黃書禮、葉佳宗、陳俐伶 摘要
本文回顧國際上相關的都市永續發展指標系統，探討指標系統架構與內涵之 間的差異，進而說明永續台灣評量系統中「都市台灣」指標系統的重要特色，以 及指標項目選定的理論基礎。藉由永續台灣評量系統中22 個範疇的型態辨識，
本文分析了都市在台灣永續發展中所扮演的角色，確認都市生產與生活型態對於 對於國家整體永續發展的重要性，也驗證了生態系統觀點中都市對於環境的依存 與影響。考量都市發展決策過程需要永續性的評量機制，本文利用都市永續發展 指 標 作 為 政 策 評 估 的 重 要 變 數 ， 應 用 互 動 式 電 腦 軟 體 「 感 受 性 系 統 模 型
（Sensitivity Model Tools）」以系統性觀點進行都市發展政策永續性的評析。透過 系統軟體功能掌握變數結構的完整性以及系統變數之間的相互影響關係，並藉助 於團體諮詢與討論的溝通方式建構半量化的（semi-quantitative）系統變數，配合 概念化及模糊化的方式界定變數水準以及函數關係進行系統模擬工作。藉由系統 模擬瞭解變數之間的互動關係，而政策評估案例分析顯示台北市硬體建設政策較 空間調整政策發揮較大的效果。永續指標與系統工具的結合整體而言提供了都市 政策永續性評估的溝通與預測介面。
關鍵詞：都市永續性指標、政策評估、感受性系統模型（Sensitivity Model Tools）、
型態辯視、半量化模擬。
Abstract
This paper reviews the development of urban sustainability indicators and investigates the frameworks and contents of various indicator systems. Based on the review of previous researches, we discuss the theoretical background for establishing the indicators of “Urban Taiwan” to measure Taiwan’s sustainability. In order to identify the role of urban area in Taiwan’s overall sustainable development, we applied a semi-quantitative system model (Sensitivity Model Tools) to recognize the patterns of 22 categories of Taiwan’s Sustainable Development Indicators. We also apply Sensitivity Model to evaluate the effect of urban policy on sustainability indicators via system simulation. The semi-quantitative relations for simulation by Sensitivity Model Tools between variables are derived from group discussions. As the result of the case study in Taipei city, we show that the construction of public facility in Taipei City have enhanced the sustainable development of Taipei City. The efforts
to incorporate systems approach for policy evaluation also can provide an interface between urban sustainability indicators and urban development policies.
Key words: Urban sustainability indicators, Policy evaluation, Sensitivity Model Tools, Pattern recognition, semi-quantitative simulation.
一、前言
都市化的過程是近代人類活動的重要現象。都市對於一個國家經濟、社會與 環境的影響越來越深遠，許多國際性的大都市甚至擁有超越國界的全球性影響 力。西元2000 年全球已有超過 60 億的人口，其中有超過 50%的人口居住於都市 地區。在二十世紀初，全球僅有約有16.5 億人口，其中只有 15.2%的居住於都市 當中。在二十世紀期間，全球人口快速成長且有明顯都市化發展趨勢。現今全球 有超過35 個都市人口超過 5 百萬人，且已有數百個都市人口超過百萬。回首看 西元1800 年間，當時全球只有倫敦與北京的人口超過百萬，都市化的快速可見 一斑（Girardet, 1999）。由於都市化發展對於經濟的聚集效應與社會網絡連結有 顯著的影響，都市提供了人們更多的發展機會，不斷的吸引人口聚集。在全球的 經濟成長大多發生在都市地區同時，都市發展也產生許多不永續的現象，例如交 通的擁擠、空氣的污染與能源的大量消耗等等。都市是全球人口、經濟、生產與 資源消耗的核心，都市的發展已然左右了一個國家、區域，甚至全球的發展。因 此，都市的發展對於國家永續發展，甚至是全球的永續發展都有關鍵的影響力。
過去一、二十年來，永續性都市的概念已經逐漸被全球各界所瞭解，且有許 多國家都致力於都市永續發展理想的落實。當前人類社會致力於都市的永續發 展，有賴對於都市系統更深入瞭解，以及作好都市管理的工作（Flood, 1997）。
