第三章 加拿大難民政策法制探討
第一節 加拿大接納難民歷史
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第一節 加拿大接納難民歷史
難民與移民的關係相當密切，79同樣是從外國移入，移民在加拿大的歷史發展 中扮演著重要的角色，80加拿大社會中有 70 多個移民民族，20 多個原住民族。來 自世界各地的移民如同一塊塊的彩色拼板，構成了色彩繽紛多元的加拿大社會特 徵，因而有了「馬賽克（Mosaic）」一說，外來移民構成了加拿大社會的主體，沒 有移民，就沒有加拿大。而加拿大政府透過政府贊助，鼓勵和保存加拿大多樣化 的文化遺產，81推行多元文化價值成為移民政策的主要核心。在這塊色彩繽紛的馬 賽克中，英裔和法裔加拿大人為最主要的兩部分。82加拿大是舉世聞名的英、法雙 語國家。它的由來有其特殊的英、法殖民的歷史背景，除了複雜的地理因素外，
這與其為移民組成的社會，人民無民族一致性有關。但也因此促成了加拿大人民 對於多元文化的尊重與包容，使加拿大比起其他國家更能接受難民。
自 1947 年以來，加拿大收容的難民已經超過了 100 萬人，加拿大對於難民的 申請、審查與權利及保護等機制建立了一套明文的規範，是國際社會間少數有完 整規劃難民保護體系的國家之一。加拿大的歷史本身就是一部移民及難民史。難 民與移民問題兩者之間有著非常密切的關係，也由於難民問題實際上亦屬於移民 政策中的一環，在加拿大的移民政策中，長久以來也並未將兩者特別區分，因此，
要了解加拿大接納難民的歷史，也必須對於加拿大的移民政策加以討論。
總體來說，加拿大移民政策以第二次世界大戰為分水嶺，在第二次世界大戰 以前移民政策主要以「向內導向（Inward Directed）」為主，意即加拿大對移民移
79 〈http://www.thecanadianencyclopedia.com/articles/immigration-policy〉（檢閱日期：2013 年 7 月 16 日）
80 Leo Driedger and Shiva S. Halli, Race and Racism-Canada’s Challenge（Montreal: McGill-Queen’s University Press, 2000）, p.98.
81 高鑒國，《加拿大文化與現代化》（瀋陽：遼海出版社，1999），頁 273。
82 黃鴻釗、吳必康著，《加拿大簡史》，頁 162-163。
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入的考量主要是以能否對加拿大的經濟發展與社會建設有所貢獻，而較少過問國 際事務，因此第二次世界大戰之前移入加拿大的移民，事實上有些是屬於難民，
不過加拿大多半視為一般的移民，而稱之為經濟性移民（Economic Immigrants）。83 在第二次世界大戰之後，加拿大幸運的並未如同英、法等戰勝國受到戰爭重創，
德、日等戰敗國經濟崩潰，中國正處於內戰的混亂中，除美國之外，加拿大在世 界上並無其他強大的競爭對手，各國亟需加拿大的糧食、原料及工業品，以求度 過難關恢復經濟，加拿大因此處於難得的優越地位，占有廣大的海外市場。國內 市場也是一片欣欣向榮，戰時節儉的人消費量遽增，大量外國資本湧入，促進加 拿大經濟的蓬勃發展。84自此，加拿大的移民政策改以「向外導向（Outwardly Directed）」為主，意即加拿大逐步積極參與國際事務，使其移民政策更加開放，
也收容了大量因戰亂而逃離其原屬國的難民。
為處理難民移入的相關問題，以及國際輿論的要求下，加拿大政府深感難民 問題之嚴重，乃有之後參與起草並簽署 1951 年聯合國「難民地位公約」及加入國 際性組織的決定。1960 年代加拿大修改移民法，廢除移民政策中種族歧視的規定，
從強調經濟優先轉向人道主義和社會目標，如家庭團聚、接納難民和移民融合。85 並在 1976 年新的移民法（Immigration Act）中新設立了四種允許移民加拿大的類 別，分別是 難民 ，家庭團聚，家庭成員以外之親屬移民和獨立移民，這是加拿大 首次在正式法律文件中對於難民之身分、收容與界定等規定有明確規範。86
83 Tanya Basok and Alan Simmons, "A Review of the Politics of Canadian Refugee Selection", The International Refugee Crisis: British and Canadian Responses（London：The Macmillan Press,1993）, p.134.
84 黃鴻釗、吳必康著，《加拿大簡史》，頁 73。
85 Fernando G. Mata, "The Multiculturalism Act and Refugee Integration in Canada", Refuge,13（1994）, p.17.
86 John Atchison, "Immigration in Two Federations", Federalism in Canada and Australia: Historical Perspectives 1920-1988（Calgary: Broadview Press,1989）, pp.210-219.
