施文真 摘要
永續發展的評量系統之主要功能，在於提供一套衡量的工具，以確保任何政 策的制訂與執行，能關照整體環境邁向更為永續的方向進行。永續發展的觀念除 了其實質內涵所包括之三面向：經濟永續性、社會永續性、以及環境永續性之外，
有 關 於 其 制 度 以 及 執 行 面 則 較 少 被 提 及 。「 制 度 量 能 提 升 」（institutional capacity-building）以及「良善治理」（good governance），於近年來係國際發展機 構致力於開發中國家推行的永續發展制度性改革方案，本文將經由相關文獻之回 顧，以「制度量能提升」以及「良善治理」之推行作為「制度回應」指標的主要 立論基礎。「制度量能提升」係指如何建構一機制使其能夠在社會運作中適當地 分配資源、協調衝突、避免錯誤，以達到在個別活動中能夠呈現出良質的結果；
而「治理」係指一國在經營管理其經濟、社會、與環境資源時，其權力行使的方 式或手段，「良善治理」代表的即是一健全的政府管理制度。如果要實質的落實 與永續發展相關的政策，此兩者所代表的則是所需的整體制度配套條件，而其也 可說是永續評量系統下制度回應指標背後的理論基礎。本文進而以「制度量能提 升」以及「良善治理」兩個原則，探討其在永續發展之制度面與執行面之相關影 響層面及扮演角色，並檢視一些具代表性之指標，分析檢討這些指標的選擇與永 續發展制度回應的理論間之關連性，作為永續發展量系統後續研究及發展之參 考。
中文關鍵詞：永續發展評量、制度回應指標、制度量能提升、良善治理
Abstract
The main function of sustainable development indicators (SDI) is to provide a tool to measure and to monitor policy-making and implementation toward an environmentally sustainable society. The concept of sustainable development has often been referred to as incorporating the following three dimensions: economic sustainability, social sustainability, and environmental sustainability. The institutional and implementation aspect, however, has not been analysed as extensively. The notions of institutional capacity-building and good governance have been vigorously promoted by international development agencies as model institutional mechanisms to achieve sustainable development in developing countries. This article, using mainly literature review, puts forward the arguments that institutional capacity-building and
good governance are key rationale of “institutional response indicators” under SDI scheme. Institutional capacity-building refer to the building up of a mechanism in which resources can be reasonably allocated and conflicts can be properly managed so that best results can be achieved. Governance refers to the means in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development. Good governance refers, thus, to a sound government management system. Institutional capacity-building and good governance provide a supporting environment in which sustainable development polices can be successfully implemented, and can be measured via a set of “institutional response indicators”.
This article analyses how these two concepts can play an important role in the institutional aspect of sustainable development, examines institutional response indicators selected in several SDI schemes, and reviews whether these indicators reflect core elements of these two concepts.
Key words: sustainable development indicators, institutional response indicators, institutional capacity-building, good governance
一、前言
永續發展的評量系統之主要功能，在於提供一套衡量的工具，以確保任何政 策的制訂與執行，能關照整體環境邁向更為永續的方向進行。永續發展一詞，係 於 1987 年「世界環境與發展委員會」（World Commission On Environment and Development, 1987）所提出之報告中首度被提出，於該報告中，永續發展之定義 為：「滿足當代之需求，又不損及下一代子孫之需求的發展」。此一定義相當一般 性，難以被操作，特別由政策制訂之角度而言，但，模糊的定義反而成為「永續 發展」一詞被廣為接受的原因。（Lele, 1991）自此，永續發展成為各方大量使用 的詞彙。雖然學術界以及實務界對於其定義以及實質內涵並未有共識，但大多不 否認永續發展係包含了三大面向：環境永續性、經濟永續性以及社會永續性。惟 永續發展之理念以及其三大面向之實質內涵，若要落實於可以影響國家相關政策 之制訂與執行，則一國的制度量能（institutional capacity）即扮演了相當重要的 角色，此亦即是各主要永續發展評量系統中，大多均放入制度性之指標，以瞭解 其所評量的對象（國家、地方、區域等等）是否具備足夠的制度量能，因應其所 面臨之社經等壓力以及訂定或執行永續發展之相關政策。1基於此，台灣的永續 發展評量系統，即採用「制度量能提升」為制度指標的理論架構。（葉俊榮等，
