制度與結構性約制

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第四節 制度與結構性約制

爬梳若干政治變遷後，凡舉轉型肇發之動因、轉型過程特質，及轉型後之政制 延續等變項，皆會對新興民主政府於處置過往威權遺緒上，產生相當之侷限，然 若為更深入理解阻礙俄羅斯與台灣，於轉型正義進程之發展，則亟需探究俄、台 兩國政治體制層面之相關制度與結構性羈絆要素，循此，俄羅斯之官僚體制及台 灣之威權扈從體系，或為影響其作為行進之關鍵約制。

一 俄羅斯之官僚體制

官僚體制可理解為，循經各成員間之協同配合，而達致特定巨大目標，同時亦 相對穩固之社會系統⁴³⁷，而官僚體制得以興發之關鍵即在於，在技術層面，比擬 它等組織樣態，更具顯著之優越傾向⁴³⁸。馬克思․韋伯(Max Webber)之理念型官 僚體制構組，往往皆具數項徵候：

(一) 職員具人格自由，且僅對其職位所負責。

(二) 各職官位階，皆具明確之階層體系，同時職官之權能皆為清晰所規範。

(三) 奠基於契約基礎以聘任職官，而各職官之選任則憑專業資格為依歸。

(四) 職官除按科層制中，位階高低領取月工資外，一般皆具退休津貼，並有權 隨時離職，然於特定情境下，亦可受解聘。

(五) 職官之位階為其主要業務，而於晉升機制中，雖可藉年資抑或功績所遷升，

然該關鍵要因，仍為主管之評核。

(六) 職官不得經循非正當途徑，而竊佔職位抑或相關資源。

(七) 職官服膺一體化之控管與紀律機制⁴³⁹。

而就俄羅斯幅廣之官僚體制言，該系統呈現出下述幾項特質：

(一) 俄羅斯之官僚體制，為一具悠久歷史沿革之社會體構制，該發展肇基，或 可追溯回帝俄年代之貴族階級，該等以君王為首，而擁有相關之政治特權 與位階，並可視為現今官僚體制之初始既存樣態。

(二) 俄羅斯官僚體制之經濟實力建構築於國有經濟體系上，即國家公務員，除 以公民身分而獲享財產所有權外，亦可憑藉官員之位階，而於財產之使用、

支配、佔有及收益等層面，享有系統化之特權，時至蘇聯解體後，俄羅斯 之國有經濟維持程度，仍與官僚體制之強度呈現正相關之趨向，並將聯繫 國計民生之大型企業，區隔於私有化措施之範疇外，而致使官僚體制亦可

437 參見 Robert Prethus, The Organizational Society (New York: St. Martin＇s Press, 1978), p.1.

438 參見 Hans Gerth and C. Wright Mills, From Max Webber (New York: Oxford University Press, 1946), p.214.

439 參見馬丁．阿爾布羅著，閻布克譯，官僚制 (北京：知識出版社，1990 年)，頁 28-33。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

