葉俊榮、施奕任 摘要
面對1980 代以來環境意識的覺醒，永續指標建立一直是回應環境議題，推 動臺灣邁向永續發展相當重要的機制，本文回溯「永續臺灣的評量系統」作為長 期性研究計劃，對於永續臺灣指標系統的建構與運行狀況。面對學術領域的研究 成果，進一步分析其對於實際永續發展議題的影響、在理論上的意涵，並對未來 永續政策提出規範性的建議。
本文目的在於整體性檢視臺灣永續指標系統，研究方法上採取宏觀的角度，
以六年研究歷程的縱向回溯為基礎，並結合政府在永續發展政策的建構，從制度 量能（Capacity-Building）提升的途徑，賦予橫向面理論意涵。同時，本文輔以 環境議題量化資料，分析其對於臺灣環境典範變遷的作用。
本文認為永續發展指標與永續發展委員會、永續發展行動計劃是臺灣實踐永 續發展願景的三大機制，永續臺灣指標系統藉由提供決策預警、檢討和導引的功 能，讓機制間得以緊密互動，從制度途徑結合隔代分配正義、環境承載能力與經 濟內部化理念模型，有效的強化臺灣永續發展的量能，並使得臺灣環境議題從過 去 偏 重 社 會 主 流 典 範 （Social Dominant Paradigm）朝向新環境典範（New Environment Paradigm）範型變遷。最後在政策建議的部門，本文主張臺灣永續 指標系統應該定期追蹤與更新，以期有效的反應臺灣永續發展的現況。並且持續 推動資訊公開化、並加強公共參與與民間治理的機制，建立完善的政策網絡，形 成未來臺灣永續發展政策制定過程的重要依據。
關鍵詞：永續發展指標、制度量能、環境典範、環境議題
1本研究為國科會專題研究計劃「永續臺灣的願景與策略-永續臺灣的評量系統」部分成果。
一、前言
臺灣在過去偏重經濟成長與各種開發政策模式下，毫無節制的消耗自然資 源，並且大量破壞環境生態。隨著近代環境意識的覺醒以及不斷發生的天災人禍 帶給臺灣人民慘痛的教訓，不論政府或民間對於環境生態重要性的認知逐漸提 高。永續發展（sustainable development）作為環境議題的核心概念也受到更多的 重視，伴隨而來是對於理論建構以及對臺灣是否符合永續性資訊的需求，這些需 求又影響環境政策制訂以及民間公共參與的方向。面對這樣的脈絡，如同 Max Weber（1946: 138）在其〈學術作為一種志業〉文章中強調學術工作和一個進步 的過程是不可分離（Scientific work is chained to the course of progress），「永續臺 灣的願景與策略-永續臺灣的評量系統」（以下簡稱本計畫）以學術社群的力量推 動永續臺灣指標系統建構，藉由理論建構與資訊提供，在臺灣永續發展議題上扮 演引導性的功能與角色。
本文首先回顧永續指標系統的研究過程。在研究前期以理論建構與資訊蒐集 為主要工作範疇，在壓力－現狀－回應指標架構（Pressure-State-Response，以下 簡稱P-S-R 架構）下就環境污染、生態資源、社會壓力、經濟壓力、制度回應與 都市發展等面向上延伸；以此為基礎，本計劃在研究後期著重政策連結、國際化 與地方化等階段，特別是從 PSR 架構指標間連結探討制度運作對於其他領域的 影響。
永續臺灣指標系統作為理論建構與資訊提供的角色，本質上與永續發展政策 具有高度相關性，並與永續發展行動計劃以及永續發展委員會形成臺灣推動永續 發展政策網絡（Policy Network）三大機制，這些機制結合學術社群、公部門與 非政府組織等人力與資源，形成永續發展議題一股穩定與持續的互動型態。永續 臺灣指標系統功能在於，回溯公部門決策以及決策背後的政經脈絡，檢視各項決 策相對應指標數值變化趨勢，利用指標連結反應實際政策，並提出規範性的建議。
從理論層次而言，從永續臺灣指標系統到整體永續發展政策網絡的運作都立 基於制度量能強化（institutional capacity building）的理論模型。制度量能吸納隔 代分配正義（intergenerational justice）、環境承載能力（carrying capacity）、經濟 內部化（economic internalization）模型，強調機制建立能使得發展與生態彼此競 合的關係，得以適當地分配資源、協調衝突並避免錯誤的決策，而在個別政策運 作中實踐永續發展的理念（葉俊榮，1997：58-74）。對於長期性的永續發展指標 建構，結合永續發展政策網絡的運作，本文利用Milbrath 等學者提出環境典範概 念（Milbrath, 1984 & 1994）檢視其對於臺灣永續發展推動的成果。
二、永續指標的研究過程 1.永續指標研究脈絡
永續指標研究脈絡可以分為國內與國際兩個層次。就國際層次的影響而言，
