加拿大難民政策之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院外交學系戰略與國際事務碩士在職專班碩士論文. 指導教授：姜家雄博士. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 加拿大難民政策之研究 Ch. engchi. i n U. v. 研究生：陳孟綺中華民國 103 年 1 月.

(2) 目錄第一章緒論 ......................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 ..... ............................................................................ 1 第二節文獻探討 ............................................................................................. 6 第三節研究方法 ............................................................................................. 9 第四節研究範圍與限制 ............................................................................... 11. 政治大. 第五節章節安排 ........................................................................................... 12. 立. 第二章全球難民問題發展 ................................................................................. 14. ‧ 國. 學. 第一節全球難民問題 ................................................................................... 14. ‧. 第二節全球難民之現況 ............................................................................... 19. sit. y. Nat. 第三節處理難民問題之國際組織 ............................................................... 26. n. al. er. io. 第三章加拿大難民政策法制探討 ................................................................... 36. i n U. v. 第一節加拿大接納難民歷史 ....................................................................... 37. Ch. engchi. 第二節加拿大難民政策沿革 ....................................................................... 43 第三節加拿大難民政策法制綜覽 ............................................................... 48 第四章加拿大接納難民之政策與影響 ........................................................... 57 第一節加拿大接納難民之現況 ................................................................... 57 第二節加拿大難民政策具體成果 ............................................................... 61 第三節加拿大難民政策之調整與影響 ....................................................... 66. i.

(3) 第五章結論 ....................................................................................................... 77 第一節研究發現 ........................................................................................... 77 第二節研究檢討與建議 ............................................................................... 80 附錄一加拿大移民及難民委員會組織架構圖 ................................................. 82 附錄二加拿大難民申請程序 ............................................................................. 84 附錄三 2012 加拿大移民及難民保護法（部分摘錄） .................................... 85 參考文獻 ........................................................................................................... 112. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(4) 圖目錄圖 1-1. 世界主要難民來源國家（2011） ..................................................... 20. 圖 2-1. 產生難民的前十名國家（2012） ..................................................... 25. 圖 3-1. 收容難民的前十名國家（2012） ..................................................... 26. 圖 4-1. 聯合國難民署標幟 ............................................................................. 29. 圖 5-1. 國際移民組織標幟 ............................................................................. 33. 圖 6-1. 加拿大移民及難民委員會快速聽證會程序 ....................................... 53. 圖 7-1. 加拿大移民及難民委員會完整聽證會程序 ....................................... 54. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(5) 表目錄表 1-1. 世界難民日歷年主題（2001-2013） .............................................31-32. 表 2-1. 加拿大接納難民歷史大事記 ........................................................39-42. 表 3-1. 加拿大難民申請案統計（2002-2011） .............................................. 60. 表 4-1. 聯合國難民署主要安置國入境人數（2013） ..............................61-62. 表 5-1. 加拿大安全國家名單 ........................................................................... 65. 表 6-1. 聯合國難民署主要安置國離境人數（2013） ................................... 70. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 7-1. 政治大加拿大安置難民人數（2002-2012） .................................................. 72 立. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(6) 摘要難民問題是一個國際性問題，難民是指居住在自己國籍國家以外，無法或不願返國的個人，由於種族、宗教、國籍、特定社會成員身分，或政治立場遭迫害而有所恐懼。由於難民對移入國造成政治、經濟、文化、社會、教育、安全等方面的衝擊，政府必須規劃難民政策並制定相關法規來因應難民問題。加拿大每年收容難民約 25,000 人，約收容世界上難民的 10%，加拿大在 2002 年制定「移民及難民保護法」等法規，建立了完整的難民政策，並與聯合國難民署及國際移民組. 政治大. 織等單位進行合作，共同協力來解決難民的安置問題。加拿大落實人權治國理念，. 立. 積極參與國際事務，實質進行難民庇護措施，政府與民間共同合作提供難民保護. ‧ 國. 學. 及協助，並因時制宜的對其難民政策進行調整，以利其國家未來發展。本文以加拿大的難民歷史沿革之架構出發，就加拿大難民政策發展歷程、接納難民現況及. ‧. 難民政策實踐及改革措施作一整理，文末筆者以其研究發現提出建議及結論。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 關鍵字：難民、加拿大難民政策、加拿大移民及難民保護法、聯合國難民署. engchi. v.

