霾害之後 ——以北京PM2.5監測資料公開探討政策轉向之過程 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系碩士論文指導教授：李河清博士 . ‧. ‧ 國. 學. 政治大立霾害之後 ——以北京 PM2.5 監測資料公開探討政策轉向之過程 . n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi . i n U. v. 研究生：汤思斯中華民國 103 年 7 月 .

(2) 謝辭首先最要感謝的就是李河清老師，正是因為修習了老師的課程，我才下定決心選擇環境政治這一主題，展開一條完全不同的路。在論文最開始的選題階段，老師就鼓勵我選擇自己感興趣的主題。在寫作過程中，老師也不厭其煩地解答我遇到的難題，無論學術、生活、乃至人生，老師都給了我很大幫助。可以說是老師的悉心指導與鞭策，才讓我這個半路出家的國際關係學生能夠順利地走完這一路。. 然後感謝我的另外兩位論文口試委員林子倫老師與湯京平老師抽出時間來. 政治大. 審查我的論文，並且提出了很多寶貴意見，讓我對選題有了更深的認識，也使我. 立. 的論文在架構和細節上能夠更加完整。也還要感謝張文揚老師在論文計劃書階段. ‧ 國. 學. 所提的很多建議，讓我的寫作更加容易，少走了很多彎路。. ‧. 另一方面，也要感謝同學們的陪伴與督促。家翎、陳宏、湘婷、祐華、當然還有海魚，謝謝大家陪我這一路走來，給了我無數的生活上、學業上的幫助，是. y. Nat. n. er. io. al. sit. 大家的鼓勵伴我度過了無數個寫論文的白天夜晚。. i n U. v. 最後，我要感謝爸爸媽媽，謝謝他們一直以來無條件地支持我的所有決定，. Ch. engchi. 讓我沒有後顧之憂地走想走的路，做想做的夢。. 回首來台灣的三年，心情有忐忑、興奮、激動，但更多的是感恩。我想謝謝這三年在台灣遇到的所有人，大家給了我家的溫暖，使我看到了人生的不同可能性，也讓我能夠重新去審視生活中那些“理所應當”。我會永遠記得這一段美妙的人生旅程。. 湯思斯 2014 年 8 月於台北.

(3) 目錄摘要 ......................................................... 3 第一章緒論 .................................................. 5 第一節：研究背景與研究動機 ..................................... 5 1.. 研究背景 ............................................................................................... 5. 2.. 研究動機 ............................................................................................... 6. 第二節：研究問題、研究目的和方法 ............................... 9 1.. 研究問題 ............................................................................................... 9. 2.. 研究目的 ............................................................................................... 9. 政治大第三節：文獻回顧 .............................................. 12 立. 研究方法 ............................................................................................. 10. 1.. PM2.5 相關研究 ..................................................................................... 12. 2.. 政策變化過程 ..................................................................................... 15. 3.. 環境信息公開的理論基礎 ................................................................. 16. ‧. ‧ 國. 學. 3.. 第四節：文章架構 .............................................. 21. Nat. sit. y. 第二章事件回顧——誰來監測 .................................. 23. er. io. 第一節：美國大使館公佈數據 .................................... 23. al. 第二節：民間參與 .............................................. 28. n. v i n Ch 第三節：環保部門回應 .......................................... 31 engchi U 第四節：政策公佈 .............................................. 35 第三章政策轉向過程及原因分析 ................................ 36 第一節：各方角色活動過程分析 ................................. 36 1.. NGO：民間團體多角度分工合作 ....................................................... 36. 2.. 民眾：指尖參與與實際行動 ............................................................. 39. 3.. 專家：專業化的利與弊 ..................................................................... 40. 4.. 美國大使館：公眾外交的實踐 ......................................................... 42. 5.. 政府部門：法規與實踐的矛盾 ......................................................... 43. 第二節：政策轉向過程 .......................................... 45 1.. 焦點事件（Focusing event） ......................................................... 45 1.

(4) 2.. 議程設定（Agenda setting） ......................................................... 46. 3.. 微博的平臺效應 ................................................................................. 50. 第四章監測以後的治理政策 .................................... 54 第一節：追根溯源 .............................................. 54 第二節：因應政策 .............................................. 57 第三節：治理難點 .............................................. 58 1.. 政府執行動力不足 ............................................................................. 59. 2.. 民眾支持不足 ..................................................................................... 59. 3.. 區域聯防聯控缺乏協調機制 ............................................................. 61. 第五章結論 ................................................. 63. 政治大. 第一節：政策變化模型 .......................................... 63. 立. 第二節：制度層面顯現缺失 ...................................... 66 現有法律制度缺陷 ............................................................................. 66. 2.. 政府公開動力不足原因 ..................................................................... 68. ‧ 國. 學. 1.. ‧. 第三節：事件對於政府部門的啟示 ................................ 71 重視并利用與媒體關係 ..................................................................... 71. 2.. 重視和利用環保 NGO 作用 ................................................................. 73. sit. y. Nat. 1.. n. al. er. io. 第四節：事件對於環保 NGO 的啟示 ................................ 75. i n U. v. 第五節：未來研究方向 .......................................... 78. Ch. engchi. 參考文獻 .................................................... 80 附錄一. 訪談者名錄 ........................................ 89. 附錄二. 訪談提綱 .......................................... 90. 2.

(5) 摘要 2011 年末，一場持續數天的霧霾天氣席捲北京，環保部門卻並未提供相關污染物 PM2.5 的監測數據。相關法律法規的落後，以及環保部門的不作為，激起民眾的不滿。隨著美國駐華大使館、環保 NGO、微博名人和廣大民眾的持續參與與推動，政府相關資訊政策也逐漸變化，最終將 PM2.5 納入空氣質量標準并公佈監測數據。本文以此次霧霾污染事件作為「焦點事件」切入點，首先藉由事件回顧討論“誰來監測”的問題，探討了環境信息公開的理論與實踐；然後分析政策變化的過程，歸納「政策變化模型」，. 治政大討論政策變化形成的原因，分析各行為者在政策變化中的角色和作用；最立後，由此事件得出這一政策轉變的影響以及啟示，歸納目前環境資訊公開. ‧ 國. 學. 領域制度層面所存在的缺失，并就此事件的經驗對於政府和環境 NGO 給出. ‧. 建議。. n. al. y. er. io. sit. Nat. 關鍵詞：焦點事件、政策變化、環境資訊公開. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(6) Abstract In the end of 2011, the city of Beijing was hit by a long-lasting haze. However, the city’s Environmental Protection Bureau was unable to provide the public with the data of a critical pollutant – PM2.5. The political inaction of the government has caused great discontent among the public. With the continuous efforts from the US Embassy in China, environmental NGOs, Sina Weibo celebrity users and the public, the official information disclosure policy has seen a big change – the government has adopted a higher standard and taken steps to publish the data of PM2.5. 立. 治政 . This article takes the大 haze incident as a ―focusing. event‖. It firstly reviews the case and discusses the theories and practices of the. ‧ 國. 學. environmental information disclosure. It then analyzes the process of this policy. ‧. change and forms a policy change model to determine the contributing factors. sit. y. Nat. and the roles of different actors. The concluding part summarizes the omission. io. al. er. of the current information disclosure system, and makes recommendations to. n. the government and the NGOs.. Ch. engchi. i n U. v. Key words: Focusing event, policy change, environmental information disclosure. 4.

(7) 第一章緒論第一節：研究背景與研究動機 1. 研究背景 2011 年 10 月 21 日，北京出現嚴重霧霾天氣，東南城區能見度普遍低於 500 米，部分地區甚至不足 100 米。當日北京市環保局空氣污染指數（API, Air Pollution Index）範圍為 160 至 180，為輕微污染1。與此同時，當天美國駐華大使館也公佈了其在使館內所設的監測點所檢測. 政治大. 出的資料，當日 20 時的空氣品質指數（AQI, Air Quality Index）為 335，. 立. 2. 有害（hazardous），該級別對應的健康建議為“所有人都應該避免戶外. ‧ 國. 學. 活動。有心臟或肺病的人、老人和小孩應該保持在室內，減少活動”，為所有級別中對健康危害最大的一級3。. ‧. “輕微污染”與“有害”，如此巨大的分歧，最主要源於北京市環. y. Nat. er. io. sit. 保局和美國駐華大使館所監測的不同空氣污染物。中國空氣品質監測中，計入空氣污染指數的項目包括二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸. al. n. v i n Ch 入顆粒物（PM ）三項指標。而美國大使館的空氣品質監測器主要測量細 engchi U 10. 顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）兩項指標。環保部專家也提出採樣點不同（大使館的監測點只有一個，而環保局的監測點則有多個）、檢驗手段與方法不同來解釋資料差別。但是，這樣的解釋並不能解釋民眾對於空氣品質觀感和環保局資料之間的差距，也不能為中國目前的監測標準的落後而開脫。. 1. 「雾霾持续空气轻微污染」，北京晚報，2011 年 10 月 21 日，版 04。 Embassy of the United States Beijing, ―BeijingAir,‖ Twitter, <https://twitter.com/BeijingAir/status/127357236245823489>(21 October 2011). 3 美國駐北京大使館，「美國駐北京大使館空氣質量監測」，Embassy of the United States， <http://chinese.usembassy-china.org.cn/070109air.html>（2013 年 6 月 15 日） 2. 5.