國際趨勢對於推動永續臺灣指標系統產生啟發性的作用。自1972 年人類環境會 議起，永續發展逐漸成為人與環境兼籌並顧的價值觀，而為了有效評量各國發展 永續性，從1992 年里約地球高峰會議（Earth Summit）時、1995 年聯合國永續 發展委員會（The Commission on Sustainable Development, 以下簡稱 CSD）第三 次會期永續發展指標工作計畫與1997 年聯合國特別會期等建構永續發展指標的 訴求慢慢成形，並要求各國予以採行。本計劃的推動正式呼應這股潮流，追隨 CSD 及美國、加拿大、荷蘭與澳洲等先進國家，尋求建立能夠有效評量國家發 展永續性的機制。
就國內的層次而言，環境政治學認為政治體制差異會影響國家環境議題的範 圍與效率。在民主政體中，關心環境議題的民眾得以參與政府環境政策的形成與 制定，並影響政府最終的決策。相較之下，在非民主的威權政體（authoritarianism）
運作中，環境政治空間就被高度壓縮，特別是當該政體以經濟發展作為其主要政 策時（Doyle & McEachern, 1998; Chung-in & Sung-hack, 2003: 50-62）。臺灣在過 去威權統治時期便是如此，政府由於仰賴經濟成長作為威權政權合法性的論述基 礎，國家偏重經濟發展(Cheng, 1990: 139-178)，使得自然環境與天然資源受到大 量的剝奪與污染。
在1980 年以來臺灣政治轉型過程中，重視環境生態的概念與民主化意識逐 漸結合，政府對於環境議題與國家永續發展政策漸趨積極，並且反應在環保建制 的推動，特別是1990 年代初大量環境相關法律制訂或修訂的加速進行（葉俊榮，
2002：120-131）。在 2000 年臺灣邁入民主鞏固階段後，這股趨勢使得追求國家 發展的永續性成為政府政策核心關懷的價值與議題。
面對此項核心價值積極拓展的過程，學術社群的功能在於建構相關理論做為 推動永續發展政策的脈絡性思維，並據此建立準則來檢視各個領域的永續性程 度，形成政府決策時得以依循的資訊，而永續臺灣指標系統正是提供此項資訊最 重要的工具。過去因為缺乏相關認知，僅有少數學者進行永續指標研究（阮國棟、
簡慧貞，1995；李公哲，1998；李永展、何紀芳，1998；龐元勳、錢玉蘭，1998），
缺乏整體規劃導致成效不彰；加以臺灣特殊的國際處境，無法應用國際推動永續 指標系統的網絡資源來的契機。面對社會對於生態議題與社經環境健全訴求日益 殷切，如何利用學術社群的資源，建立常年操作永續指標系統，在公部門決策過 程扮演預警、檢討與引導的功能，確保我國發展的永續性成為刻不容緩的事情。
有鑑於此，國科會永續發展研究推動委員會透過學術社群的推動，在 1998
年將本計畫，連同「永續臺灣 2011」及「永續臺灣資訊系統」三大主軸議題形 成「永續發展願景與策略」大型計畫。整體研究方向分為前、後期兩個階段，最 初三年屬於研究前期，從學術領域探究為基點，透過比較分析建立指標系統的基 礎理論，並進一步延伸出指標系統的模式；隨著指標系統從生態、社經乃至執行 制度涵蓋越來越廣，在研究後期將指標系統，以國際化、地方化及政策連結與執 行機制落實等三個領域為主要面向。
2.研究前期
本計劃研究前期的研究重心在於，透過比較建立指標系統的基礎理論，並進 一步形成指標系統架構。面對1990 年代以來全球地方化（glocalization）的衝擊
（Robertson, 1995），永續臺灣指標系統參照國際間既有的研究基礎，並以在地化 觀點重新詮釋永續發展理念內涵，反應我國特殊的海島型環境生態、快速而壓縮 的社經轉型軌跡及社會與環境高度而多元的互動模式。在此概念下，永續臺灣評 量系統區分為「島嶼臺灣」（Island Taiwan）與「都市臺灣」（Urban Taiwan）兩 大體系，同時依循國際永續發展指標廣泛使用，並且能夠有效涵蓋環境、社經與 制度面的P-S-R 架構，為指標範疇扮演指導性的功能。
本計劃在P-S-R 架構下分為三個層次。現狀（state）是第一個層次，藉由評 估環境生態與資源的改變，以掌握解環境惡化或改善程度，而現狀（state）又能 區分為環境污染與生態資源兩個次面向；壓力（pressure）是第二個層次，以對 於環境施以壓力的社會結構與經濟活動為對象，掌握對環境生態造成壓力的機 制， 因此壓力又分為社會壓力與經濟壓力兩個次面向；最後第三層次的制度回 應（response），對環境生態與社經壓力形成制度性回應。
「島嶼臺灣」體系下五大領域下又細分18 項範疇，共計 83 個指標；而「都 市臺灣」則有28 個指標。這些指標分別依循對應永續發展理念、適當反應臺灣 狀況、著重指標間的互動關連、呈現發展趨勢、清楚設定對話對象以及確保指標 代表性等六項原則（葉俊榮等，1999：31-40）予以建構。
在研究前期階段中，在P-S-R 架構下各個領域所建構的指標，依據指標資訊
在研究前期階段中，在P-S-R 架構下各個領域所建構的指標，依據指標資訊