(7) Abstract Refugee problem was recognized as an international issue. The term of “refugee” has been perceived as people who face systematic discrimination on the bases of ethnicity, religion, nationality, and membership in a specific social group with “fear of persecution”. The problem of refugee has fostered an intense debate regarding what changes of political, economic, cultural, educational and secure environments are necessary in refugee-receiving countries to provide effective solutions.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. In Canada, there are about 25,000 people entered to seek asylum every year – with approximately 10% of all refugees worldwide. In order to deal with refugees’. ‧. settlement issues, Immigration and Refugee Protection Act came into effect in 2002. In. sit. y. Nat. addition, the Canadian government's effort in cooperating with UNHCR and IOM. io. er. enables refugees to stay in safety. The dissertation presents historical overview of. al. issues of refugees and provides critical review and discussion on refugee policies in. n. v i n C hproposed her personal author e n g c h i U conclusion. Canada. In the end, the. and suggestion. through the research.. Keywords：Refugee, Canada refugee policy, Immigration and Refugee Protection Act Canada, UNHCR. vi.

(8) 第一章. 緒論. 在全球化的時代，隨著交通運輸與資料傳播技術日新月異，大量人員、貨物和資訊得以跨國移動。雖然人們可以依自己的意願跨國移動，然而並非所有的人員流動都是自願性的。1914 年至 1918 年以及 1941 年至 1945 年的兩次世界大戰，再加上第二次世界大戰以來國際社會大小規模的武裝衝突或戰爭，許多平民往往面臨生存的挑戰，為躲避衝突或戰爭所帶來的生命威脅，通常被迫離開家園，逃難至他國尋求安全與溫飽。因此，在衝突或戰爭中，許多平民百姓因畏懼由於種. 政治大得不到政府保護，因而滯留在他國，不能或不願返回其本國，被迫離開自己的國立族、宗教信仰、國籍、特定社會團體的成員身分或政治意見的原因，受到迫害或. ‧ 國. 學. 家，成為難民。 1難民是當代國際社會中的特殊現象，難民問題所帶來的衝擊與影響成為各國無法逃避的責任，國際社會必須正視此一現象，積極與國際組織及民. y. Nat. io. sit. 研究動機與目的. er. 第一節. ‧. 間團體合作，共同協力解決難民問題。. al. 難民問題由來已久，難民產生的原因主要包含政治原因和種族迫害，如俄國. n. v i n Ch 十月革命後，大批俄羅斯人逃亡國外、希特勒及納粹黨迫害猶太人、南非實施種 engchi U 族隔離制度；自然災害，如非洲長年旱災、全球暖化引發極端氣候變遷，產生氣候難民；戰爭，如第一次和第二次世界大戰、以巴衝突、韓戰、越戰、越南侵略柬埔寨、阿富汗戰爭、伊拉克侵略科威特等戰爭，使這些地區產生大量難民。戰爭及軍事衝突未曾間歇，難民數量持續增加，越來越多人被迫逃離家園前往他國尋求庇護。難民不僅為移入國帶來沉重的經濟負擔，進而衍生社會及安全問題，並影響移入國的經濟發展和政治穩定，為國際社會的穩定埋下了潛在的動亂因素。. 1. 聯合國《難民地位公約》（Convention relating to the Status of Refugees），1951 年。 1.