(8) 隨後幾天，不僅北京，全國多地都出現了不同程度的霧霾。不僅傳統媒體持續關注，互聯網上關於空氣品質的討論也越演越烈。社交網路新浪微博中，PM2.5 成為熱點話題，有關空氣品質的討論也吸引眾多網友積極參與，微博用戶紛紛轉發美國大使館空氣質量數據。蘋果商店中甚至出現了一款名為“Beijing Air Quality（北京空氣品質）”的軟體，即時更新美國大使館空氣監測資料。同時，民間環保團體與個人也紛紛行動，發起了一場“我為祖國測空氣”的行動，在官方不公佈資料的時候，NGO 組織和市民自行拿起儀器，走上街頭，開始了身體力行自行測量. 政治大. 空氣品質的過程。活動不僅獲得了大量網友聲援，也得到了包括南方週. 立. 末、新華網在內的多家媒體的關注與報導。. ‧ 國. 學. 同年 11 月，環保部公佈了「環境空氣品質標準」（二次徵求意見稿），. ‧. 將細顆粒物（PM2.5）納入空氣品質評價體系。此前，在年初公佈的徵求意. y. Nat. 見稿中，PM2.5 僅僅被作為參考標準。12 月底舉行的環保部常務會議上，. er. io. sit. 該標準被“原則同意”。2012 年 2 月 29 日，環境保護部與國家品質監督檢驗檢疫總局共同發佈新修訂的「環境空氣品質標準」（GB 3095-2012）。. al. n. v i n C h ）、臭氧（O ）和一氧化碳（CO）3 該標準新增了細顆粒物（PM 項監測指 engchi U 2.5. 3. 標，並規定於 2016 年 1 月 1 日起正式實施。同年 5 月，環保部發佈「空氣品質新標準第一階段監測實施方案」，規定第一階段在“京津冀、長三. 角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市和計畫單列市”共 74 個城市開展新增指標的監測，並於 2012 年 12 月底前開展監測並公佈資料。廣州（2012 年 3 月）、上海（2012 年 6 月）、北京（2012 年 9 月）等省市紛紛在規定日期之前公佈 PM2.5 即時資料。 2. 研究動機空氣品質監測是一個既專業又普遍的問題。專業，是說監測過程需要 6.

(9) 專業的知識以及設備，複雜的計算方法，通常需要專業人士才能完成。普遍，則是說檢測結果影響著我們每一個人的生活與健康，也影響著我們對於空氣品質乃至環境品質的判斷和以及在面對相應環境問題時的應對措施。可以說，空氣品質監測是進行空氣污染治理的首要步驟。而 PM2.5 則是空氣品質監測中的重要指標。美國政府自 1980 年代開始，就對 PM2.5 的成因、特性等進行基礎研究，隨後在 1997 年將其納入環境監測標準並公佈，並在 2006 年修訂有關 PM2.5 的空氣品質標準。世界衛生組織（WHO）在其 2006 年公佈的「空氣品質指導準則——2005 全球更新」. 治政中，也對 PM 的危害進行了敘述，並提出過渡時期目標值。隨後，歐盟大立也在 2008 年制定了新的空氣品質規範，將 PM 列入，並規定了此後 PM 2.5. 2.5. 2.5. ‧ 國. 學. 減量的相關目標以及措施。. ‧. 與之相對的，是中國遲遲不願將 PM2.5 列入空氣品質監測標準。環保. sit. y. Nat. 部門專家給出的解釋是，“我國技術上並不存在問題，只是‘時機不成. al. er. io. 熟’”4。而其中背後的原因在於，一旦將 PM2.5 列入標準，則全國大部分. v. n. 城市的空氣品質都將不符合標準，甚至遠遠超過標準值。因此，中國一. Ch. engchi. i n U. 直選擇只將 PM10 列入強制性監測指標，而對 PM2.5 的監測與規範不做出硬性規定。然而，隨著 2011 年 10 月下旬席捲北京和全國多地的霧霾災害天氣的爆發，政策卻發生了極大的變化。從霧霾天氣出現引起公眾媒體關注，到政策轉變出臺環境空氣品質新標準，只經歷了短短四個月的時間。這種突然、迅速的變化，讓人不禁開始思考其背後的推動因素。究竟是美國大使館的資料公佈損害了中國政府的“面子”，還是突發的霧霾天氣. 4. 「美國駐北京大使館空氣質量監測」，中國新聞網， <http://news.china.com.cn/2011-11/02/content_23788981.htm>（2011 年 11 月 02 日） 7.

(10) 對空氣污染問題敲響了警鐘，亦或是媒體、民眾以及環保倡議團體的呼籲和追問起到了作用？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(11) 第二節：研究問題、研究目的和方法 1. 研究問題本文主要討論的問題是：雾霾等環境焦點事件如何影響環境資訊公开政策的轉變？突發性霧霾天氣出現後，政府、民間、媒體、學者專家各方先後做出反應，這種各方角色的行為是通過何種機制設定議題、轉向政策討論？而這些政策討論又是如何促成最後的政策改變的？這整個過程（如圖一所示）中各方角色的影響以及各種機制的作用是本文主要. 政治大環保意識的提高等，則不在本文的討論範圍之內。立. 關注的重點。而較為長期的影響因素，包括經濟社會水準的發展、民眾. ‧ 國. 學議題討論. ‧. 焦點事件. 政策改變. n. al. 圖一. y er. io. sit. Nat. 動員機制. Ch. engchi. i n U. v. 焦點事件到政策改變的過程來源：作者自製. 2. 研究目的本文試圖解釋焦點事件在環保政策制定之中的作用，同時探討各行為者在環保政策轉變之中的作用。環境保護議題一般因為牽涉其中的經濟發展利益和政治博弈複雜，而環境污染問題也普遍存在資訊不對稱，故而一般來說環保政策在議程設定中的優先順序較低，其推動較為困難。而焦點事件則提供了一個契機和助力，讓環境問題能夠同時獲得更多的公眾和官方關注。如何能夠更好地利用這種突發性事件，使環境問題在 9.

(12) 議題設定之中更加突出，甚至能夠轉化為實際的政策轉變，則是本文試圖探討的問題。在環保政策制定的過程中，除了傳統的公部門官員之外，還包括學者、NGO、媒體以及一般民眾。傳統的倡議模式中，這些行為者主要是提出議題而等待公部門官員選擇性回應。而北京 PM2.5 事件之中，因為突發性事件的突然、罕見、傷害大等特性的影響，政府部門不得不做出回應。這時，對於非公部門的行為者就有了更高的要求。他們除了要擴大事件的影響力之外，更需要引導設定議題的走向，以獲得政策辯論中的主動. 治政權。如何能夠更好地利用焦點事件來推動倡議活動，既是本文試圖解答大立的問題，也是 NGO 等非公部門行為者在之後行動中需要考量的問題。 ‧. ‧ 國. 學. 3. 研究方法. y. Nat. io. sit. 本文的研究方法將採用文獻回顧法與個案研究法。藉由檢視過往文. n. al. er. 獻回顧學界對於細顆粒物（PM2.5）的來源，危害和控制的認識，以及相應. Ch. i n U. v. 的他國或國際規範；同時探討環境資訊公開的理論基礎起源和發展；此. engchi. 外，瞭解環境政策改變的機制，以及焦點事件對於政策制定或改變的影響。本研究就中國空氣品質資訊公開的發展歷程，收集相關研究論文、官方資料等，歸納與分析其發展脈絡，以便對其發展狀況有全面性的瞭解。另外也就空氣品質資訊公開的的政策及立法等相關檔案進行檢視。而在個案分析中，則選取北京市 2011 年 10 月下旬所發生的霧霾天氣以及隨後一系列與 PM2.5 相關的事件和最後的政策變化作為研究個案，探討該案例是否適用於學界對於政策改變的解釋，以及案例的背景、事件、參與者的特殊之處。 10.

