第一章 緒論
第二節 文獻探討
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主義與國家及社會安全之衡平，加拿大政府要避免難民制度被濫用，成為假難民 的慈善收容所，衍生一些政治、社會、經濟上問題，難民政策亦須與時俱進，配 合做出適當的調整與改革。難民政策涉及諸多政策層面與諸多行政機關的職權，
作為國家施政方針，必須制定完整之配套措施及行動計畫，以規劃各相關單位的 施政項目與資源分配。
加拿大自 2002 年制定移民及難民保護法以來，相隔十年再度對移民及難民保 護法做出大幅度的修正，也正因為難民政策方向的轉變，涉及國家利益考量及政 治性決定，隨著相關的管理措施及執行方案的執行，將對加拿大未來國家發展方 向產生深遠影響。研究加拿大難民政策有助於各國政府對難民採取相關管理措施 之評估，以提升整體國際社會對於難民的認知與瞭解。本文的目的在探討下列兩 個問題：
一、加拿大難民政策的演變及實踐之成效。
二、加拿大難民政策的改革方向及其影響。
第二節 文獻探討
難民議題近年來在國際關係研究中相當受到矚目，許多研究皆針對難民議題 提出討論，正因為難民政策係具有高度爭議的政治及社會議題，且難民政策的執 行涉及國家安全、經濟、社會整體資源分配，對國家發展有深遠影響，因此國內 外學者均有對此議題進行相關研究。綜觀國內有關難民政策之研究，多以美國、
英國、澳洲、日本、德國及歐洲各國為主，雖然加拿大為傳統難民移入國之一，
但研究加拿大的文章多為外交政策、移民政策、英法語言政策或多元文化政策方 面，且相較於其他國家而言，研究資料也很少。再者，美國與加拿大為北美洲鄰 國，兩國均有難民政策，有人研究美國，卻無人研究加拿大，因此引發筆者欲探 究加拿大難民政策興趣。
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今日的加拿大人民約 97%皆為外來移民後裔，原住民後裔則不到 3%。17加拿 大歷史本身就是一部移民與難民的成長史，從印第安人土著民族（First Nations），
到隨後而來的梅蒂人（Metis）、因紐特人（Inuit）等原住民，到數百年前至加拿大 的英國人、法國人、歐洲人，以及之後來自世界各地的移民，他們構成加拿大歷 史的重要內容，在加拿大過去的歷史和今日的生活中占有極重要的地位。當加拿 大人談到他們祖先的源頭時，幾乎都是移民。這也說明了一件事：沒有移民，就 沒有加拿大。18第二次世界大戰後，歐洲地區多數受到戰火摧殘，大量的歐洲難民 前往加拿大，由於他們具有農業相關技術，因而受到待遇良好的庇護，也成為建 設加拿大的貢獻者。加拿大身為世界上主要的移民與難民移入國，透過政府大部 分自由、適度的移民管制政策，19使得該國在國家發展上獲致卓越的成果。
本文在研究加拿大難民政策上，以加拿大接納難民的歷史大事記作為主軸進 行分析，再以公民及移民部、移民及難民委員會之業務職掌、移民及難民保護法 歷次修訂過程、難民審查機制流程及官方網站資料及出版品 20為主。1980 年代加 拿大政府面臨日益增多的難民來到加拿大申請難民，對社會福利資源分配造成負 擔，而其他的自由民主國家在處理難民的經驗也顯露出許多困難，加拿大政府在 難民審查機制方面變得相當嚴格，難民申請案須經過 4 次聽證會，繁瑣的行政程 序，以及多位移民法官的認同才有機會取得難民身分。然而過度緊縮的難民政策 也招致爭議，難民申請案不斷積壓，冗長的審查流程影響政府行政效率，未獲得 難民身分認可的人亦滯留加拿大國內等待遣返，而該等人員往往無法負擔遣返出 境費用，須依賴加拿大政府墊付相關經費，對國家財政也形成沉重負擔。
