不同醫療體系的危機管理

西方危機管理學者楊格（Oran Young）曾說過：「危機是一種打亂體系或部分 體系運作的情境，進一步而言，危機是對於體系內變數的一種急遽與突然變化的 狀況」。陶意志（Karl W. Deutsch）則認為，危機的特性就是在突發的緊急事變 中，必須在時間壓力下迅速做決定。這次台灣面對的急遽流行的 SARS 病毒便是 一場典型的危機，需要社會在短時間內迅速做出回應，以盡量減少傷害與損失。

（鄭錫鍇，2003）。

此次在處理 SARS 疫情的過程突顯了幾個問題。首先是在本次危機中突顯了 公立醫院的存在價值與重要性。一直以來，公立醫院扮演著協助政府衛生防疫政 策推動的要角，一些難纏的疾病如 AIDS、結核病甚至 SARS，因為無利可圖難 以誘使私立醫院參與，便有賴公立醫院以非營利的角度介入；而在遇緊急情況 時，公立醫院可被中央指揮系統動員的能力也迅速得多。然近年來政府為提升公 立醫院的營運績效大幅縮減其補助，以 2000 年編列之公立醫院公務預算來說，

僅佔了所有醫療支付總額的 2.5%，讓公立醫院自負盈虧，逼得公立醫院為求生 存只好也加入商業化、市場化的行列，以賺取利潤為目標。此舉動極易混淆公立 醫院原本應有的角色功能，而在經費不足的情況下，亦可能沒有足夠的設備與人 力來應付危急狀況。

另外一個問題在於，當國家發生危機時，竟然會發生中央衛生主管機關無法 命令私人醫療機構的現象。其實徵用各醫院資源診治傳染病的法源相當充足。「傳 染病防治法」第十五條便規定：「各級主管機關於傳染病流行時，得徵用私立醫 院或公共場所，設立臨時傳染病醫療所，並得徵調民間醫事人員協助防治工作。」

「傳染病隔離治療醫院指定辦法」亦清楚載明，新感染症（如 SARS）以醫學中 心為指定醫院（衛生署疾病管制局，2003）。但衛生署疾病管制局無法依照法令 順利徵調，反而得靠健保局祭出獎勵辦法才使各私營醫院願意接收病人，此現象 不禁令人懷疑衛生署對各醫療院所的管轄能力，也引發出現行規劃的醫療體系所 存在之問題。本研究希望以 SARS 之危機處理為基礎，檢討政府的角色功能並檢 視現行醫療體系的問題。究竟在面對危機時應如何面對？我們的政府及醫療體系 應扮演著什麼樣的角色去協調與分配醫療資源？本研究將蒐集相關資料，並從官 員與醫療服務人員及醫院管理者觀點切入，探討其中的問題。

第三章 研究材料與方法

為蒐集過去完整 SARS 疫情發生時，不同醫療體系面臨的問題、衝擊應變方 式（危機處理）及對未來方案的建言。本研究將採蒐集書面資料、深度訪談及健 保資料分析三種方式進行醫療體系 SARS 應變措施的瞭解，並佐以醫院健保申報 資料分析，瞭解 SARS 疫情對醫院營運的影響。詳細的進行方式說明如下：

一、健保申報資料分析

為探討 SARS 疫情對不同醫療體系服務提供的影響，本研究藉由行政院衛 生署國家衛生研究院（國衛院）所發行的全民健保資料庫抽樣檔，以 2002 年與 2003 年的門診處方及治療明細檔做為分析資料，分析 SARS 疫情的發生對民眾 醫療利用的影響及變化。系統抽樣檔是依照全國各醫療院所所有的申報資料，按 照比例原則抽出門診 0.2％的所有資料，具有全國代表性。資料檔是以醫院、診 所為單位，可以檢視其服務量及病人的疾病診斷等。2002 年的樣本數共有 527,098 人次，2003 年的樣本數共有 516,546 人次。