(13) 具體操作層面，將以時間發展為順序，考察個案中的關鍵事件和主要行為者。本研究針對有關細顆粒物的空氣品質資訊公開政策以及相關決策過程參與者，進行訪談。訪談對象包括專家學者、媒體、主要環境 NGO 和民眾參與者，瞭解其行為的動機、實踐過程以及影響反饋。深度訪談的目的在對於相關問題整體的瞭解，以便於作深入的分析。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(14) 第三節：文獻回顧 1. PM2.5 相關研究 PM2.5 是指空氣動力學當量直徑（Dp）小於 2.5μm 的大氣顆粒物，通常被稱為細顆粒物，還可被稱為可入肺顆粒物5。學術界對於 PM2.5 的討論，主要集中在其來源、構成、健康危害與環境危害，控制方法以及其國際規範等層面。 PM2.5 細顆粒物的主要來源可分為兩類，一是自然界產出，二是人類. 政治大. 行為產出。自然界產生源包含火山爆發、地殼岩石等，人類行為則以燃. 立. 燒為主，如石化燃料及工業排放、移動源廢氣等燃燒行為。PM2.5 包含許. ‧ 國. 學. 多化學性物質，其中經光化反應後，常見形成組成有原生性有機碳、衍生性有機碳、元素碳、硫酸鹽、硝酸鹽、及其他離子性物質，反應生成. ‧. 機制相當複雜。學者 Mei Zheng 等人在 2000 年對北京五處地點的 PM2.5. Nat. sit. y. 細顆粒物進行觀測與分析6，證明其主要構成為含碳氣溶膠（Carbonaceous. n. al. er. io. aerosols）以及主要硫酸鹽、硝酸鹽等離子，共占監測的 PM2.5 質量的 69%。. i n U. v. 而北京細顆粒物的主要來源則是塵、煤燃燒、柴油和汽油尾氣等。而根. Ch. engchi. 據 Mo Dan 等學者的研究，在 10 月至 1 月的供暖季節，北京市煤燃燒產物對於 PM2.5 細顆粒物的影響則達到年度最高（20.9%-24.5%），遠遠高於夏季或者年度平均值7。大量研究都表明，細顆粒物會對人體造成一定的傷害8。大氣顆粒物 5. 任海燕，<認識 PM2. 5>，《中國科技術語》卷 14 期 2，2012 年，頁 54-56。 Zheng, Mei, Lynn G. Salmon, James J. Schauer, Limin Zeng, C. S. Kiang, Yuanhang Zhang, and Glen R. Cass. "Seasonal trends in PM2. 5 source contributions in Beijing, China." Atmospheric Environment 39, no. 22 (2005): 3967-3976. 7 Dan, Mo, Guoshun Zhuang, Xinxin Li, Hairong Tao, and Yahui Zhuang. "The characteristics of 6. carbonaceous species and their sources in PM2. 5 in Beijing." Atmospheric Environment 38, no. 21 (2004): 3443-3452. 8 Bell, Michelle L., Francesca Dominici, Keita Ebisu, Scott L. Zeger, and Jonathan M. Samet. "Spatial and temporal variation in PM2. 5 chemical composition in the United States for health effects 12.

(15) 對人體的危害程度主要取決於其成分、濃度和粒徑。顆粒物的成分是主要的致病因數，決定是否有害和引起何種疾病；顆粒物的濃度和暴露時間決定了吸入劑量，顆粒物的濃度越高、暴露時間越長，則危害越大； 9. 顆粒物粒徑與其在呼吸道內沉著、滯留和清除有關。空氣中的懸浮微粒會經由鼻、咽及喉進入人體，10微米以上的微粒可由鼻腔去除，較小的微粒則會經由氣管、支氣管進入人體內部。所有的研究結果均確認吸入體內的顆粒物會導致肺炎、氣喘、肺功能下降等呼吸系統疾病；生活在顆粒物污染水準較高地區人群的死亡率明顯增加。根據美國學者波普等. 政治大. 人的研究，每立方公尺增加十微克(10μg/m3)的PM2.5，就會增加8%肺癌死. 立. 10 該地區居民平均壽命就增加0.61歲。. 學. ‧ 國. 亡率、6%心肺疾病死亡率、4%總死亡率。反之，PM2.5濃度每下降10μg/m3，. ‧. 根據學者 Fann 等人 2012 年的研究，即使近年來美國空氣品質有顯. y. Nat. 著提高，PM2.5 細顆粒物對於公共健康的危害仍然不容忽視。在美國每年. er. io. sit. 11 65 歲以上人群因曝露在 PM2.5 細顆粒物而導致的死亡數就有 110 萬。世. 界衛生組織歐洲地區辦公室 2013 年的一份報告也顯示，由於曝露在超過. al. n. v i n Ch 標準的細顆粒物之中，歐盟成員國國民的人均預計壽命將減少 8.6 個月 engchi U 12. 。. studies." Environmental health perspectives 115, no. 7 (2007): 989. Boldo, Elena, Sylvia Medina, Alain Le Tertre, Fintan Hurley, Hans-Guido Mücke, Ferrán Ballester, and Inmaculada Aguilera. "Apheis: Health impact assessment of long-term exposure to PM2. 5 in 23 European cities." European journal of epidemiology 21, no. 6 (2006): 449-458. Brunekreef, Bert, and Stephen T. Holgate. "Air pollution and health." Lancet 360 (2002): 1233-1242. 9 楊複沫，馬永亮，<細微大氣顆粒物 PM2。5 及其研究概況>，《世界環境》卷 4，2000 年，頁 32-34。 10 Pope III, C. Arden, and Douglas W. Dockery. "Health effects of fine particulate air pollution: lines that connect." Journal of the Air & Waste Management Association 56, no. 6 (2006): 709-742. 11 Fann, Neal, Amy D. Lamson, Susan C. Anenberg, Karen Wesson, David Risley, and Bryan J. Hubbell. "Estimating the national public health burden associated with exposure to ambient PM2. 5 and ozone." Risk Analysis 32, no. 1 (2012): 81-95. 12 World Health Organization. "Review of evidence on health aspects of air pollution-REVIHAAP. First Results." Copenhagen, Denmark: WHO Regional Office for Europe, 2013. 13.

(16) 除了對於人體健康的危害以為，PM2.5細顆粒物對於環境的危害也不容忽視。儘管在大氣中只占很少的一部分，但顆粒物對城市大氣光學性質的影響可達99%。大量的研究表明，PM2.5與能見度密切相關。根據氣象局的資料，北京市市區的能見度在十多年前為十幾公里，而現在通常僅為 2-3公里。“北京市藍天工程—能見度及其影響因素和改善途徑研究”課題研究結果表明，PM2.5細顆粒物與大氣能見度的線性相關性高達0.96。美國政府自 1980 年代開始，就對 PM2.5 的成因、特性等進行基礎研究，隨後在 1997 年將其納入環境監測標準並於 1999 年公佈包含細顆粒物在. 治政內的空氣品質指標（Air Quality Index），並在大2006、2012 年兩度修訂立有關 PM 的空氣品質標準，最新標準規定年平均濃度為 12μg/m ，24 小 3. 2.5. ‧ 國. 學. 時平均濃度為 35μg/m3，預計 2020 年 99%的地區可達成該目標。另外，. ‧. 美國清潔空氣法案（Clean Air Act）還規定，環保署需每五年重新審查. y. Nat. 標準一次，為確實反映最新科學研究中污染物對於健康之影響。世界衛. er. io. sit. 生組織（WHO）在其 2006 年公佈的「空氣品質指導準則——2005 全球更新」中，也對 PM2.5 的危害進行了敘述，並提出年平均濃度的三個過渡時. al. n. v i n C h，25μg/m 和 15μg/m 期目標值（分別爲 35μg/m e n g c h i U ）以及最終的空氣品 3. 3. 3. 質標準——年平均濃度 10μg/m3，24 小時平均濃度 25μg/m3，這是目前科學研究下，能夠避免大多數危害的平均值。WTO 也認為這樣的空氣質量標準在發達國家的城市地區是經過努力切實可行的。WHO 指出各國訂定空氣品質標準，應考量當地空氣品質對於人體健康風險、切實可行技術、社會及經濟發展等相關因素制定之，而這些因素即反應各國的發展水準和對於空氣品質之管制能力。隨後，歐盟也在 2008 年制定了新的空氣品質規範，將 PM2.5 列入，並規定了此後 PM2.5 減量的相關目標以及措施。歐盟在 2008 年 5 月首度訂定 PM2.5 年平均限值為 25 μg/m3，預計在 2010 年 14.

(17) 達成，於 2015 年將此目標濃度納入法規中，同時，歐盟執委會在其提出的「2020 年空氣污染策略長期目標」中計劃在 2020 年將 PM2.5 年平均限值降低至 20µg/m3。. 2. 政策變化過程傳統公共政策教科書對於公共政策的產生有著廣泛的討論。美國著名公共政策學者湯瑪斯·R·戴伊在其著作「理解公共政策」中將政策過. 政治大政策評估六個階段。這個過程也被成為“階段模型”，因為它以階段劃立程概括為：問題確認、議程設定、政策形成、政策合法化、政策執行和 13. ‧ 國. 學. 分，詳細介紹了從問題產生到實際政策形成的過程。這個模型最早可以追溯到1948年（Lasswell, Harold D14）。但是，這個經典的教科書模型. ‧. 也引起了很多的批評。例如，這個模型假設政策產生的過程是按照既定. sit. y. Nat. 步驟一步一步成形的，但很多時候政策過程並不會涵蓋每個階段。另外，. al. n. 出現僵局，政策過程也會有反復。. Ch. engchi. er. io. 政策形成的順序也並不一定是從開始到結束的線性關係，很多時候如果. i n U. v. 學者 John Kingdon 就此提出了自己的「政策匯流」模型。他認為政策制訂並不能像流程圖一樣分為第一步、第二步那樣僵化地進行，而應是不同因素同步出現的互動。他將影響政策制訂的不同因素分為「問題流」（Problem Stream）、「政策流」（Policy Stream）和「政治流」（Politic Stream）3 個層面。當這三個層面發生匯流的時候，政策改變的「機會之窗」（window of opportunity）就更有可能發生15。這個模型在政策研究 13. 湯瑪斯•戴伊，《理解公共政策》，北京：中國人民大學出版社，2011年，12-13。 Lasswell, Harold D. "The structure and function of communication in society."The communication of ideas 37 (1948). 15 Kingdon, John W., and James A. Thurber. Agendas, alternatives, and public policies. Vol. 45. Boston: Little, Brown, 1984. 14. 15.