1999）
於「二十一世紀議程」中，各有不同主題之章節內的各項行動方案，組織面 工具（institutional means）以及量能提升（capacity-building）均列為執行手段
（Means of implementation），顯見於永續發展策略之執行面，兩者的重要性不可 或缺。「量能提升」（capacity building，或稱「能力建構」）亦為近年來各國際組 織之技術協助（technical assistance）計畫中相當重要的部分，技術援助主要的目 的即在於協助各國，特別是開發中國家，提升其各層面之技術能力，其中包括制 度能力，以達該組織或協定所設立的宗旨。國際間最重要的兩個發展援助機構：
世界銀行（World Bank）以及國際貨幣基金會（International Monetary Fund，以 下簡稱 IMF），有鑑於一些發展援助計畫因借款國國內之制度性因素而無法成功 的被執行，並因此而未能達成其協助借款會員國進行發展的目標，世銀遂於1989 年提出「良善治理」（good governance）之觀念，作為其整體發展策略中一個相 當重要的因素。（Santiso, 2001, 1; Thomas, 1999, 554）
1 國際間各類之永續指標系統，普遍採用「壓力–現狀–回應」（pressure – state – response, PSR）
系統作為設計的依據，PSR 架構以環境生態資源面的「現況」呈現環境惡化或改善的程度，經濟 與社會「壓力」則分析對環境生態施壓的社會結構與經濟活動，政策與制度面的「因應」則是制 度回應環境生態現況與社經壓力的情形。（葉俊榮等，2003.11，8）惟有些評量系統建構所依據 之理論，會隨著指標系統於各國家試行或實務經驗的結果，隨之修正。例如聯合國的永續指標系 統，即從原始設計的DSR（driving force-state-response）改為以永續發展四面向（環境、經濟、
社會、制度）為主軸，於各面向中各自列出主題與附標（theme/sub-theme），在於各附標之下列 出指標的項目。（United Nations, 2001, 18-25）因此，永續評量系統是可以隨著運作過程中所獲得 的經驗，調整對應的指標項目。
「治理」（governance）係指一國在經營管理其經濟、社會、與環境資源時，
其權力行使的方式或手段，「良善治理」（以下簡稱「善治」）代表的即是一健全 的政府管理制度。善治觀念的推動，主要的目的即在於提升開發中國家的制度量 能，而制度量能的提升，若以朝向善治的理念設計，對於一國邁向永續發展之制 度要素來說，亦扮演相當重要的角色。因此，透過文獻回顧之方式，本文提出：
於設計永續發展評量系統之制度回應指標時，透過善治理念提升國家的制度量 能，係制度回應指標背後之理論基礎，並可據此挑選出可充分反映善治之程度的 指標項目，作為衡量一國是否具備有足夠的制度量能來訂定並執行永續發展相關 政策。
本文將分為四大部分：本部分為「前言」，「內文」將分為兩部分：第一部分 將針對善治，做一文獻回顧，特別針對善治的觀念於國際發展機構以及發展學等 相關領域中之研究，介紹其起源以及重要意涵；第二部分將先針對三個現行的永 續評量系統：聯合國、環境永續指數（Environmental Sustainability Index）、以及 我國於去年由經建會首度公布之台灣永續指標中之制度回應指標，2做一簡單的 介紹，之所以會挑選此三類永續評量系統，主要原因為：第一、聯合國所發展出 之永續評量系統，為國際組織中最早發展出的系統之一，也是廣為許多國家所引 用之系統，第二、由哥倫比亞大學與耶魯大學共同合作所發展出之環境永續指 數，則係著眼於其學術性質，主要的目的在於與聯合國此一國際組織以較為實務 性、官方性的角度所提出的永續發展指標系統，做一比較，第三、選擇台灣永續 發展指標，主要因為台灣係少數領先發表國家級之永續發展指標的亞洲國家，此 外，由於此套指標的選取，尚有討論以及修正的空間，因此，本文的分析，也希 望提供各界對於台灣永續發展指標內之制度回應組的指標項目進行檢討時，做為 參考之依據。於「結果與討論」，則將針對「內文」第二部分之各永續評量系統 中之制度性指標，與「內文」第一部分中所提之制度量能提升以及善治的理念，
做一比較以及連結，檢討各套永續評量系統中，有無反映出善治以及制度量能提 升的理念；最後則提出「結論與建議」。
內文
二、度量能提升與良善治理：永續發展之制度與執行面 1.良善治理（善治）
(1)起源與定義
不少文獻將「良善治理」一詞之提出追溯至世界銀行（Santiso, 2001, 3;
2 本文所選擇之三套永續評量系統，雖然其中兩套為國際組織與研究單位所設計，但三套評量系 統主要均以國家為評量的對象，並不針對區域性（間）或地方層級（例如縣市、鄉鎮等）作為評 量的對象。
Tolentino, 1995, 136, cited in: Botchway, 2001, 162）於 1989 年的「世界發展報告」，
3世銀總裁於其中提到：「私部門以及市場機制均相當重要，但其需與『良善管理』
並進」。（World Bank, 1989）。世銀提出「善治」觀念的主要目的在於提高其發展 援助計畫的有效性，4（World Bank, 1992, 3）至此，其他的國際組織，例如 IMF
（IMF, 1997）、聯合國發展署（United Nations Development Programme, 以下簡稱 UNDP）（UNDP, 1997）、經濟合作暨發展組織（Organisation of Economic
Cooperation and Development, 以下簡稱 OECD）、歐盟、亞洲開發銀行等區域開 發銀行、以及許多已開發國家的海外援助機構，均將善治的推動納入其給予開發 言，哪一些與善治相關的要素係有助於該國的經濟發展，例如去貪污化（Al-Jurf, 1999）、公部門之管理、金融管理、國有企業之民營化、行政部門之現代化、法 與政治機構的『政府』，而是包括該些正式的官方組織與市民社會（civil society）
的互動。」（Guruswamy, 2002, 2-3）。世界銀行則將治理定義為：「為發展的目的，
管理一國之經濟與社會資源之權力行使的方式」。（Al-Jurf, 1999, 194; World Bank,
3 有關於善治此一觀念，特別是其一些主要的構成因素，有學者認為可追溯至一九六零年代與一
3 有關於善治此一觀念，特別是其一些主要的構成因素，有學者認為可追溯至一九六零年代與一