在推動都市永續發展的許多努力當中，建立衡量都市發展永續性的機制是其中關 鍵工作之一，有助於瞭解都市的發展趨勢。在1992 年地球高峰會議後提出的二 十一世紀議程（Agenda 21）內容中指出，指標系統是評估各國發展趨勢是否符 合永續原則可藉助的方式之一（UNCED, 1992）。因此，在 21 世紀議程的第 40 章中，特別呼籲建立國家性、地區性以及世界性的永續發展指標，且指出建立永 續發展指標的各項優點。許多都市已經認知到建立屬於自己都市的指標系統之重 要性，其中最早、最為人所熟知的就是永續西雅圖計畫（Sustainable Seattle, 1993）
透過社區參與的程序建立的指標系統。永續西雅圖計畫的努力，對於後續全球許 多都市建立永續發展指標系統發揮了指導的功能。建立一套都市發展指示
（signal）系統是協助都市不危害全球自然資本的重要步驟（Alberti, 1996）。為 使都市能夠邁向永續發展，都市治理的工作需要監測都市發展的趨勢，掌握都市 發展不永續的問題，建立都市永續性指標反應都市發展表現的永續性績效有其顯 著的必要性。由於永續發發展指標（sustainability indicators）具有簡化、整合與 前瞻的特性，已經逐漸被廣泛地作為都市發展永續性的評估工具（Maclaren, 1996）。
台灣地狹人稠，而且工商產業發展迅速，人口朝都市地區集中，已有將近 80%的人口居住於都市計畫地區，且逐步朝向高都市化的社會發展。根據行政院 經濟建設委員會之「都市及區域發展統計彙編（九十二年版）」，台灣地區至2002 年底都市計畫區面積計4,507.16 平方公里，佔總面積 12.5%，但都市計畫區內人
口數高達17,584,538 人，都市計畫區內人口佔總人口比高達 78.3%（行政院經濟 建設委員會，2003）。都市發展與台灣的經濟、環境與社會的整體發展可謂息息 相關，都市地區的發展對於整個台灣佔有重要的份量。有鑑於都市發展扮演的關 鍵性角色，建立國家永續發展指標的過程當中，勢必要反映台灣都市化發展的特 性，妥善考量都市發展對整體國家永續發展的影響。
台灣受限於國際地位，無法在相關國際合作網絡中順勢發展，此情勢彰顯我 國對永續發展指標此研究的迫切性（行政院國家科學委員會，2001）。因此，行 政院國家科學委員會計畫「永續台灣的評量系統」專題研究，在永續發展指標建 構過程採用壓力—狀態—回應（Pressure-State-Response ; P-S-R）架構建構了台灣 永續發展指標評量系統，指標系統包含 P、S、R 三類型的指標內容（行政院國 家科學委員會，2001）。為了反映台灣地區海島的環境與發展特性，以及快速都 市化發展的趨勢，永續台灣的評量系統將海島台灣（Island Taiwan）與都市台灣
（Urban Taiwan）兩大系統作結合，以期能建構更為完整的永續性評量系統。行 政院國家科學委員會（2001；2002）在都市永續展指標選取方面，參考了聯合國 定居中心﹙United Nation Center for Human Settlement；UNCHS﹚、永續西雅圖計 畫之指標以及台灣地區都市的特色，計選取了29 個指標，完成指標方法與架構 之研究，探討各項指標所呈現之意義。
台灣永續發展指標的研究與實務推動工作，歷經引入國外觀念與架構、學術 研究探討與建立本土性指標系統，已經逐步邁向成熟階段。本文作者長期參與都 市永續發展相關研究（參見黃書禮等，1997；Huang et al., 1998；以及 Huang and Chen, 2002），基於過去的研究經驗，認為當前是檢視台灣都市永續發展指標的發 展歷程與內涵的適當時機，以利後續研究與實務的推展。再者，有鑑於國內都市 發展政策的評估尚未納入永續性評量的機制，國際上雖有一些研究利用永續指標 系統進行都市或區域的發展政策評估，卻缺乏從系統觀點探討指標之間的互動與 回饋機制。因此，本文從理論出發探討都市系統的運作，分析都市永續性的意涵 以及都市發展的影響，在本文第二部分回顧相關學術研究以及國際上都市永續發 展指標系統的發展情形，探討指標系統架構與內涵的論述與實務經驗的差異，進 而在第三部分說明永續台灣評量系統中選用都市永續發展指標的重要特色，以及 指標項目選定與資料收集、計算的理論內涵。第四部分由永續台灣評量系統的型 態辨視（pattern recognition），分析都市在國家永續發展所扮演的角色。考量都市 發展決策過程需要政策永續性的評估機制，在本文第四部分利用都市永續發展指 標作為政策評估的重要變數，應用互動式電腦軟體「感受性系統模型（Sensitivity Model Tools）」以系統性觀點進行都市發展政策永續性的評析。在本文最後一部 分說明本研究之結論，並且對於後續的研究提出建議。
二、永續性都市的意涵與永續指標的發展
永續性都市的內涵
永續發展的觀念在1987 年「我們共同的未來（Our Common Future）」一書 出版之後受到高度的重視，逐漸形成人類社會經濟發展與環境互利共生的共識。
近年來，各階層（地方、國家、區域、全球）政府機構的施政行動也都逐漸以永 續發展為依歸。隨著永續發展觀念的發展，永續性都市也開始受到重視。OECD
（1990）指出達成都市永續的兩個原則，前者為「機能與自我調節的成長原則（the principle of functional and self-regulatory growth）」，是將都市系統視為一個整體，
重新評量各部門經濟成長的淨貢獻價值，藉由回饋系統的建立，調節都市的成 長；後者為「最少廢棄物原則（the principle of minimum waste）」，強調將物質回 收機制納歸自然生態系統之運作。Roseland（1991）認為永續性都市需要藉由經 濟及社會的調整，以減少對於環境保護的需求，對於已開發國家進行永續性都市 發展，指出其部門策略應該包含以下六項：
1.運輸規劃與交通管理—減少機動車輛的旅次；
2.土地使用及住規劃—抑制都市擴張；
3.能源保護效率—減少資源使用，住宅能源節約；
3.能源保護效率—減少資源使用，住宅能源節約；