(18) 中有很大的影響力，很多領域的政策形成都借助於此模型來解釋。在「政策匯流」模型的基礎上，Paul Sabatier 的「倡議聯盟途徑」（Advocacy Coalition approach）則進一步解釋了當政策改變的「機會之窗」產生後，政策變化的發展機制。他指出，不同的政策群體在一定的政策領域聚合，通過價值觀和信仰的辯論、競爭和妥協，形成倡議聯盟。倡議聯盟影響決策的過程由兩方面因素影響，一方面是相對穩定的系統參數（system parameters），例如資源配置和社會價值結構等，另一方面是相對動態的事件，例如科技發展，政黨結盟的改變等。. 政治大而 Thomas Birkland 則在其 After Disaster 一書之中，特別關注「焦點立. ‧ 國. 學. 事件」（focusing event）在政策制定過程中的作用與影響。當罕見、危害大、突發的焦點事件發生後，能夠吸引大量的媒體以及公共關注。這. ‧. 種關注在初始階段只停留在事件本身，而到了後期則會開始轉向對於事. sit. y. Nat. 16 件的追責反思。作者認為，焦點事件的特性能夠保證事件在議程設定階. al. er. io. 段持續獲得關注，也給了尋求政策改變者一定的談判力量。這些層面都. v. n. 有助於政策變化的產生。而在議程設定階段，則需要借助倡議聯盟的力. Ch. engchi. i n U. 量，對焦點事件進行象徵性的解讀，提出相應的語言以及符號，擴大焦點事件的影響力，同時提出一定的應對措施，協助確定議題討論的進行角度。 3. 環境信息公開的理論基礎從最開始美國大使館公佈數據，到後來中國政府的抗議；從民間組織自發上街測試，到官方將 PM2.5 納入評價標準，並制定法規開始公佈數據，這一切都圍繞著“環境資訊所有權”和“環境知情權”這兩個主題展開。美國 16. Birkland, Thomas A. After disaster: Agenda setting, public policy, and focusing events. Georgetown University Press, 1997. 16.

(19) 大使館或民眾是否有權利監測並公佈數據？環境監測數據是不是“誰監測誰所有”還是歸國家所有？政府是否有義務保障民眾的環境知情權？如果是，又該如何保護？要想理清這些關係，就必須梳理清楚環境資訊公開的理論基礎。 1). 人民主權理論. 人民主權理論從國家的來源出發，認為國家的一切權利來自人民。無論是洛克的個人主義契約論，或是盧梭的社會契約論，都指出國家是人民為了. 政治大人民是國家權力的主人。因此，一國的最高權力屬於人民，而人民也應能立保障自身權利，通過訂立契約的方式，將一部分權力授予國家而建立的，. ‧ 國. 學. 夠平等地參與政治決策。. 從人民主權理論出發，政府行政權力的擁有和行使之最終目的，是為了更. ‧. 好的維護人民的權利。人民既然是權力的授權者，應保障期通過一定的途. Nat. sit. y. 徑瞭解、監督政府行使權力的正當性和合法性。而人民瞭解、監督政府行. n. al. er. io. 使權力是否得當，需要有一個判斷標準，而這一判斷標準的確定，需要人. i n U. v. 們掌握與政府掌握的程度相同的資訊。經過幾個世紀的發展，人民主權理. Ch. engchi. 論現已經成各國憲法的理論基礎和實施憲政的一般原則。在中國，憲法的第 2 條作出了同樣的規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。” 以本文 PM2.5 事件來說，人民有權利監督政府的環境政策，而這種監督必須建立在人民對於環境相關資訊的完全瞭解之上。當民眾對於 PM2.5 空氣污染只能停留在自身對霧霾天氣的感受上，人民對於政府環境政策的監督都只是空談。必須當能夠共用政府所擁有的 PM2.5 污染資訊時，對於政府的治汙政策，人民才有了監督判斷的基礎。可以說，人民主權理論為政府公開環境資訊提供了理論依據。. 17.

(20) 2). 公共信託理論. 1969 年美國學者 J.薩克斯教授率先從公共信託的角度對環境權理論進行闡釋。公共信託理念包括三個重要原則。第一，環境要素對人的生存及其重要，不能私有；第二，人們蒙受自然的恩惠，應不分地位與財富共用資源；第三，政府有幫助增進公共利益的義務，不能以任何形式對公共利益 17 進行不平衡的分配。將上述三點概括總結，可得，環境要素是人類共同的. 財富，政府有義務受託將該財富平均分配達到人人自由享有的目的。. 政治大類生活來說不可或缺，一旦受到嚴重污染，人類的生活和生產將被嚴重幹立. 該理念主要表現在以下三個方面：第一，空氣、水源等環境要素對人. ‧ 國. 學. 擾，生活品質受到嚴重影響。以此為前提，將這些要素作為私有物是不明智的行為。第二，環境要素本身不僅具有自然屬性的特性，還對整個人類. ‧. 社會具有極其重要的作用。它們應成為全體國民共有的資源，它們理應成. sit. y. Nat. 為公共財產，任何人都不能隨意對其進行侵佔、破壞。第三，為了保護全. al. er. io. 體國民的公共財產，作為共有人（全體國民），應將其授權給國家，由國家. v. n. 來統一進行合理支配和管理。因此，國家權力是共有人（全體國民）授予. Ch. engchi. i n U. 的，國家就必須對全體國民負責，接受全體國民的監督，以防止國家濫用權力。通過以上的敘述可以看出，這一理論不僅為公眾（委託人）對政府（受託人）履行職責進行監管提供了法律保障，也為政府履行公佈環境資訊的義務給予了法定的依據。 3). 環境知情權理論. 最早提出將知情權作為權利主張並受到保護的是美國學者 Kent Copper。他認為，知情權應作為一項憲法性權利予以確定和保護18。美國基於先進理 17 18. 汪劲：「环境法律的理念与价值追求」，北京，法律出版社，2000 年，第 240 页。 Cooper, Kent. Right to Know. Farrar, Straus And Cudahy, 1956. 18.

(21) 念之引導成為最早啟動知情權保護制度的國家。美國於 1966 年通過「情報自由法」，以立法形式對公民的知情權進行保護。隨著美國該制度的建立，知情權這一概念也開始逐步的產生影響國際社會的力量。學界對於環境知情權的定義，一般認為環境知情權意指：權利主體通過一定途徑，獲得關於環境資訊。有學者認為“知情權是指人們應享有適當地的權利和能力獲得環境資料。”特別應予以重視的是獲得與個人生活相關的區域內的，涉及危險物質和危險性活動的資料；資料的範圍包括周邊、本國乃至世界的環境要素狀況和環境政策和管理情況。. 19. 政治大關於環境知情權的性質，本文認為可以從三個角度進行論述。立. ‧ 國. 學. 首先，環境知情權是環境權的應有之義。保障公民環境權以對環境資訊的知曉為前提。環境知情權、決策參與權和受害追償權是公民參與到環境管. ‧. 理事務中的三個維度。其中，知情權又可看作為是對其他兩項權利的鋪墊，. Nat. io. sit. y. 是其他兩項權利落實的保障。. n. al. er. 其次，環境知情權屬一項程序性的權利。程序性是環境知情權的一項基本. Ch. i n U. v. 性質。在環境問題日益嚴重的背景下，創設環境知情權制度的目的在於保. engchi. 證公民享有良好生存環境的權利得到程序性維護。20公民可以通過法定的程序獲得有關環境的資訊，主要是關於其自身生存環境的資訊，以此督促政府開展環境保護工作，和指導自身行為。最後，環境知情權彰顯民主政治。公民民主參與到社會管理實踐活動中來，是現代民主制度的發展要求。知情權則是高效參與社會管理的前提。從這個維度來說，對環境環境資訊的知情是人民主權理論在環境領域的延伸。政府基於社會契約賦予其的權利成為資訊的掌控者，而公民作為契約主體， 19 20. 张紫宜和孙笑征，「浅析环境知情权」。行政与法, 2004, 10: 127-128 马燕，焦跃辉：「论环境知情权[J]」，载「当代法学」，2003 年，第（9）期，第 20-21 页。 19.