續控國家經濟命脈直接運作之特權。

(三) 俄羅斯官僚體制現處於轉化進程中，而更具變動性與開放性。若回溯蘇聯 時期，俄國公民往往須通過兩階段之歷程，方為幹部集團之ㄧ員，首先，

即需具共產黨員身分；再爾，成為蘇共普通黨員後，循經特定程序而逐步 升遷至幹部位階，並通常此過程為只進不出，從而導致官僚體制之相對封 閉與穩定徵候⁴⁴⁰。

比擬它等官僚體制，蘇維埃制度架構下之官僚體制，可謂世上鮮見之複雜網絡 系統，並為一龐大之體系，同時政府亦憑此而掌控俄國社會之每一層面。其中，

蘇聯行政等級制之頂端即為部長會議，大體言，該功能運作相當似同於西方之內 閣體制，亦即蘇聯之部長會議負責政府政策之施行，然而，與西方制度所截然不 同的為，共產黨透過自上而下所有官僚體制中，安插黨員之作為，以維持對行政 過程之管控。此舉可體現於，部長會議中最高職位往往由共黨高層所擔綱，而於 行政機構底層，透過共產黨員對公務員之監督，進以確保相關政府措施與共黨政 策，所趨同一致，蘇聯上層官僚構組與西方官僚菁英似同之菁英集團，蘇聯對官 員之聘用，往往強調專業培訓，然共產黨員資格或更為一關鍵之晉用憑據⁴⁴¹。俄 羅斯官僚體制所呈現出對政治之特權，及經濟壟斷性特徵，遂為爾後官僚資本集 團形塑之肇端，而官僚資本可謂資本主義發展進程之特殊型，亦僅為封建統治歷 史國家所特有之樣態⁴⁴²。俄羅斯官僚體制之發展態勢，未隨民主轉型後，而有所 削弱，且仍身居俄國多數重要位津，時至 1996 年，原為蘇聯官僚體制架構之官 員，而處於葉里辛權力核心即佔 75%；在全部俄羅斯政黨領袖中佔 57.1%；於區 域菁英中更佔 82.3%；政府機構亦達至 74.3%；經濟領域則佔 61%，其中，源自 蘇聯經濟部門之官員，於政府部會佔 42.3%，另在經濟領域佔 37.7%⁴⁴³。俄國之 官僚體制，於建國後遂構成其政治制度之主軸，1980 年代末葉，政治改革開啟 後，歷經戈爾巴秋夫、葉里辛等領導者，仍為方興未艾，普欽執政後，為有效消 除葉里辛時期所肇發之各方寡頭，所對國家政策之影響，而大舉起用伊出生背景 之軍事、情治系統人員，計至 2005 年初，俄羅斯具 1310000 名文官公務員，同 時於軍方層面則為 1200000 名⁴⁴⁴。

二 台灣之威權扈從體系

440 參見徐恕著，「獨聯體國家中的官僚階級」，俄羅斯研究，第3 期 (上海：1999 年)，頁 42-45。

441 參見 Alan Isaak 著，潘邦順譯，彭懷恩主編，政治學 (台北：風雲論壇出版社，1992 年)，頁 315-316。

442 參見范建中著，「俄羅斯官僚資本集團透析」，當代世界與社會主義，第1 期 (北京：2001 年)，頁 84。

443 參見董曉陽著，「俄羅斯官僚資產階級是如何形成的」，東歐中亞研究，第6 期 (北京：1998 年)，頁 23。

444 參見 М.А.Лапина, Современная реформа системы Государственного управления (Москва:центр Российского государственного гуманитарного университета, 2007),c175.

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

在台灣，黨國體制與社會交互作用下之樣態，非為推衍多元主義，抑或藉統合 主義以調和各階層之趨向，然卻呈現出強烈恩顧-庇護關係之徵候，即從侍主義 之架構⁴⁴⁵，「恩庇侍從關係」(patron-client relationships)主要之配兩種分配 形式：

(一) 經循國家機制，而獲致相當之資源與收益，並具體呈現於有價契約、工作 機會、低利貸款及非法所得等層面。

(二) 雖非直接透過國家，然卻藉運用國家所管控之事務，而攫取相關之資源，

譬如進口輸入憑證及企業營業執照等取徑⁴⁴⁶。

返視台灣之轉型過程，對正義課題追尋所衍發之模擬兩可情境，或可歸因台灣 之外來政權論理，及循經外來政權本土化，而達致轉型之效應所息息相關。既存 之外來政權論理，即注重政治獨裁如何透過正式之統治途徑，抑或非正式之利益 交換，以構制侍從結構，從而達致有效統治之目的，自功能論觀點以觀，一外來 統治者或統治團體，為有效統治當地之社會，泰半亟尋建構一嚴密統治機制⁴⁴⁷。 一般聚焦於台灣戰後統治之研究，往往將國民黨政權對台灣之統治，定論為威權 統治，並進一步將此統治集團之在地形塑，抑或權力獲致基礎，藉「威權扈從」

之構念，而予以評析。比擬於一般第三世界威權樣態，即扈從體系形塑之同一水 平面之內外圈關係，抑或網狀架構相異的為，台灣戰後之威權扈從體系主要涵 涉，位居上層中央之外來統治者，循經制度或制度外利益之交換，而構制藉「地 方派系」、「黑金」為主之在地政治支持力量，進而建構上下垂直之威權扈從關係，