(9) 世界和平是各國共同的希望，各國也試圖透過國際談判方式解決武裝衝突或內戰，然而難民人數仍逐年成長，難民問題的嚴重性已引起國際社會的重視，由於難民移入造成了經濟、文化、社會、教育、安全等方面的衝擊，主要難民移入國包括美國、加拿大、德國、法國、澳洲等國有眾多專家學者就當前國際難民與社會發展的相關問題進行熱烈討論，他們普遍認為難民問題是一個相當艱鉅的挑戰，國際社會為解決此一難題，應盡力尋求妥善的應對措施，包括協助難民安置或自願遣返，而多數難民盼望能在安置國就地融合。. 政治大. 1960 年代難民問題受到重視，各國與聯合國難民署合作安置難民，給予他們. 立. 人道關懷及協助。國際社會定義難民的目的，是為了使難民得以享有權利及國際. ‧ 國. 學. 社會給予的救助， 2依據 1951 年聯合國「難民地位公約」，難民是指居住在自己國籍國家以外，無法或不願返國的個人，「因為種族、宗教、國籍、特定社會成員身. ‧. 分，或政治立場遭迫害而有所恐懼」。3被認定為難民的人有返國後受到保護及享有. Nat. sit. y. 在庇護國的家庭團聚和社會權利。 4本文所討論的難民是指離開其本國，逃難至他. n. al. er. io. 國尋求保護，而非在國內流離失所的人們。各國並依據 1948 年聯合國「世界人權. i n U. v. 宣言」（The Universal Declaration of Human Rights）5、1951 年聯合國「難民地位公. Ch. engchi. 約」（Convention relating to the Status of Refugees）6及 1967 年聯合國「難民地位議定書」（Protocol relating to the Status of Refuges） 7之原則及精神紛紛對難民提供保護及協助。加拿大根據相關之國際法公約制定其難民政策與移民及難民保護法（Immigration and Refugee Protection Act）。 2. Gil Loescher, Beyond Charity: International Cooperation and the Global Refugee Crisis （New York: Oxford University Press,1993）, p. 5. 3 賴佳楓譯，Stephen Castles and Mark J. Miller 著，《移民─流離的年代》（臺北：五南書局，2008），頁 132。 4 黃晨熹等譯，Rosemary Sales 著，《解析國際遷移和難民政策》，（上海：格致出版社，2011），頁 67。 5 United Nations,〈http://www.un.org/en/documents/udhr/index.shtml〉（檢閱日期：2013 年 1 月 10 日） 6 UNHCR,〈http://www.unhcr.org/pages/49da0e466.html〉（檢閱日期：2013 年 1 月 10 日） 7 UNHCR,〈http://www.unhcr.org/3b66c2aa10.html〉（檢閱日期：2013 年 1 月 10 日） 2.

(10) 少數在政策上接受難民之已開發國家中，以加拿大制定之難民政策較周延並具保障，通過難民審查機制取得難民身分者可享有加拿大的社會福利，包括工作、教育等與一般公民相同之權利。作為聯合國「難民地位公約」的簽字國之一，加拿大採取彈性與控制之移民與難民政策，8每年接受難民申請的人數高達 2 萬 5,000 人，加拿大政府並制定完整的難民政策，是國際社會的模範生。然而在大量接受難民移入的同時，許多問題也接踵而至。. 加拿大雖然是國際社會的模範生，有完整的難民政策，但並非一開始就對接. 政治大. 納難民持開放態度，回溯加拿大難民歷史，其實 1930 年代的加拿大政府對移民限. 立. 制甚嚴，甚至拒絕接受猶太移民，採取相當保守封閉的態度。但到了 1940 年代情. ‧ 國. 學. 勢則改觀，加拿大人民人權意識抬頭，逐漸接受外來移民，並成為 1951 年聯合國「難民地位公約」及 1967 年聯合國「難民地位議定書」的簽字國。9加拿大是傳統. ‧. 的移民國家，實施移民法已有相當長的歷史背景 10，1976 年加拿大首度實施移民. Nat. sit. y. 法（Immigration Act），將移民政策法制化，同時新設立了四種允許移民加拿大的. n. al. i n U. 民法在其年度移民計畫中另設立難民入境的百分比。. Ch. engchi. er. io. 類別，分別是難民，家庭團聚，家庭成員以外之親屬移民和獨立移民。 11而該移. v. 加拿大因重視人權保障及保護難民之政策在國際間享有盛譽。世界各地難民因渴望獲得自由與安定，於是對加拿大心生嚮往，陸續來到加拿大展開他們的二次人生與新生活，各省諸多少數族裔社區即是由難民社區發展起來。加拿大政府為處理日益增加的移民及難民業務，於 1994 年成立公民及移民部（Citizenship and 8. Manuel Garcia y Griego, "Canada: Flexibility and Control in Immigration and Refugee Policy, Controlling Immigration-A global Perspective（Stanford: Stanford University Press, 1994）, p. 119. 9 姜家雄，〈加拿大移民政策研究〉，《加拿大研究》，第 2 期（1998 年），頁 193。 10 柯雨瑞，〈「2002 年加拿大移民及難民保護法」對我國移民法制之啟發〉，《中央警察大學國境警察學報》，第 3 期（2004 年），頁 127。 11 Canada in the Making,〈http://www.canadiana.ca/citm/specifique/immigration_e.html〉（檢閱日期： 2012 年 12 月 4 日） 3.