(22) 理應可以及時、自由的獲得有價值的資訊來指導自己的行為。政府資訊公開制度就是直接建立在環境知情權理論上的。政府環境資訊公開制度對政府行為作出指引和限制，目的在於保護公民的環境知情權。 4). 公眾參與原則. 環境領域的公眾參與原則是指“公眾有權參與與環境相關的一切開發和決策活動中, 並有權得到相應的法律保護和救濟, 以防止決策的盲目性， 21 使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。” 在國際社會，公眾參. 政治大. 與原則被視為環境法的基本原則。1992 年「里約宣言」明確這一理念。22. 立. 進入 20 世紀 90 年代以後, “公眾參與環境保護”被越來越多的國家認. ‧ 國. 學. 可，並通過立法加以明確。23各國雖然根據本國國情和不同的法律制度體系，採用了不同的立法技術，但是從效果上考慮還是殊途同歸的將“公. ‧. 眾參與”定格為是環境法的基本原則。“公眾參與”這一概念,有助於提. Nat. sit. y. 升公眾的環保意識，有助於約束環境職能部門的行為，賦予其為公眾參. n. al. er. io. 與提供便利的職責和壓力。. Ch. engchi. 21. i n U. v. 汪勁，《環境法學》, 北京：北京大學出版社，2011 年，頁 106 一 107 。環境問題最好是在全體有關市民的參與下, 在有關級別上加以處理。在國家一級, 每一個人都應能適當地獲得公共當局所持有的關於環境的資料, 包括關於在其社區內的危險物質和活動的資料, 並應有機會參與各項決策進程，各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與，應讓人人都能有效地使用司法和行政程序, 包括補償和補救程序。 23 李豔芳，《公眾參與環境影響評價制度研究》，北京：中國人民大學出版社，2004 年，頁 41。 22. 20.

(23) 第四節：文章架構本文將首先藉由事件回顧討論“誰來監測”的問題。從最初的美國大使館公佈 PM2.5 資料，到環保組織以及民眾個人紛紛加入「我為祖國測空氣」活動，最後國務院通過新標準各城市紛紛開始空氣品質監測，各方行為者就監測以及公佈資料的權利也展開了一番辯論。此部分將討論美國駐華大使館是否有權力監測並公佈數據、民間監測空氣品質是否違背相關法律規定、政府對於監測資料是否擁有所有權以及民眾的環境知情權如何保障等相關問題。. 政治大隨後，本文將分析政策轉向的過程以及原因，討論“為何從不監測變立. ‧ 國. 學. 為監測”的問題。這部分將首先分析焦點事件（Focusing event），即北京多日霧霾天氣的規模以及特徵；隨後分析美國大使館、媒體、專家、. ‧. NGO、民眾等行為者在議題設定（Agenda setting）中的角色、起到的作. sit. y. Nat. 用以及相互的影響及合作；最後將討論政策改變（policy change）的原. al. n. 法者、專家、民眾等）所起到的作用。. Ch. engchi. er. io. 因以及在其過程中國際規範、國內公私部門行為者（包括政府官員、立. i n U. v. 最後，本文將分析這一政策轉變的影響以及啟示，討論“監測以後” 的問題。就空氣品質來說，空氣污染的治理還依賴很多其他方面的因素，包括能源、經濟、交通等等政策，從空氣品質的監測到空氣品質的保證還有很長的一段路要走。另一方面，這次的事件對於今後類似事件的影響深遠，它不僅增強了民眾的環保意識，也為 NGO 和普通民眾參與政策互動過程、利用焦點事件設定議題提供了成功的借鑒經驗。正文部份具體章節安排如下：第一章緒論 21.

(24) 第二章事件回顧——誰來監測第一節：美國大使館監測並公佈北京 PM2.5 數據第二節：環保 NGO 與民眾個人參與第三節：環保部門回應第四節：政策回應第三章政策轉向過程及原因分析. 政治大. 第一節：各行為者活動過程分析. 立. 第二節：政策轉向過程. ‧ 國. 學. 第四章監測以後. ‧. 第一節：空氣污染追根溯源. Nat. io. sit. y. 第二節：空氣治理因應政策. n. al. er. 第三節：現階段治理難點第五章結論. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(25) 第二章事件回顧——誰來監測第一節：美國大使館公佈數據最早追溯到 2008 年北京奧運會前夕（2008 年 7 月），美國駐華大使館（位於北京市東部朝陽區）就開始在使館內安裝空氣品質監測儀器，開始 24 小時監測使館附近空氣中直徑小於 2.5 微米的可吸入顆粒物以及臭氧含量，同時，監測結果也以小時為單位在 Twitter 網站@BeijingAir 的帳戶24上進行同步更新。根據美國駐華大使館發言人 Susan Stevenson. 政治大工作人員的健康，而發佈在 Twitter 網站上，則是爲了“讓在周圍社區立的介紹，設立此監測站的目的，是為了提供空氣質量的資訊以保護使館. ‧ 國. 學. 25 生活的美國人瞭解空氣品質” 。. 雖然監測站設立的初衷是爲了向使館外交人員和周邊美國居民提供. ‧. 空氣品質資訊，這個名為@BeijingAir 的帳號也漸漸成為某些北京市民在. y. Nat. sit. 環保局官方數據之外，瞭解空氣質量的另一個途徑，也經常成為差異很. n. al. er. io. 大的一個途徑。以 2011 年 10 月 21 日為例，當日北京明顯可見霧霾天氣，. i n U. v. 東南城區能見度普遍低於 500 米，部份地區甚至不足 100 米。根據當時. Ch. engchi. 北京市環保局公佈的空氣污染指數（API, Air Pollution Index），指數範圍為 160 至 180，為“輕微污染” 26級別。與此同時，當天美國駐華大使館也公佈了其在使館內所設的監測點所檢測出的資料，當日 20 時的空氣品質指數（AQI, Air Quality Index）為 335，屬於“有害（hazardous）” 27. 級別，該級別對應的健康建議為“所有人都應該避免戶外活動。有心. 24. http://twitter.com/BeijingAir 「美使馆用 Twitter 发布北京空气质量监测」, 财经网， 2009 年 6 月 26 日， <http://www.caijing.com.cn/2009-06-26/110189838.html> 26 「雾霾持续空气轻微污染」，北京晚報，2011 年 10 月 21 日，版 04。 27 Embassy of the United States Beijing, ―BeijingAir,‖ Twitter, <https://twitter.com/BeijingAir/status/127357236245823489>(21 October 2011). 25. 23.

(26) 臟或肺病的人、老人和小孩應該保持在室內，減少活動”，為所有級別中對健康危害最大的一級28 。仔細觀察北京市環保局 API 數據和美國駐華大使館 AQI 數據，可以發現雙方的不同主要在於以下幾個方面： 1) 監測內容不同。雙方監測的空氣污染物完全不同。中國空氣品質監測中，計入空氣污染指數的項目包括二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入顆粒物（PM10）三項指標。而美國大使館的空氣品質監測器主. 政治大所以，雙方使用完全不同的數據來界定各自的空氣污染指數/空氣質立. 要測量中方數據中並不包含的細顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）兩項指標。. ‧ 國. 學. 量指數。. 2) 數據限值不同。空氣污染指數分級計算參考的標準是「環境空氣質量. ‧. 標準」（GB 3095-1996），而空氣質量指數分級計算參考的標準則取自. Nat. sit. y. 美國環境保護署的分級標準29（此標準並不只包含細顆粒物（PM2.5）、. n. al. er. io. 臭氧（O3）兩項指標，還包括可吸入顆粒物（PM10），二氧化硫（SO2）、. i n U. v. 一氧化碳（CO）等）。對於相同的污染物濃度，相同級別的 AQI 指數. Ch. engchi. 比 API 指數限值更低，亦即更嚴格30。例如可吸入顆粒物（PM10）日均濃度值為 350μg/m3 時，對應的 AQI 級別為四級，而對應的 API 級別則為第三級。 3) 數據時效不同。美方的數據為每小時更新，數據值代表在此時相同的污染狀況下暴露 24 小時的效果，而中方的數據為每日更新，數據值. 28. 美國駐北京大使館，「美國駐北京大使館空氣質量監測」，Embassy of the United States， <http://chinese.usembassy-china.org.cn/070109air.html>（2013 年 6 月 15 日） 29 Technical Assistance Document for the Reporting of Daily Air Quality– the Air Quality Index (AQI), U.S. Environmental Protection Agency, http://www.epa.gov/airnow/aqi_tech_assistance.pdf 30 梁高亮，南海区空气质量状况在空气污染指数 AQI 和 API 中的不同表现分析， PM2.5 监测及防治技术高级研讨会论文集，2012: 179 24.