民眾因「知覺風險」之提高而造成之醫療利用變化是由於心理層面的影響，

係疫情所帶來的「恐慌」所致。因此，本研究將依照此台灣 SARS 發生的大事 紀將時間分期。例如 4/24 的「和平封院」及世界衛生組織（WHO）何時將台灣 列為旅遊警示區，何時宣布將台灣自 SARS 感染區除名等為指標。根據上述之 分類，我們可以區分 2003 年 1-3 月為 SARS 發生前期、4-6 月為 SARS 流行期、

7-12 月為 SARS 發生後期，以 2002 年同期之醫療利用做為本研究之比較基準，

分析比較不同層級及不同醫療體系（公立、軍方、法人、與私立醫院）因 SARS 發生而產生的民眾醫療利用影響。此部分資料，主要分析重點包括：1.)SARS 對整體醫療利用之影響分析，包括 SARS 對醫療利用之影響之整體趨勢及 SARS

疫情之知覺風險與醫療利用的相關性。2.)有關 SARS 疫情之知覺風險部分，包 括瞭解 SARS 疑似個案數、SARS 新聞量與民眾之醫療利用關係及醫療院所層 級別與民眾之醫療利用。

二、書面資料蒐集

我們將從國內外相關報章雜誌的報導、期刊文章、書籍、研究報告以及政府 出版品等文件中，進行描述、分析，瞭解當時 SARS 問題發生時的原因、不同醫 療體系之應變及政府醫療資源之調度，並進一步與其他發生個案的國家（香港、

新加坡、加拿大等）進行比較。在報章媒體中部分，我們將以聯合知識庫

（www.udndata.com）的新聞報導包括國內五大報（聯合報、經濟日報、民生報、

聯合晚報、星報），搜尋在 2003/03/01-2003/10/30 每天新聞標題、內容中有關鍵 字「SARS」的新聞篇數統計量；並整理相關的新聞報導。

分析的內容包括：1.）針對 SARS 發生時之醫療體系大事記，如疫情如何產 生、何時發生、疫情在台灣從初期、嚴重爆發到疫情延緩的演變與政府如何因應 等；2.）醫院體系 SARS 應變措施之記錄與比較，如投入的醫護人力、設備、發 燒病人監視、處理流程、後送醫院機制、院內感染的控制、疫情通報等；3.）政 府防疫策略與醫療資源調度協商之紀錄與檢討，即瞭解政府如何協調公立醫院、

軍方醫院、私立醫院及榮民醫院等進行醫護人員及負壓病房的調度；另外如何協 調各縣市政府支援 SARS 計畫；4.）各國 SARS 防疫策略之比較：著重在政府的 SARS 行政體系、隔離政策及與醫療體系的整體應變措施上的比較，例如動員醫 院的情形及醫療資源的配置等。

三、深度訪談

為了瞭解不同類型醫院當時在 SARS 發生時的應變措施及對於未來政府防 疫政策之看法，我們訪談不同醫療體系的 SARS 相關負責人，內容除了瞭解當時

SARS 處理的困難以外，並針對行政院疾病管制局所訂定的『感染症防治網政策』

防疫政策，從其行政、財務及可行性探討，從不同醫療管理者觀點瞭解其政策之 可行性。此外，從社會價值觀面瞭解該政策上之適當性及未來各醫院面臨類似重 大疫情的因應及信心，詳細之訪談內容請詳見附件一。

本研究在經過幾次訪談過程後，發現大部分的問題在各個體系間都獲得共 識，因此不需要訪談大量相關人員。本研究最後訪談的對象包括台北縣立醫院（原 三重及板橋）、台北市立仁愛醫院、台大醫院、軍方松山醫院、馬偕醫院。此外，

