區域聯防聯控缺乏協調機制

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3. 區域聯防聯控缺乏協調機制

北京市的另外一大困擾在於，其鄰省河北的排汙量更大——每年河 北省煤炭的消耗量高達 2 億噸。由於歷史的原因，河北的產業結構偏重 工業，鋼鐵、建材、石化、電力等兩高行業比較集中，其中全國粗鋼的 產量 1/4 來自河北。此外，河北的能源結構也不盡合理，能源消費量在 全國居第二位元，單位生產總值能耗比全國水準高 59%。以石家莊為例，

2000 年，全市用煤量為 1500 萬噸，2012 年增至 6100 萬噸。區域聯防聯 控是近年來在學界、包括環保部早已經提出的概念，意在打破行政區劃 的限制，實現一個區域內相同的排放標準，共同監測、共同執法、共同 預警。京津冀從根本上降低煤炭在能源消費中的比例，加強主要污染排 放行業的末端治理和執法，加快小鍋爐的清潔化改造，加深區域空氣污 染的監測預警應急和資訊共用等各方面工作，都應擺在區域層面進行展 開。否則，在無法完全控制京津冀地區城市生活生產能源需求增長的情 況下，關停、轉移電廠和工廠將加重其他地區的污染狀況。

但是，目前並沒有相關機制在各城市地區之間協調，由此造成區域 聯防聯控面臨兩大問題：

聯防聯控成本無法消化：採用相同標準，共同監測所產生的巨大成 本，是橫貫在區域聯防聯控面前的一大難題。以機動車管理為例，北京 已經執行“京五”的排放標準，幾乎與世界機動車排放管理最嚴的城市 是接軌的。可周邊城市的車還在“國三”、“國四”，甚至是黃標車的 水準踏步，對北京的空氣品質也有較大的影響，一輛黃標車排放的污染 相當於 80 輛“京五”車的排放量。而要求河北立刻與北京的標準接軌，

一次性淘汰這些黃包車需要巨大的成本，則是河北省無法立刻承擔的。

又比如要實現京津冀環境品質的改善，還必須加大力度地調整煤炭的使

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用量，用天然氣作替代，但由此產生的城市能源成本上升的問題誰來埋 單，目前卻缺乏相應的政策統籌與財政支持。

法律法規、政策層面支持力度不足：中國的法律規定，地方政府對 轄區內的環境品質負責。但是污染物的擴散並不理會行政區劃邊界的概 念，光靠某一地區的努力，難以實現環境品質的改善，空氣污染的治理 必須走區域聯防聯控的模式。而目前官員的政績考核仍舊以地方經濟為 主要標準。北京市第三產業的比重已經超過 75%，進入了後工業化時代，

而河北正處於重化工業如火如荼的發展期，不同區域發展的階段不一樣，

如何在經濟與藍天中協調，是區域聯防聯控面臨的最大問題。區域的聯 防聯控涉及地方經濟的轉型，遠不是一個環保部門所能協調的。很多舉 措，北京實現起來可能難度不大，但在北京以外的地區就困難重重。比 如能源替代，天然氣供應量再緊張，也會首先保證北京的供應。但如果 整個河北都要實現清潔能源的替代，這樣的天然氣用量卻是一個極大的 難題，需要國家整體調度，需要國家對重污染地區特殊政策照顧。

區域大氣環境聯防聯控是近年來在學界被頻繁被提及的觀點，對北 京來說，區域聯防聯控也並不陌生，早在 2008 年北京奧運會期間就已經 嘗到了區域聯防聯治的甜頭。當時為了保證奧運期間北京及其周邊的空 氣品質，京津冀晉蒙的污染企業都停工了一段時間，而空氣品質也確實 立竿見影有了好轉。隨著奧運會的結束，一切又恢復到從前。當然，簡 單的關停並不是長久之道，更重要的是從政策法規制定執行、財政金融 支持層面進行協調，從根本上提高各地參與區域聯防聯控的動力。

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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論

第一節：政策變化模型

綜合前文所述，由焦點事件引發的政策變化過程主要有三個階段（如 圖三顯示）。

圖三 政策變化模型（來源：作者自製，參考政策匯流模型）

1）焦點事件發生：

「焦點事件」（focusing event）定義為能夠為公眾以及政策精英同時 獲知的罕見、危害性大、突然的事件，這種事件具有被轉化為設定議程 的能力。對於焦點事件這種轉化能力的影響，主要因素有以下兩個方面：

一是焦點事件的客觀特性，就災害事件而言，破壞性越大，造成的人員

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和財產損失越大，事件越罕見，受災害影響的人數越多，那麼災害事件 對於政策改變的能力就越大。

二是焦點事件的政治特性：新聞報導越廣泛，NGO 團體動員能力越強，民 眾對於政策改變支持越明顯，受影響人數範圍越廣，對於事件在議程設 定階段的優先程度越有利，也即對於政府政策改變的壓力就越大。