(27) 代表過去 24 小時的平均值。很難評價這兩種數據孰優孰劣，每小時更新的數據對於民眾出行更有參考價值，因為民眾需要知道此時此刻的空氣品質如何。但是美方標準中的“不健康”是在同等污染狀況下暴露 24 小時的效果，這並不太可能發生，因為一天中的空氣品質總是上下起伏變化。 4) 數據採集分析方式不同。美國駐華大使館的監測點只有一個，即在大使館內部，而北京市環保局的監測點則有多個，遍佈在北京市城鄉各區。而雙方不同的儀器採取的檢驗手段與方法也不同。. 政治大很難直接給出簡單定論北京市環保局的空氣污染指數與美國駐華大立. ‧ 國. 學. 使館的空氣品質指數孰優孰劣。就準確性或全面性而言，美國大使館的數據肯定比不上北京市環保局的數據。但是，如果只單獨考慮細顆粒物. ‧. （PM2.5），毫無疑問是美國大使館的數據更加重要，因為美國大使館的數. sit. y. Nat. 據強調了細顆粒物這種空氣污染物，而北京方面則完全沒有涉及。由於. al. er. io. 細顆粒物可以直接經由呼吸進入人體肺部，對人體健康危害極大，無論. v. n. 是由於標準落後或主觀刻意忽視 PM2.5 這種污染物都是對於民眾健康的不負責任。. Ch. engchi. i n U. 面對美國駐華使領館公佈 PM2.5 數據這一事件，中國環保部以及外交部在諸多場合進行了回應，從多個角度提出了對美國行為的抗議和不滿。環保部副部長吳曉青在 2012 年 6 月 5 日針對記者相關提問時回答道，從法律法規層面而言，美國公佈環境資訊的行為，是對中國內政的干涉， 31 違反了有關國際公約的規定。因為“對空氣品質的監測及相關資料的發. 31. 「维也纳外交关系公约」；「维也纳领事关系公约」规定：外交人员有义务尊重接受国法律法规，不能干涉接受国内政。 25.

(28) 佈，關係到社會和公民的利益，應是我國政府的權力。”他又強調北京環保局所公佈數據的合理合法性：中國「環境保護法」和「大氣污染防 32 治法」等有關法律對環境資訊公開制度，和公開工作已作出了明確規定。. 目前中國，特別是北京地區的環境資訊公開工作嚴格遵守了法律法規。而從技術層面，吳曉青副部長也對雙方的數據進行了評價。他認為，美國使館公佈的資訊是不準確的。基於一個點位元的監測資料對一個區域的空氣品質進行評價，是嚴重不科學的，更不能代表城市整體的空氣品質水準。而因為“環境品質標準是與經濟發展水準、技術條件緊密相. 治政連的”，所以中國根據自身的發展水準和技術條件確定何時將 PM 納入大立監測，以及採用何種檢測標準，都是正當的，“世界各發達國家，包括 2.5. ‧ 國. 學. 美國，關於 PM2.5 的標準也是逐步提高：1997 年發佈 PM2.5 級標準是 65 微. ‧. 克/立方米；2006 年修改標準時，確定了 35 微克/立方米。”. sit. y. Nat. 外交部發言人劉為民次日也再次強調，外國駐華使領館不具有在中. al. er. io. 國開展環境監測和發佈相關資料的法定資質，也不具備從事環境監測的. v. n. 專業能力和條件。擅自監測並發佈中國的環境質量數據，不符合「維也. Ch. engchi. i n U. 納外交關係公約」和「維也納領事關係公約」的有關規定，也違反了中國有關環境監測的法律法規，是不負責任的行為。中方希望有關國家駐華使領館遵守公認的國際法原則，尊重中國的法律法規，停止不負責任的行為。而針對美國國務院發言人的回應 “歡迎中國來美國城市監測空氣品質”，外交部的反應是“我們沒有興趣”。無論是環保部或是外交部的回應，我們都可以看出，中國的環境資 32. 国务院环境保护行政部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理；国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公报。 26.

(29) 訊公開義務主體對於美國的行為非常不滿，究其原因，無外乎美國駐華使館的行為引起了民眾對於中國目前空氣品質評價標準科學性和空氣品質資訊真實性的質疑。無論外交部和環保部引用國際法國內法對美國指責是否在理，都不能解決這一根本矛盾；無論目前北京市的空氣質量數據如何的“合法合規”，都不能掩蓋現有的監測數據在細顆粒物這一污染物監測層面的缺失，也不能回應民眾在瞭解細顆粒物 PM2.5 的危害後，對於空氣品質和自身健康的擔憂。在政府和公民良性互動的社會，美國駐華大使管這樣的質疑和外部. 治政監督通常會被看成是推進制度和法律進步的動力，而目前中國的情況反大立映出，政府作為義務主體，對環境資訊公開還沒有從根本上持有開放和 ‧ 國. 學. 積極的態度。環保 NGO 綠色和平組織氣候和能源專家周嶸認為，需要拯. ‧. 救的是中國的空氣，而非中國政府的面子。環保局等機構必須採取行動. n. al. er. io. sit. y. Nat. 來切實正視空氣污染這個議題，而不是一味相互指責。. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(30) 第二節：民間參與雖然中國政府官方一直在指責美國公佈數據違反相關外交公約和國內法規，但是由於國內環保部門一直未能回應民眾擔憂，無法提供 PM2.5 相關數據，很多民眾仍舊投向了“不甚準確”的美國駐華大使館數據，以此作為瞭解當日空氣品質，並作為出行參考。由於 Twitter 網站在國內無法訪問，很多協助工具應運而生，蘋果商店中出現了多款軟體實時更新美國大使館空氣監測資料，例如“Beijing Air Quality（北京空氣品質）”。在中國最著名的社交網路新浪微博上，也有眾多用戶從 Twitter. 治政的@BeijingAir 帳戶上複製即時空氣數據，而轉發者則更是數量繁多，引大立起了廣泛的討論。大家都不由自主地將美國大使館的數據作為可信來源， ‧ 國. 學. 在霧霾的討論中紛紛引用。. ‧. 還有一部份環保組織及個人，則走上了一條“自測”的道路，其中. sit. y. Nat. 最有名的，就要數環保組織達爾問自然求知社創始人馮永鋒發起的“我. al. er. io. 為祖國測空氣”活動了。活動先後在上海、廣州、溫州、北京、武漢展. v. n. 開。達爾問提供價值兩萬多元的可擕式鐳射粉塵檢測儀，邀請普通市民. Ch. engchi. i n U. 參加空氣品質檢測，並把檢測過程和相關資料寫成空氣品質日記，發佈在官方網站上。首先，檢測結果的準確性就引起了廣泛的討論。NGO 組織的成員認為，可擕式鐳射粉塵機是經過國家檢測的標準儀器，因此由此檢測出的資料基本準確。然而，這樣的檢測手段還是引起了專家的質疑。北京理化分析中心李晨就認為這些結果並不可靠。他認為，空氣品質監測結果科學與否一般有三項指標：檢測儀器是否符合國家標準、是否使用國標方法進行計算、監測站布點是否科學。只有完全滿足這三項標準才能保證資料的真實可信。個人檢測結果是否準確不能一概而論，儀器的使用、檢 28.

(31) 測位置的選擇、檢測方法的運用都會影響最終的結果，甚至連上下風向的不同都會形成不同的資料結果。33 爭論的焦點還包括民間組織及民眾個人是否有權力監測並發佈空氣質量數據。根據「環境監測管理條例」（徵求意見稿）內容：環境監測行為需要審批，環境監測資訊的公開也須經過批准；個人和境外組織從事環保監測需要審批，同時不能涉及國家秘密和國家安全；涉及國家秘密的環境監測資訊，適用國家保密法律、行政法規的規定。不過，PM2.5 是否屬於國家秘密，則並無法律層面確切定論。針對 2009 年公佈的這一「環. 治政境監測管理條例」（徵求意見稿），達爾問自然求知社等大 21 家民間環保組立織，聯合致信國務院法制辦公室和環保部，提出八條意見，建議刪除其 ‧ 國. 學. 中不利於公眾參與和監督環境監測的條款，並增加保障公眾環境資訊知. ‧. 情權的內容。. sit. y. Nat. 批評者則認為，可擕式檢測儀精度低，民間普通志願者和市民相關. al. er. io. 專業知識匱乏，檢測出來的資料缺乏精確度，且單一地點監測結果並不. v. n. 能代表城市大氣狀況，且個人及環保組織並不具有發佈代表城市大氣狀. Ch. engchi. i n U. 況資料的權利，所以這樣的監測沒有什麼意義。而支持者則認為，這些行動的意義並不在於代替環保部門發佈資料，而是可以在公眾中普及大氣環保知識，喚醒社會各界對身邊空氣品質的關注，通過 NGO 的社會普及活動，讓更多人瞭解大氣環保的常識，掌握一些空氣品質檢測的基本知識、技術，對於環保、科普，都是有利無害的。活動的一位參與者在訪談中提到，這樣的活動是一種“顛覆傳統的思維方式”。過去認為獲取環境資訊必須通過向政府申請公開或委託專. 33. 「民间监测纳入国家体系新解」，21 世纪经济报道，2011 年 12 月 13 日， http://www.21cbh.com/HTML/2011-12-13/5OMDY5XzM4NzU5OQ.html 29.