(11) Immigration Canada），負責掌理加拿大移民政策、難民與安置、移民輔導及入國管理等業務。12在公民及移民部尚未正式成立之前，移民與難民相關業務均由加拿大聯邦政府管理。. 1994 年加拿大在國會參議院及眾議院之同意下，正式批准「公民及移民部組織條例」（Department of Citizenship and Immigration Act）。根據該條例第 2 條第 1 項之規定，加拿大正式成立公民及移民部；於同條之規範中，明定設置公民及移民部長之職位，以統籌管理公民及移民部。為公正處理移民與難民申訴案及歸化. 政治大. 事務糾紛，另設立獨立行使職權的移民及難民委員會（The Immigration and. 立. Refugee Board of Canada）與公民權委員會（The Citizenship Commission）。 13由此. ‧ 國. 學. 可知，加拿大由公民及移民部負責行政事務，規劃並制定難民政策相關法律規範；由移民及難民委員會負責司法事務，執行難民認定及難民審查業務，分工合作以. ‧. 推動加拿大難民政策。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 移民及難民委員會是加拿大最大的獨立行政法庭，秉持效率，公平和依法行. i n U. v. 政的原則，負責對移民和難民相關事務作出合理的決定。14同時也負責難民申請案. Ch. engchi. 的審查，有權利准駁難民資格。公民權委員會則是公民及移民部轄下的一個行政機構，該委員會的成員是在加拿大各地工作的公民法官，其任務則是審查入籍加拿大公民之申請案，確認這些申請入籍加拿大公民的人們符合該國相關法律之要求，其取得加拿大公民的身分及過程合法。15因此，在加拿大的完善的難民政策下，. 12. Citizenship and Immigration Canada,〈http://www.cic.gc.ca/english/department/mission.asp〉（檢閱日期：2012 年 12 月 1 日） 13 葉宗鑫，〈政府人流管理機制之考察與我國制度之省思〉，兩岸經貿研究中心「族群與文化發展」學術研討會（2004 年 8 月），頁 5。 14 Immigration and Refugee Board of Canada, 〈http://www.irb-cisr.gc.ca/Eng/brdcom/abau/Pages/Index.aspx〉（檢閱日期：2012 年 12 月 4 日） 15 Citizenship and Immigration Canada, 〈http://www.cic.gc.ca/english/department/commission/mandate.asp〉（檢閱日期：2012 年 12 月 4 日） 4.