並於政治變遷過程，此等垂直關係亦具逐漸發展為複雜網狀關係之傾向，其中，

「地方派系」即透過血緣屬性、姻親關係、地緣傾向及學緣結構(包括同窗情誼、

師生關係)等傳統人際網絡所維繫，然未更進一步組織化之準政治團體，同時，

則具領導者與其追隨者，經循公職選舉而衍發之選舉侍從主義之結構⁴⁴⁸。 在地威權與其扈從者間產生互利共生結構，而外來政權則與本地扈從形塑劑生 之支配關係，台灣政治經濟上垂直之威權扈從架構，於制度層面，戰後威權統治 藉大中國認同觀，以創建其對政權支配之合法性，亦即透過全中國之合法代理人 位階，而對作為中國一部份之台灣，所實行統治權，值得注意的為，由於國家大 於台灣，因而，台灣民主亦僅為地方自治之傾向，而非具國家主權實踐之屬性，

另國家則藉萬年國會與 1947 憲法為法統，而維持國民黨之永續統治態狀，至此，

445 參見若林正丈著，許佩賢、洪金珠譯，台灣：分裂國家與民主化 (台北：新自然主義股份有限公司，2009 年)，頁 125。

446 參見 Georg Sørensen, Democracy and Democratization : Processes and Prospects in a Changing World (Boulder, Colo. : Westview Press, 1998), p.50.

447 參見徐永明著，「追求台灣政治的轉型正義」，當代，第230 期 (台北：合志文化事業股份有限公司，2006 年)，頁31。

448 參見若林正丈著，許佩賢、洪金珠譯，台灣：分裂國家與民主化 (台北：新自然主義股份有限公司，2009 年)，頁 131。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

可理解為，國家與台灣一方面為上下從屬之關係，一方面亦為外在關係，進而，

促使中華民國對台灣之主權行使，遂為殖民支配之結構⁴⁴⁹。

威統統治時期，國民黨政府經循對重要經濟資源全然之掌控，從以構築所謂「官 商金融資本」(official-commercial financial capital)之支配型態，並於 1950 年代，藉「公營金融獨佔體系」(publicly owned financial monopoly system) 之實行，所逐漸衍發對經濟系統之寡占與支配⁴⁵⁰，進而形塑出所謂之「黨國資本 主義」。國民黨主政時期，黨國資本主義實為台灣經濟、政治自由化過程，所應 運而生之產物，相關具體措施層面，首先，為籌措民主選舉之經費，國民黨亟需 擴充黨營事業，並憑藉所為人詬病之國庫通黨庫取徑，而享相當之競爭優勢；再 爾，透過黨政一體之政制架構，而逐次轉移國家資產為國民黨財產。更重要的為，

循經此徑，國民黨即更進一步運用黨國所掌控之豐沛資源，而與新舊財團所結 合，形塑出龐大、錯綜連橫之政商網絡，以維繫其選舉競爭優勢，同時，該等新 舊財團亦透過政商網絡關係，獲致相關特權並藉以謀取暴利，易言之，若追本溯 源，黨國體制即為黑金政治成形之肇基⁴⁵¹，據此，政治轉型後，對前執政黨黨產 進行重整之措施，可歸因於，若前執政黨仍掌握龐大黨產，進以馳援各項政治活 動，則置於新民主機制下，政黨間關係可能亦非為競爭性政黨政治之樣態，即非

循經此徑，國民黨即更進一步運用黨國所掌控之豐沛資源，而與新舊財團所結 合，形塑出龐大、錯綜連橫之政商網絡，以維繫其選舉競爭優勢，同時，該等新 舊財團亦透過政商網絡關係，獲致相關特權並藉以謀取暴利，易言之，若追本溯 源，黨國體制即為黑金政治成形之肇基⁴⁵¹，據此，政治轉型後，對前執政黨黨產 進行重整之措施，可歸因於，若前執政黨仍掌握龐大黨產，進以馳援各項政治活 動，則置於新民主機制下，政黨間關係可能亦非為競爭性政黨政治之樣態，即非