本研究原本也想針對行政體系人員進行訪談，瞭解政府人員對於當時 SARS 發生 時的應變措施及對於未來防疫政策之看法，但在文獻蒐集過程中，我們發現衛生 署 93 年委託研究計畫：『建立後 SARS 時代因應緊急衛生事件資訊支援決策體 系』，已針對衛生署、疾病管制局、台北縣市政府及仁愛醫院等進行訪談，並整 理防疫策略與醫療資源協商之紀錄與檢討。因此本研究將採用此研究之部分訪談 資料，回答本研究的相關問題。

第四章 研究結果

本章之第一節主要為 SARS 疫情對民眾醫療利用影響做一描述，第二節為瞭解 不同醫療體系在 SARS 期間的應變措施及政策防疫政策，第三節為瞭解不同醫療 體系對於未來政府防疫政策之看法，第四節將進行各國 SARS 防疫策略之比較，

最後我們將針對上面四小節提出一整體結論。

第一節 SARS 疫情對民眾醫療利用影響

本研究主要在檢視 SARS 疫情期間，民眾醫療利用所受之衝擊的影響。以 2002 年民眾就醫情形做為對照，瞭解 2003 年民眾醫療的變化。主要的研究目 的包括：1.）綜觀 SARS 疫情前後，整體醫療利用之狀況和趨勢；2.）藉由 SARS 期間相關新聞量和疑似個案申報的數量變化，探討醫療利用的變化是否為 SARS 疫情帶來之知覺風險所造成。3.）瞭解不同層級及不同權屬別醫院對 SARS 影響 而造成的醫療變化情形。

一、樣本特性描述 (一) 2002 年及 2003 年民眾就醫情形之基本描述

樣本資料來源為國家衛生研究院，此檔為一全國系統抽樣檔。在性別方面，

2002 年門診醫療利用中，男性 55%，女性佔 45%；2002 年中，男性 54%，女 性佔 46%。在年齡結構方面，2002 年門診醫療利用中，0-14 歲年輕人佔總人數 24%、15-64 之青壯年人口佔 56%、65 歲以上之老年人口佔 20%。2002 年中，

0-14 歲年輕人佔總人數 23%、15-64 之青壯年人口佔 57%、65 歲以上之老年人 口佔 20%。2002 年及 2003 年民眾就醫的的年齡及性別結構差異不大。（如表 4-1）

表 4-1. 基本資料 (性別與年齡結構比較)

2002 2003 人次 百分比(%) 人次 百分比(%)

性別

男 285,057 54.57 277,962 54.36 女 237,268 45.43 233,398 45.64

合計 522,325 511,360

年齡

0-14 歲 127,273 24.15 119,155 23.07 15-64 歲 296,343 56.22 292,953 56.71 65 歲以上 103,482 19.63 104,438 20.22

合計 527,098 516,546

（二）醫療機構背景資料

2002 年醫療診所家數共 9284 家，其中醫學中心共 18 家、區域醫院 70 家、

地區醫院共 432 家，西醫診所 8764 家。2003 年醫療診所家數共為 8887 家。其 中，醫學中心與區域醫院與 2002 年相同、地區醫院降低為 401 家，西醫診所也 降低至 8398 家。在權屬別方面，2002 年及 2003 年的公立、軍方及財團法人醫 院家差異不大，但在私人醫院方面，2002 年為 621 家，至 2003 年為 562 家。

表 4-2 醫療機構背景資料(權屬與層級結構比較)

(家數) 2002 2003 2002 2003

層級別 權屬別

醫學中心 18 18 公立醫院 59 54 區域醫院 70 70 軍方醫院 35 36 地區醫院 432 401 法人醫院 79 79 基層診所 8,764 8,398 私立醫院 448 393

合計 9,284 8,887 621 562

二、SARS 對醫療利用之影響分析

SARS 對醫療利用之影響可能受到各種因素之影響，本節分析性結果部分，

以 2002 及 2003 年各時間點之醫療利用狀況呈現 SARS 疫情爆發的影響。

以 2002 及 2003 年各時間點之醫療利用狀況呈現 SARS 疫情爆發的影響。