葉俊榮、施奕任 一、緒論
「永續臺灣的願景與策略-永續臺灣的評量系統」（以下簡稱本計畫）作為一 個六年期的大型計畫，透過學術社群的力量推動永續臺灣指標系統建構，希望在 我國永續發展的議題上，藉由理論建構與資訊提供，能夠積極性發揮引導性的功 能。正因為本計劃其具有較明顯的政策導向意涵，本文將其研究歷程置放於社會 脈絡來觀察更能彰顯其意義。
過去在威權體制結構下所形成的金權政治（朱雲漢，1995），過度偏重有形 的經濟成長，透過各種開發政策達成短期的經濟收益，卻犧牲大量自然資源，並 且造成環境生態受到嚴重的破壞。受到國際間環境意識的影響，臺灣整體環境意 識不斷提升，以及頻繁的天災人禍所帶來的慘痛教訓，不論公部門或者是私部門 都體認到，必須重新檢視臺灣人與環境生態互動。1980 年代以來越來越多學者 投身於環境政策的探究，並促此公部門重視環境議題。永續發展（sustainable development）作為環境議題的核心概念也受到更多重視，這反應的是環境政策 發展過程中需要完整的理論建構支持，以及各部門間對於國家發展是否符合永續 性資訊的需求，這些需求一方面牽動政府環境政策制訂方向與內容；另一方面也 影響民間部門公共參與的模式。
本計劃在前面三年的研究前期，主要偏重在理論建構與資訊蒐集，利用壓力 -現狀-回應指標架構（Pressure-State-Response，以下簡稱 PSR 架構），分別就環 境污染、生態資源、社會壓力、經濟壓力、制度回應與都市發展等面向上延伸。
透過研究前期的理論支撐與資訊提供為基礎，在研究後期上研究取向著重政策連 結、國際化與地方化等階段，特別是從 PSR 架構指標間連結探討制度運作對於 其他領域的影響。
由於高度的政策導向意涵，研究計劃的成果除了學術上的貢獻，並與臺灣各 個領域永續發展政策具有相關性。特別是行政院國家永續發展委員會（以下簡稱 國家永續會）將永續發展指標的建構，與永續發展行動計劃以及永續發展委員會 形成臺灣推動永續發展政策網絡（Policy Network）三大機制，這些機制結合學 術社群、公部門與非政府組織等人力與資源，形成永續發展議題一股穩定與持續 的互動型態。永續臺灣指標系統從中扮演，回溯公部門決策以及決策背後的政經 脈絡，檢視各項決策相對應指標數值變化趨勢，利用指標連結反應實際政策，並 提出規範性的建議。
從理論層次而言，從永續臺灣指標系統到整體永續發展政策網絡的運作強調 制度的功能，其背後立基於制度量能強化（institutional capacity building）的理論 模型。制度量能強化模型吸納隔代分配正義（intergenerational justice）、環境承載 能力（carrying capacity）、經濟內部化（economic internalization）模型，認為發 展與生態彼此競合的關係若能透過機制建立，讓資源得以適當地分配、協調衝突 並避免產生錯誤或不當的決策，而在個別政策運作中實踐永續發展的理念（葉俊 榮，1997：58-74）。
在永續發展與環境政策的領域上，永續發展指標系統不論在學術研究或政策 實務上傾向於宏觀性觀察角度切入，本文最後 Milbrath（1994）、Dunlap 與 Van Liere（1984）等學者所提出的主流社會典範（Social Dominant Paradigm）及新環 境典範（New Environment Paradigm）兩種關於環境的典範間變遷為基礎，審視 研究計劃以及永續發展政策的推動是否有效舒緩臺灣人與環境緊張的互動模 式，進而變遷到更傾向於永續發展的典範。
二、研究脈絡與政策連結性 1.研究背景
永續臺灣指標系統研究是建構在環境議題的脈絡之中，為了得到更全面性的 認知，本文從國內以及國際來檢視來檢視。就國際層次的影響而言，國際趨勢對 於推動永續臺灣指標系統無疑具有啟發性的作用。自1972 年人類環境會議起，
永續發展逐漸成為人類尋求經濟發展與環境生態能夠兼籌並顧的一套價值觀。為 了能夠檢視各國政策是否符合永續性，以善盡作為全球一份子的責任，永續發展 指標建構的迫切性受到重視，從1992 年在里約熱內盧召開的聯合國環境與發展 大 會 ( 簡 稱 UNCED ， United Nations Conference on Environment and Development)、1995 年聯合國永續發展委員會（簡稱 CSD，The Commission on Sustainable Development）第三次會期永續發展指標工作計畫與 1997 年聯合國特 別會期等不斷回應這樣的訴求，要求國際組織與國家予以採行1。面對這些先進 國家陸續建構國家級永續指標，臺灣也認知到建立有效評量國家政策永續性機制 的迫切性，以形成國家發展的預警與決策的依據。就另一個層面來看，在現今全 球化（Globalization）的趨勢下，世界各國間互動日益緊密，對於環境議題也是 如此，在永續發展實踐中沒有國家可以置身事外，可惜的是臺灣受限於外交困 境，對於國際間環境議題往往處於被動的狀態，永續發展指標是台灣在面對巨大 困境中，尋找與全球永續發展議題接軌，並擴大臺灣與其他國家間的互動。