(32) 業機構進行檢測操作，但是現在隨著科技的進步，檢測儀器價格逐漸降低也更加便於攜帶，讓自我監測成為可能。他認為這是一種“挑戰傳統”、打破“資訊專制”的活動，只有通過民間這樣的操作，才有可能“讓政府放下它沉重的思想包袱，把檢測到的資訊透明釋放出來”。民間監測的最大目的是“以小博大、以錯博對”。從這個意義上來講，監測數據的正確與否並不重要，甚至錯誤的數據更容易達到目的，因為如果要證明數據的錯誤，政府必須拿出正確的數據才可以有足夠的說服力34。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 34. Ch. engchi. 環保 NGO 研究員 H，當面訪談，2014 年 7 月 17 日。 30. i n U. v.

(33) 第三節：環保部門回應隨著民間呼籲聲浪越來越大，環保部門也最終在 11 月 16 日做出回應。這一天，環保部發佈「環境空氣品質標準」（二次徵求意見稿）和「環境空氣品質指數（AQI）日報技術規定」（三次徵求意見稿），正式提出將 PM2.5 納入常規空氣品質評價。雖然此標準有可能要到 2016 年 1 月 1 日起才在全國執行，可畢竟是順應了民意。此前中國採用的空氣污染指數（API）將粒徑在 10 微米以下的可吸. 政治大列入監測和公示範圍。依據 2010 年 11 月出臺的「環境空氣品質標準」（徵立. 收顆粒物 PM10 列入監測指標，卻沒有將危害更嚴重的可入肺顆粒物（PM2.5）. ‧ 國. 學. 求意見稿），PM2.5 僅僅是作為參考的污染項目，並未被納入強制性限制項目。環保部給出的理由一方面是納入 PM2.5 質量標準，中國城市空氣將大. ‧. 範圍超標。根據「環境空氣品質標準」（徵求意見稿）編制說明：. Nat. sit. y. “目前我國 TSP 和 PM10 濃度水準較高，兩種污染物的污染問題還未根本解. a. er. io. 決。我國 PM2.5 污染較重，全國 113 個重點城市 2008 年年均濃度均遠高於. n. i v 目標值，如果制定實 WHO 的準則值，僅有 2l 個城市年均濃度低於過渡期-2 施 PM2.5. n U engchi 環境空氣品質標準，將大範圍超標。我國還未展開對 PM. Ch. 2.5. 的環境空. 氣品質監測工作，缺少監測基礎。因此，從全國的角度制定實施 PM2.5 環境空氣品質標準仍然較早。” “本次修訂標準建議這些區域的省級人民政府制定地方 PM2.5 環境空氣品質標準，待全國 TSP 和 PM10 污染水準顯著降低，全國 PM2.5 污染治理條件成熟時，制定實施 PM2.5 的環境空氣品質標準。但為滿足新形勢下環境空氣品質管制的需求，本次修訂將考慮 PM2.5，並制定出不具法律效力的參考限值，. 31.

(34) 僅供各地區參考，以促進 PM2.5 環境空氣品質監測。”35 而 2011 年 11 月 16 日公佈的「二次徵求意見稿」說明中，則提到：. “由於 PM2.5 與人體健康和能見度密切相關，已經成為發達國家和地區普遍控制的污染物專案，長遠來看，也應該是我國環境空氣品質管制的重點內容之一，屬於標準中的一般專案。但目前我國主要是京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區，以及山東半島、遼寧中南、中原、長江中游（武漢城市圈）、海峽西岸、川渝和關中等地區城市群 PM2.5 污染問題較為突出；國家有. 政治大項目的呼聲很高。考慮到目前我國一些區域迫切需要開展 PM 立. 關政策也要求在上述地區加強 PM2.5 污染防治，有關方面要求在標準中增加 PM2.5. 2.5. 環境空. ‧ 國. 學. 氣品質評價與管理工作，為滿足新形勢下環境空氣品質管制的需求，在一般項目中增加 PM2.5，這是我國首次制定 PM2.5 標準。”36. ‧. 而在「二次徵求意見稿」發佈後，環境保護部科技標準司負責人則. Nat. io. sit. y. 就長久以來的眾多爭議做出瞭解釋與說明。. n. al. er. 首先，環保部門第一次承認現有空氣質量標準與民眾感官有差距，. Ch. i n U. v. 不能應對新形勢下的污染狀況。該負責人承認，隨著經濟社會的快速發. engchi. 展，以煤炭為主的能源消耗大幅攀升，機動車保有量急劇增加，經濟發達地區 O3 和 PM2.5 污染加劇，在 PM10 和總懸浮顆粒物(TSP)污染還未全面解決的情況下，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區域 PM2.5 和 O3 污染加重，灰霾現象頻繁發生，能見度降低，現行的「環境空氣品質標準」已經不能完全適應中國空氣品質管制的要求，需要儘快修訂。而“依據現行環境空氣品質評價體系，我國部分區域和城市環境空氣品質評價結果. 35. 《環境空氣品質標準》編制組，《<環境空氣品質標準>徵求意見稿編制說明》，北京：中華人民共和國環境保護部，2010 年。 36 《環境空氣品質標準》編制組，《<環境空氣品質標準>（二次徵求意見稿）徵求意見稿編制說明》，北京：中華人民共和國環境保護部，2011 年。 32.

(35) 與人民群眾主觀感受不完全一致，現行標準中分區分級要求不能適應新的社會經濟發展和環境管理需求，部分污染物專案有待調整，限值有待修訂，資料有效性規定有待收緊，部分監測分析方法也需更新。” 其次，就 PM2.5 的監測技術以及實行難度，環保部門也做出了回應。該負責人表示，“目前已有成熟的 PM2.5 監測技術，並且我國已經在部分城市開展了包括 PM2.5 在內的城市空氣品質試點監測工作”。但是，全國統一開展 PM2.5 監測，則仍有很大的難度，包括“儀器設備購置安裝、資料品質控制、專業人員的培訓、財政資金的支援等大量系統的準備工作. 治政和能力建設工作”。同時，由於各地區經濟發展水準不均，新標準預計大立到 2016 年才能全面實施，而提前實施，則依賴於各地方政府根據實際情 ‧ 國. 學. 況和區域環境保護需要自願執行。. ‧. 對此，相關專家也站在環保部一邊，認為倉促上陣 PM2.5 國家標準並. sit. y. Nat. 不是一件好事。清華大學環境科學與工程系教授賀克斌認為，判斷一個. al. er. io. 污染物需要新的法規政策時，要經歷一個過程。比如美國真正確認 PM2.5. v. n. 進入政府行動是 2006 年，但第一次提出 PM2.5 的研究結果，是上世紀 90. Ch. engchi. i n U. 37 年代中期。南京信息工程大學物理學院副院長朱斌也說，在中國尚未完. 成產業結構升級的情況下，部分城市目前 PM2.5 的濃度可能是西方國家的幾倍甚至十幾倍，即使制定了 PM2.5 監測標準，要實質控制 PM2.5 的濃度仍面臨著很大的難度。徵求意見稿表明新標準實施的最後期限為 2016 年，這引發了一些公眾的質疑。有人說，新標準如果過早實施，中國大部分地區城市空氣品質都將面臨不達標的尷尬境地，所以拖延實施。. 37. 「PM2.5 新标准或春节前出台专家称减排难度大」，新京报， 2011 年 12 月 13 日 http://news.qq.com/a/20111213/000088.htm 33.

(36) 為了回應網民的質疑，環保部還在第七次全國環境保護工作大會上公佈了 PM2.5 和臭氧監測時間表：2012 年，將在京津冀、長三角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市開展 PM2.5 和臭氧監測；2013 年在 113 個環境保護重點城市和環保模範城市開展監測；2015 年在所有地級以上城市開展監測，而 2016 年則是新標準在全國實施的關門期限，屆時全國各地都要按照該標準監測和評價環境空氣品質狀況，並向社會發佈監測結果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 34. i n U. v.

(37) 第四節：政策公佈 2011 年 12 月 30 日，環保部常務會議審議並原則通過了新的「環境空氣品質標準」和「環境空氣品質指數（AQI）技術規定」。與此同時，北京、上海、南京、廣州、重慶等城市環保局表示將於 2012 年率先公佈 PM2.5 監測資料。2012 年 1 月 20 日，北京市環保監測中心在其官方微博上發佈消息，宣佈為了使市民能夠較全面地瞭解北京市空氣品質情況，將從 1 月 21 日起通過中心官方網站對外發佈細顆粒物（PM2.5）研究性監測小時濃度資料，供公眾參考。. 政治大 2012 年 2 月 29 日，中國總理溫家寶 29 日主持召開國務院常務會議，立. ‧ 國. 學. 同意發佈新修訂的「環境空氣品質標準」。環境保護部與國家品質監督檢驗檢疫總局共同發佈新修訂的「環境空氣品質標準」（GB 3095-2012）。. ‧. 該標準新增了細顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）和一氧化碳（CO）3 項監測. sit. y. Nat. 指標，並規定於 2016 年 1 月 1 日起正式實施。2012 年 3 月 5 日，國務院. al. er. io. 總理溫家寶在向人大會議作政府工作報告時指出，中國今年在京津冀、. v. n. 長三角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市開展細顆粒物（PM2.5）. Ch. engchi. i n U. 等項目監測，2015 年覆蓋所有地級以上城市。“PM2.5”首度出現在政府工作報告中。至此，“PM2.5”已正式從引發質疑的社會熱詞“變身”為促進民生的官方標準。同年 5 月，環保部發佈「空氣品質新標準第一階段監測實施方案」，規定第一階段在“京津冀、長三角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市和計畫單列市”共 74 個城市開展新增指標的監測，並於 2012 年 12 月底前開展監測並公佈資料。廣州（2012 年 3 月）、上海（2012 年 6 月）、北京（2012 年 9 月）等省市紛紛在規定日期之前公佈 PM2.5 即時資料。. 35.