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加拿大難民政策的變化是從封閉拒絕難民（1945 年以前）逐步過渡到有條件 開放（1945 年至 1969 年），從有條件開放（1969 年至 1976 年）轉變到寬鬆大量 接納難民（1976 年至 2012 年）轉為管制緊縮（2012 年之後）。各時期的重大事件 包括 1920 年至 1945 年，政府對難民採取嚴格、封閉的態度，拒絕讓難民入境，
認為無國籍難民入境後將無法遣返回國，對難民有嚴重的歧視，不接受亞洲及猶 太難民。而 1945 年第二次世界大戰結束後，雖然移民控管仍相當嚴格，但為了回 應對歐洲難民的人道訴求，以及受到鬆綁移民政策的壓力，加拿大逐步鬆綁移民 政策，1946 年至 1962 年間有條件限制的接受難民。1960 年加拿大簽署人權宣言，
保障難民權益的觀念開始產生，1969 年也簽署難民地位公約，並在 1976 年制定移 民法，首次將難民身分類別納入國家法規，隨後便制訂難民政策，而後 2002 年實 施移民及難民保護法，「難民」一詞首度出現在國家法律中，對加拿大難民政策而 言是一個新的里程碑，難民保護也成為社會的共識，可以享有優渥的社會福利及 醫療資源，許多難民紛至加拿大申請難民保護。2012 年加拿大再度修正移民及難 民保護法，因時制宜的調整其難民政策，使國家能夠更好的發展。筆者整理加拿 大接納難民的歷史大事記供讀者參考（參閱表 2-1）。
表 2-1 加拿大接納難民歷史大事記
加拿大聯邦成立前
北美十三州殖民地的英國保王黨及基督教溫和派信徒（包括門諾 會信徒及貴格會信徒）在美國獨立革命期間逃往加拿大。黑奴也 從美國逃離以尋求更好的庇護。
1869 加拿大通過第一個移民法，其中未包括任何與難民相關之規定。
1920 年代 第一次世界大戰後，歐洲數十萬人流離失所。加拿大拒絕讓難民 入境，認為無國籍難民入境後將無法遣返回國。
1922
國際聯盟舉辦跨國會議，在挪威探險家及外交家南森的領導下，
決議向難民發放旅行文件，即「南森護照」。加拿大以無法遣返 為由，拒絕持南森護照者入境。
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1938 美國總統羅斯福在法國愛維養（Evian）召開會議討論解決難民危 機之道。加拿大不情願地參與會議，並決心不開放難民庇護。
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1950 聯合國召開委員會以訂定難民公約，加拿大代表 Leslie Chance 擔 任委員會主席。
1951
加拿大內閣決定不簽署 1951 年 7 月 28 日簽署的難民地位公約。
閣員認為公約會妨礙加拿大驅逐影響國家安全者（尤其是共產黨 員）。他們也認為公約會「給予應驅逐出境者在聽證會上聘請代 理人發言的權利」。因政治因素考量，加拿大並非一開始即為難 民地位公約的會員國。
1954 聯合國難民地位公約正式生效，加拿大依舊未簽署。
1956-1957
匈牙利反共起義失敗，造成 20 萬匈牙利人逃到奧地利。
在民眾壓力下，加拿大政府實施特別計畫，提供匈牙利難民免費 交通（而非貸款）。數千名匈牙利人在 1957 年上半年由 200 多班 包機飛抵加拿大。一年內約有 3 萬 7,000 名匈牙利人抵達加拿大。
1959
世界難民年。加拿大允許 325 名患有肺結核之難民及家屬入境（這 是加拿大首次讓健康狀況不佳的難民入境）。加拿大外交部呼籲 政府簽署難民地位公約，但公民及移民部反對。
1960 加拿大首相 John Diefenbaker 簽署人權宣言。
1969 年 6 月 4 日 加拿大簽署 1951 年難民地位公約及 1967 年的議定書。但加拿大 新聞媒體沒有報導，民眾也不清楚。
1970 加拿大接受一群西藏（圖博）難民，過去加拿大只接受歐洲難民，
這是加拿大第一批安置的非歐洲難民。
1970 政府發布「判定難民身分準則」，移民官員須據此審查海外難民。
1973 「移民上訴法」修正，廢除遭遣送出境者皆有上訴權的規定。但
保留經判定為真實難民的上訴權。
1976
新移民法立法通過，這是加拿大首次將難民獨立為一特別移民類 別。
新法之立法目標其中之一為「盡加拿大在難民上的國際法義務，
保持國家的人道傳統，保護流離失所及遭受政治迫害之人」。該 法採用難民地位公約中的難民定義，創立難民判定系統（由難民 地位諮詢委員會 RSAC 負責判定），難民可由人道考量或私人資 助管道入境。該法於 1978 年 4 月生效。
1977 加拿大通過人權法案。
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資料來源：加拿大難民議會 http://ccrweb.ca/canadarefugeeshistory.htm