(12) 在申請難民庇護期間，難民的的各項權利受到尊重，只要被確認為難民之後，即可為難民本人及其親屬提出永久居民申請，而其福利與移民相同，他們可以在加拿大工作、生活，享有包括醫療、失業保險及退休金等社會福利。. 加拿大的難民政策提供那些因恐懼受到迫害而不願返回其本國的人難民保護. 16. ，來到加拿大的難民可以經由政府協助，也可以透過私人資助的方式獲得幫. 助，而加拿大的難民政策主要依據移民及難民保護法及相關法律，建構難民審查機制、制定社會福利方案及措施，由移民及難民委員會受理難民申請案的審查，. 政治大. 藉由適當的難民政策，為真正需要保護的人員提供確實的幫助，而且對於那些真. 立. 正需要得到加拿大庇護的人員能盡速獲得安定的生活。由於加拿大是大量移民和. ‧ 國. 學. 難民的移入國，具有多元又豐富的文化色彩。加拿大政府在制定難民政策時也有諸多考量因素，在必要的時刻對難民政策做出適度的調整。. ‧. Nat. sit. y. 難民事務不是單一國家可以處理的問題，由於難民與移民身份的交疊，使得. n. al. er. io. 其權益與保障也隨之而異，而移民與難民該如何區別，處理得當與否亦是對各國. i n U. v. 政府的考驗，雖然各國對處理難民問題有個別的法令及政策，如何因應輿情與民. Ch. engchi. 間團體的利益訴求，以及和國際組織合作，解決難民問題方式亦各有不同。但可以確定的是，由於難民屬於爭議性議題，為明確申請人之資格，以及難民之權益及保障，是以確認難民身分、提供後續協助及安置輔導，都必須建立法律規範，俾利後續落實執行難民政策奠定基礎。由於難民問題涉及人權及政治，難民移入國為履行國際義務，應提供難民適當之保護。加拿大難民政策對提供難民保護與協助向來不遺餘力，秉持堅定的「人權立國」宣示決心，制定符合國際人權公約要求標準的法律規範。惟考量到人權 16. Citizenship and Immigration Canada, 〈http://www.cic.gc.ca/english/refugees/inside/apply-who.asp〉（檢閱日期：2012 年 12 月 1 日） 5.

(13) 主義與國家及社會安全之衡平，加拿大政府要避免難民制度被濫用，成為假難民的慈善收容所，衍生一些政治、社會、經濟上問題，難民政策亦須與時俱進，配合做出適當的調整與改革。難民政策涉及諸多政策層面與諸多行政機關的職權，作為國家施政方針，必須制定完整之配套措施及行動計畫，以規劃各相關單位的施政項目與資源分配。加拿大自 2002 年制定移民及難民保護法以來，相隔十年再度對移民及難民保護法做出大幅度的修正，也正因為難民政策方向的轉變，涉及國家利益考量及政治性決定，隨著相關的管理措施及執行方案的執行，將對加拿大未來國家發展方. 政治大. 向產生深遠影響。研究加拿大難民政策有助於各國政府對難民採取相關管理措施. 立. 之評估，以提升整體國際社會對於難民的認知與瞭解。本文的目的在探討下列兩. er. 文獻探討. io. 第二節. sit. Nat. 二、加拿大難民政策的改革方向及其影響。. y. 一、加拿大難民政策的演變及實踐之成效。. ‧. ‧ 國. 學. 個問題：. al. n. v i n Ch 難民議題近年來在國際關係研究中相當受到矚目，許多研究皆針對難民議題 engchi U 提出討論，正因為難民政策係具有高度爭議的政治及社會議題，且難民政策的執行涉及國家安全、經濟、社會整體資源分配，對國家發展有深遠影響，因此國內外學者均有對此議題進行相關研究。綜觀國內有關難民政策之研究，多以美國、英國、澳洲、日本、德國及歐洲各國為主，雖然加拿大為傳統難民移入國之一，但研究加拿大的文章多為外交政策、移民政策、英法語言政策或多元文化政策方面，且相較於其他國家而言，研究資料也很少。再者，美國與加拿大為北美洲鄰國，兩國均有難民政策，有人研究美國，卻無人研究加拿大，因此引發筆者欲探究加拿大難民政策興趣。 6.