(38) 第三章政策轉向過程及原因分析第一節：各方角色活動過程分析 1. NGO：民間團體多角度分工合作 1）參與類 NGO（達爾問）達爾問是第一個組織民眾參與到空氣品質自我檢測活動中來的 NGO，其“我為祖國測空氣”活動也在全國範圍內得到了廣大的呼應。先後在北京、上海、廣州、溫州、武漢等地開展監測活動。最初的監測儀器來. 政治大. 自達爾問此前測室內甲醛含量的活動。而後，熱心人士的捐款將接力棒. 立. 分別傳至上海、廣州等其他城市。而在溫州與武漢，達爾問則嘗試了微. ‧ 國. 學. 博募捐等方式38。. ‧. 2）監督類 NGO（公眾環境研究中心，自然資源保護協會）. Nat. sit. y. 公眾環境研究中心（IPE）是一家在北京註冊的非營利環境保護機構。. n. al. er. io. 自 2006 年 5 月成立以來，IPE 開發並運行中國污染地圖資料庫，推動環. i n U. v. 境資訊公開和公眾參與，促進環境治理機制的完善。. Ch. engchi. 公眾研究中心一直致力於推動環境資訊公開，早在 2009 年，公眾環境研究中心就與美國自然資源保護委員會（NRDC）合作開發了污染源監管資訊公開 PITI 指數，至今已連續 6 年對 113 個城市的環境資訊公開狀況進行評價。也就是說，自 2008 年 5 月 1 日國務院「政府資訊公開條例」和環保部「環境資訊公開辦法（試行）」開始實施，公眾環境研究中心就不間斷地每年對於城市環境資訊公開作出評價，而在大氣污染霾害盛行的 2011 年 12 月，公眾環境研究中心在能源基金會的資助下，適時推出了「藍天路線圖之中國大氣污染源定位」的報告，向公眾報告大氣污染 38. http://blog.sina.com.cn/s/blog_663aa0dd0100w54w.html 36.

(39) 物的來源，為公眾參與大氣污染的監督和治理奠定了基礎。報告中，首先通過圖表對比指出工業污染源是大氣排放的主體，同時也詳細告知公眾工業廢氣對於環境和健康的危害。同時，報告還借助實地照片拍攝，衛星地圖等形式直觀地展現各地工廠煙囪排放的實地景象。最終的研究 39 結果彙聚成互動地圖，點擊污染源所在地可獲取相關污染企業資訊。這. 有助於民眾瞭解廢氣排放大戶源自哪些地區，來自哪些行業，其排放規模如何，可謂一目了然。 3）知識類 NGO（綠色和平）. 政治大綠色和平成立於 1971 年，是一個全球性環保組織，致力於以實際行立. ‧ 國. 學. 動推進積極改變，以和平、非暴力的方式保護地球環境與世界和平。目前在世界 40 多個國家和地區設有分部，擁有超過 300 萬名支持者。. ‧. 而在 PM2.5 事件中，綠色和平一直致力於推動公開的、有充分資訊支. Nat. io. sit. y. 援的環境議題討論。. n. al. er. 2012 年，綠色和平與北京大學公共衛生學院學者合作，共同推出「危. Ch. i n U. v. 險的呼吸——PM2.5 的健康危害和經濟損失評估研究」，研究指出 2010 年. engchi. 北京、上海、廣州、西安因 PM2.5 污染造成早死人數共計 7770 人，經濟損失共計 61.7 億元。40報告通過科學詳實的數據，向公眾表明 PM2.5 污染已經給城市居民公共健康帶來巨大代價，治理 PM2.5 污染仍需加大力度，宜早不宜遲。同時，「報告」也對 PM2.5 治理改善將會帶來的公眾健康收益進行了估算。據估算，若在 2012 年，四城市的 PM2.5 濃度能改善達到中國國家二級標準，可以減少北京、上海、廣州、西安四城市近 3000 例過早死亡，由此帶來的經濟收益可達 23.4 億元。四城市的 PM2.5 濃度能改善達到 39. 污染地圖，公眾環境研究中心，http://www.ipe.org.cn/pollution/sources.aspx 潘小川，李國星，高婷，《危險的呼吸: PM2.5 的健康危害和經濟損失評估研究》，北京：中國環境科學出版社，2012 年。. 40. 37.

(40) 中國國家一級標準，可以減少四城市近 6156 例過早死亡，由此帶來的經濟收益可達分別約為 49 億元。如果能治理到 WHO 標準，則可以減少四城市 6962 例過早死亡，較 PM2.5 治理無改善能避免近 81%的過早死亡；而經濟收益將達到約 55 億元人民幣。通過各種研究報告，綠色和平組織將環境問題以一種科學的方式呈現給公眾，提升民眾對問題的認識和理解。從積極的層面來看，在此次霧霾事件中，民間團體有分工，有合作。. 政治大的話題，提高民眾對於空氣污染問題的認識。立. 各類 NGO 發揮自身專長，通過活動、科學報告等不同方式，吸引民眾關注 PM2.5. ‧ 國. 學. 但是，另一方面，也應該看到此次事件中 NGO 的不足。“我為武漢測空氣”募款活動自 2012 年 1 月 12 日開始，計畫募集 25000 元為武漢. ‧. 購買一台檢測儀器。在募款活動中，達爾問的透明公開度一直十分令人. Nat. sit. y. 稱讚，每一筆募款收入都詳細記錄在案，並且配有圖片佐證。但是直到 2. n. al. er. io. 月 23 日還差 6588.86 元，由環保組織自然之友為其兜底。這其中的不. i n U. v. 足之處在於，一方面大家對於儀器價格爭議。有微博網友質疑一台機器. Ch. engchi. 需要兩萬五千元太貴，而廣州市氣象局一位專家則聲稱官方一台監測儀器要七十萬元，兩萬五千元的民間監測儀器沒有意義。達爾問沒能很好地回應這些質疑。另一方面，雖然微博募捐的形式很新穎，但是捐款門檻太高。雖然認捐金額門檻不高，只有 25 元，但是捐款便捷程度卻擋住了大部分的捐款者。需要去當地農業銀行存入現金，或去開戶行匯款，十分麻煩。因此，武漢的大部分金額都來自于向機構募款。雖然“我為祖國測空氣”得到媒體的大量報導，但是，在動員民眾實際行動參與這一方面，仍然有所欠缺。而其他組織的活動影響力也不夠大，例如綠色和平曾在微博上發起#好空氣不要等#這一活動，但是響應者只有幾百人， 38.

(41) 這與微博名人動輒上千的轉發量相比，影響力還是有限。. 2. 民眾：指尖參與與實際行動. 藍天越來越少，灰濛濛的天空越來越常見，甚至連續數日都是霧霾天，能見度越來越低，這種視覺上直接的衝擊構成了民眾對於空氣品質最開始的關注。再通過官方環保局公佈的資料，大家紛紛質疑為何每日空氣品質與自己的感受相距甚遠。. 政治大. 而 PM2.5 這個專業名詞進入大眾的視線，則歸功於微博上的名人（微博大 V）的推動。. 立. ‧ 國. 學. 2011 年 10 月 22 日晚 11 點多，地產企業家潘石屹在微博上貼了張. ‧. iPad 截圖，在東三環亮馬橋附近的大使館院內，細顆粒物（PM2.5）指數. sit. y. Nat. 為 439，評級為“有毒害”。幾天內，這張截圖轉發超過 4200 次。正是. io. al. er. 靠著這張圖，不少網友按圖索驥，找到了蘋果商店上一款名為“Beijing. n. Air Quality”的軟體，其資料來源正是美國大使館。. Ch. engchi. i n U. v. 至此，PM2.5 細顆粒物這個詞第一次出現在普通民眾對於空氣的討論中。根據中國最大的搜尋引擎百度的資料，PM2.5 這個詞搜索量第一次出現明顯增長也是出現在同一時段（2011 年 10 月最後一周）。由此可見，正是微博名人的轉發，讓大家第一次接觸到 PM2.5 這個概念，隨後，面對這個並不熟悉的概念，很多人通過搜尋引擎瞭解相關資訊，而 PM2.5 這個概念也第一次解釋了民眾對於空氣品質的感受與官方資料之間的差距。而大家也第一次知道了美國大使館的資料。隨後，大量網民針對“空氣品質”發表自己的看法和意見，共同矛. 39.