”還是政府官員在權衡利弊時的 指導思想。從政績的層面考慮，環境資訊公開是公民監督的一個重要途 徑和基礎，可以說公開就意味著監督，而外在的監督同時之目的是促進 環保工作的落實，這一目的的達成必然導致對招商引資，對地方經濟的 阻礙和限制。因此從促進地方經濟發展，從提高政績的目的出發，地方 政府很難真正認可公開環境資訊。其次，地方政府工作人員難以擺脫“官 本位”的觀念，也是環境資訊公開動力不足的原因。中國國家環保行政 管理部門雖然以及建立了成體系的環境資訊監測和公開制度，但是在執 行部門看來，這一制度建立的根本目的還是為其他政府部門，為政府決 策和規劃提供資料和資料，而不是服務於公眾的知情權。這種以國家權 利為出發點的思維方式普遍阻礙著包括環境資訊公開在內的各項以公民 參與和監督為目的的政策的落實。

綜上所述，環境資訊公開制度立法層級過低；政府缺乏開放性的思 維模式、缺乏資訊公開的動力是導致中國環境資訊公開制度不甚完善，

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公眾獲得環境資訊的需求不能切實被滿足的重要原因。

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