2）議程設定：

議程是指根據重要性排列的一系列議題。隨著事件重要性的變化，議程 也會相應地調整。而影響事件重要性，即議題在議程中優先度的主要有 客觀和主觀兩個層面的影響因素。

客觀層面就是指議題的客觀屬性，借用學者 John Kingdon 的「政策匯流」

模型，影響議題優先程度的不同因素可以分類為「問題流」（Problem Stream）、「政策流」（Policy Stream）和「政治流」（Politic Stream）

三個層面。「問題流」是指問題的本身屬性，包括問題是否突然發生、

是否能夠解決、問題的影響範圍等等；「政策流」是指針對該問題是否 具有以及有哪些可能的解決政策方案；「政治流」是指相關的政治狀態 以及公眾的意見。

當這三個層面發生匯流，同時流向有利於政策改變的方向之時，政策改 變的「機會之窗」（window of opportunity）就更有可能發生。

然而「機會之窗」的出現並不代表政策改變一定會出現，這還依賴於議 題相關當事人如何利用這個「機會之窗」，這也就是主觀層面的影響。

一般來說，議題相關的行為者有很多，包括政府部門、民眾、非政府組 織、科研機構學者、媒體等等。不同的行為者利用焦點事件的特性，保 證事件在議程設定階段持續獲得關注，對焦點事件進行象徵性的解讀，

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提出相應的語言以及符號，不斷發酵議題，擴張「議題網路」，給了尋 求政策改變者一定的談判力量，有助於政策變化的產生。隨後在議程設 定階段，則需要借助倡議聯盟的力量，擴大焦點事件的影響力，同時提 出一定的應對措施，協助確定議題討論的進行角度，此為「政策網路」

面向的推進。

3）政策改變：

當各方行為者積極利用焦點事件的特性，藉助議題網路和政策網路的發 酵，使得政策改變 a.迫在眉睫，具有議程上的優先性；b.獲得民意支援，

具有法理上的正當性；c.容易實施，具有操作上的可能性，此時，政策 的改變也就水到渠成地可以發生了。

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在此次 PM2.5污染事件關於美國使館公開資料合理性的“論戰”中，美國 使館方面最早也曾以“為本使館工作人員提供必要的環境資訊”為基礎

“抗辯”中國政府的指責。可見，使用“公民”這一概念來排除外國人 環境知情權的做法不僅遭受到學者的質疑，也成為國際社會用來“攻擊”

中國環境資訊公開制度的武器。並且，隨著前往中國工作、定居的外國 人的數量逐年增加，這一限制越發對環境資訊公開制度實現其監督的作 用產生阻礙。因為被這一限制所剝脫權利的主體，很可能正是來自於發 達國家，環保意識較強、維權積極性最高的群體，他們對環境資訊的關 注很可能會影響和帶動其國籍國的媒體、非政府組織和科研機構對中國 環境問題的關注，限制這一群體對中國環境資訊的關注，不僅違反了平 等原則；剝奪了他們瞭解其生活環境狀況的權利；也間接把很多可以促 進中國環保事業的因素隔絕在外，總體上制約了環境資訊公開制度作用 的發揮。除此之外，中國政府環境資訊公開制度也把“政府”這一重要 的社會力量排除在了權利主體的範圍之外。在談論資訊公開問題時說到 政府，大家首先會視其為義務主體，但是考慮到中國政府設置的職能部 門的層級眾多，考慮到環境問題的專業性和環境污染包括水污染和空氣 污染的擴散性，地方政府之間和政府各職能部門之間也應該有申請環境 資訊公開的權利。例如，在 PM2.5事件中，北京屬於污染最嚴重的地區，

北京周邊省、市、縣的政府應該有權利申請北京市環保局等職能部門公 開其收集到的關於 PM2.5的資料，以便在自己轄區內採取預防措施。

而就義務主體而言，首先，中國承擔環境資訊公開職責的職能部門 過於單一。根據現行法律的規定，只有環保部門是政府資訊公開的義務 主體，跟環境息息相關的農業、林業主管部門等都被排除在外。在 PM2.5

污染實踐中，不少專業機構都論證得出結論：機動車尾氣與工業生產並

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列為導致霧霾的罪魁禍首。在此前提下，交通、工業的主管部門也理應 承當起相應的責任。

第二，中國政府環境資訊公開的主體從級別來看也過於狹窄。根據

「環境保護法」的規定，只有國務院和省級政府有義務公開環境資訊；

「環境資訊公開辦法（試行）」與之相比有較大進步，把省、市、縣級 政府的環保部門都納入到了義務主體範圍內，但是仍然把縣級以下地方 政府排除在外。從公開的資訊品質上說，縣級以上政府公開確實一定程 度上保證了所公開資訊的準確性、統一性和權威性。但是同時也要考慮

「環境資訊公開辦法（試行）」與之相比有較大進步，把省、市、縣級 政府的環保部門都納入到了義務主體範圍內，但是仍然把縣級以下地方 政府排除在外。從公開的資訊品質上說，縣級以上政府公開確實一定程 度上保證了所公開資訊的準確性、統一性和權威性。但是同時也要考慮