1這些包括聯合國永續發展指標（Indicators for sustainable development）、世界銀行國家財富測量
（Measure of the wealth of nations）、加拿大國家指標（National Environmental Indicators of Canada）、加拿大NRTEE 永續發展指標（Rudimentary Indicators for Sustainable Development）、荷 蘭政策績效指標（Policy Performance Indicators）與美國永續發展指標（Sustainable Development Indicators）等等（葉俊榮等，1999c：頁 41-49）。
就國內的層次而言，環境政治學認為政治體制差異會影響國家環境議題的範 圍與效率。在民主政體中，關心環境議題的民眾得以參與政府環境政策的形成與 制定，並影響政府最終的決策。相較之下，在非民主的威權政體（authoritarianism）
運作中，環境政治空間就被高度壓縮，特別是當該政體以經濟發展作為其主要政 策時（Doyle & McEachern, 1998; Chung-in & Sung-hack, 2003: 50-62）。臺灣在過 去威權統治時期，政府由於仰賴經濟成長作為威權政權合法性的論述基礎，國家 偏重經濟發展(Cheng, 1990: 139-178)，使得自然環境與天然資源受到大量的剝奪 與污染。
在1980 年以來臺灣政治轉型過程中，重視環境生態的概念與民主化意識逐 漸結合，政府對於環境議題與國家永續發展政策漸趨積極，並且反應在環保建制 的推動，特別是1990 年代初大量環境相關法律制訂或修訂的加速進行（葉俊榮，
2002：120-131）。在 2000 年臺灣邁入民主鞏固階段後，這股趨勢使得追求國家 發展的永續性成為政府政策核心關懷的價值與議題。
面對此項核心價值積極拓展的過程，學術社群的功能在於建構相關理論做為 推動永續發展政策的脈絡性思維，並據此建立準則來檢視各個領域的永續性程 度，形成政府決策時得以依循的資訊，而永續臺灣指標系統正是提供此項資訊最 重要的工具。過去因為缺乏相關認知，僅有少數學者進行永續指標研究（阮國棟、
簡慧貞，1995；李公哲，1998；李永展、何紀芳，1998；龐元勳、錢玉蘭，1998），
缺乏整體規劃導致成效不彰；加以臺灣特殊的國際處境，無法應用國際推動永續 指標系統的網絡資源來的契機。面對社會對於生態議題與社經環境健全訴求日益 殷切，如何利用學術社群的資源，建立常年操作永續指標系統，在公部門決策過 程扮演預警、檢討與引導的功能，確保我國發展的永續性成為刻不容緩的事情。
在此過程中，行政院國家科學委員會 2扮演積極性的推動力量。在 1997 年 國科會永續會相關會議中，希望因應臺灣特殊生態環境，發展出適合本身的永續 發展模式，基本上其共識為永續發展的特色其涵蓋面必須廣泛，並與政府政策相 互連結，且能建立出邁向綜合性決策的評估機制，以此形成政策導向性、具有結 構性和迫切性以及可操作性三個原則。依照這些原則，國科會永續會倡議推動建 構永續台灣的願景為核心議題，在此總計劃下形成「永續臺灣 2011」及「永續 臺灣資訊系統」三大主軸議題形成「永續發展願景與策略」三個子計劃。
回顧整個計劃的發展方向，可以分為前後兩個時期階段，最初三年屬於研究 前期，從學術領域探究為基點，透過比較分析建立指標系統的基礎理論，並進一
2作為當今國際上最重要的議題之一，聯合國、國際組織、各國政府與學術研究機構持續對於永 續發展議題進行探討，因應世界趨勢不斷型塑其實質內涵。在此全球趨勢，行政院在1997 年「行 政院全球變遷政策指導小組」提升擴大為國家永續會，作為我國推動永續發展的政策協調與評估 機關。以是，國科會也順應成立永續發展研究推動委員會(以下簡稱國科會永續會)，積極構思善 用國家豐富的研究資源及對研究議題的掌握量能，形塑臺灣永續發展的內涵。
步延伸出指標系統的模式；隨著指標系統從生態、社經乃至執行制度涵蓋越來越 廣，在研究後期將指標系統，以國際化、地方化及政策連結與執行機制落實等三 個領域為主要面向。
2.指標建構
本計劃研究前期的研究重心在於，透過比較建立指標系統的基礎理論，並進 一步形成指標系統架構。面對1990 年代以來全球地方化（Glocalization）的影響 下，全球化與在地化不再是依循各自邏輯運作的零和關係，而被認為是相互影響 的動態過程，在全球化下各種資訊、技術、思維與資本間的流動，也必須回應並 促進不同地區的多元性及特殊性（Robertson, 1995）。在全球在地化思維下，不論 是掌握全球環境議題的內涵或形成臺灣本身特殊觀點，都必須建立在對國際系統
本計劃研究前期的研究重心在於，透過比較建立指標系統的基礎理論，並進 一步形成指標系統架構。面對1990 年代以來全球地方化（Glocalization）的影響 下，全球化與在地化不再是依循各自邏輯運作的零和關係，而被認為是相互影響 的動態過程，在全球化下各種資訊、技術、思維與資本間的流動，也必須回應並 促進不同地區的多元性及特殊性（Robertson, 1995）。在全球在地化思維下，不論 是掌握全球環境議題的內涵或形成臺灣本身特殊觀點，都必須建立在對國際系統