17 梁崇民，〈加拿大對於少數人權之保障：原住民土地權個案分析〉，《當代加拿大民主政治》（臺 北：財團法人國家展望文教基金會，2004 年），頁 51。
18 黃鴻釗、吳必康著，《加拿大簡史》（臺北：書林出版社，1996），頁 26。
19 Manuel Garcia y Griego, op .cit., p. 119.
20 Citizenship and Immigration Canada Annual Reports（檢閱日期：2012 年 12 月 10 日）
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Sandy Irvine 提到在 2002 年實施移民及難民保護法，取代了 1978 年的移民法，
成為加拿大執行移民及難民業務的主要法律依據，對加拿大的難民政策是重要的 轉變，21這是加拿大首次在國家法律名詞上出現「難民」一詞。而加拿大的難民審 查制度變得較嚴格，主要受到美國 911 恐怖攻擊事件的影響，嚴格的審查目的是 為了國家的安全管理與控制措施。Catherine Dauvergne 和 Asha Kaushal 整理自 1998 年至 2008 年在加拿大「難民地位公約」排除條款的使用情形。在相關的分析中，
公平的司法推理和加拿大移民及難民保護法對恐怖主義的意義在這段時間內不斷 擴大。主要內容是 2001 年後的安全政治對相關案例排除率的影響，並考量「道德」
和「主權」如何在加拿大移民及難民保護法被重新定義。22
Nicole Laviolette 論及探討獨立人權的文件，以及給予少數族群的保護，對加 拿大難民審查機制來說是一個持續性的挑戰。23加拿大原本就是一個多民族的社 會，政府如何在少數族群與難民保護間權益做出衡平，促進族群融合及社會穩定，
不致造成城鄉差異或種族歧視，以免引發社會動盪。Randy K. Lippert 和 Miikka Pyykkönen 則認為加拿大難民議會（Canadian Council for Refugees）是幫助難民的 重要非政府組織，難民議會的主要優先任務係幫助加拿大的難民家庭團聚，因為 難民可以和自己的家人團聚，不僅是為了其個人利益，另外還有一個很重要的功 能性，可以鼓勵他們積極工作，幫助難民經濟獨立，使其對所居住的社區有正面 的好處，並積極對加拿大的經濟發展作出貢獻。24
21 Sandy Irvine, "Canada Refugee Policy: Understanding the Role of International Bureaucratic Networks in Domestic Paradigm Change", Policy Paradigms, Transnationalism, and Domestic Politics
（Toronto: University of Toronto Press, 2011）, p. 171.
22 Catherine Dauvergne and Asha Kaushal, "The Growing Culture of Exclusion: Trends in Canadian Refugee Exclusions", International Journal of Refugee Law, 23（2011）, pp. 54-92.
23 Nicole LaViolette, "Independent Human Rights Documentation and Sexual Minorities: An Ongoing Challenge for the Canadian Refugee Determination Process", The International Journal of Human Rights 13（2009）, p. 438.
24 Randy K. Lippert and Miikka Pyykkönen, "Contesting Family in Finnish and Canadian Immigration
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Marie Lacroix 以在加拿大蒙特婁完成的一份研究報告，探究加拿大難民政策 對難民申請者的影響、難民審查機制對難民主體性的改變，分析難民對加拿大難 民政策的看法及感受，以及他們對加拿大社會環境的瞭解，構成了加拿大難民政 策的主要部分。25另有相關社論或評論涉及加拿大難民政策在其國內產生之問題及 影響，並提出批評和意見。
此外，第二次世界大戰結束後，為幫助受戰爭影響的大量歐洲流離失所難民，
於 1950 年 12 月 14 日，聯合國大會成立了專門處理世界難民問題的國際組織—聯 合國難民高級專員公署（Office of the United Nations High Commissioner for Refugees，簡稱 UNHCR，本文簡稱聯合國難民署）。261951 年的 7 月 28 日，通過 聯合國「難民地位公約」，該公約為聯合國難民署基本工作之指南，並為之後開 展難民保護行動奠定法律基礎。聯合國難民署目前負責處理全球難民相關事務，
因此亦是研究難民問題時的重點之一。