(14) 今日的加拿大人民約 97%皆為外來移民後裔，原住民後裔則不到 3%。 17加拿大歷史本身就是一部移民與難民的成長史，從印第安人土著民族（First Nations），到隨後而來的梅蒂人（Metis）、因紐特人（Inuit）等原住民，到數百年前至加拿大的英國人、法國人、歐洲人，以及之後來自世界各地的移民，他們構成加拿大歷史的重要內容，在加拿大過去的歷史和今日的生活中占有極重要的地位。當加拿大人談到他們祖先的源頭時，幾乎都是移民。這也說明了一件事：沒有移民，就沒有加拿大。18第二次世界大戰後，歐洲地區多數受到戰火摧殘，大量的歐洲難民前往加拿大，由於他們具有農業相關技術，因而受到待遇良好的庇護，也成為建. 政治大. 設加拿大的貢獻者。加拿大身為世界上主要的移民與難民移入國，透過政府大部. 立. 分自由、適度的移民管制政策， 19使得該國在國家發展上獲致卓越的成果。. ‧ 國. 學. 本文在研究加拿大難民政策上，以加拿大接納難民的歷史大事記作為主軸進. ‧. 行分析，再以公民及移民部、移民及難民委員會之業務職掌、移民及難民保護法. Nat. 20. 為主。1980 年代加. sit. y. 歷次修訂過程、難民審查機制流程及官方網站資料及出版品. n. al. er. io. 拿大政府面臨日益增多的難民來到加拿大申請難民，對社會福利資源分配造成負. i n U. v. 擔，而其他的自由民主國家在處理難民的經驗也顯露出許多困難，加拿大政府在. Ch. engchi. 難民審查機制方面變得相當嚴格，難民申請案須經過 4 次聽證會，繁瑣的行政程序，以及多位移民法官的認同才有機會取得難民身分。然而過度緊縮的難民政策也招致爭議，難民申請案不斷積壓，冗長的審查流程影響政府行政效率，未獲得難民身分認可的人亦滯留加拿大國內等待遣返，而該等人員往往無法負擔遣返出境費用，須依賴加拿大政府墊付相關經費，對國家財政也形成沉重負擔。. 17. 梁崇民，〈加拿大對於少數人權之保障：原住民土地權個案分析〉，《當代加拿大民主政治》（臺北：財團法人國家展望文教基金會，2004 年），頁 51。 18 黃鴻釗、吳必康著，《加拿大簡史》（臺北：書林出版社，1996），頁 26。 19 Manuel Garcia y Griego, op .cit., p. 119. 20 Citizenship and Immigration Canada Annual Reports（檢閱日期：2012 年 12 月 10 日） 7.

(15) Sandy Irvine 提到在 2002 年實施移民及難民保護法，取代了 1978 年的移民法，成為加拿大執行移民及難民業務的主要法律依據，對加拿大的難民政策是重要的轉變，21這是加拿大首次在國家法律名詞上出現「難民」一詞。而加拿大的難民審查制度變得較嚴格，主要受到美國 911 恐怖攻擊事件的影響，嚴格的審查目的是為了國家的安全管理與控制措施。Catherine Dauvergne 和 Asha Kaushal 整理自 1998 年至 2008 年在加拿大「難民地位公約」排除條款的使用情形。在相關的分析中，公平的司法推理和加拿大移民及難民保護法對恐怖主義的意義在這段時間內不斷擴大。主要內容是 2001 年後的安全政治對相關案例排除率的影響，並考量「道德」. 政治大. 和「主權」如何在加拿大移民及難民保護法被重新定義。 22. 立. ‧ 國. 學. Nicole Laviolette 論及探討獨立人權的文件，以及給予少數族群的保護，對加拿大難民審查機制來說是一個持續性的挑戰。 23 加拿大原本就是一個多民族的社. ‧. 會，政府如何在少數族群與難民保護間權益做出衡平，促進族群融合及社會穩定，. Nat. sit. y. 不致造成城鄉差異或種族歧視，以免引發社會動盪。Randy K. Lippert 和 Miikka. n. al. er. io. Pyykkönen 則認為加拿大難民議會（Canadian Council for Refugees）是幫助難民的. i n U. v. 重要非政府組織，難民議會的主要優先任務係幫助加拿大的難民家庭團聚，因為. Ch. engchi. 難民可以和自己的家人團聚，不僅是為了其個人利益，另外還有一個很重要的功能性，可以鼓勵他們積極工作，幫助難民經濟獨立，使其對所居住的社區有正面的好處，並積極對加拿大的經濟發展作出貢獻。 24. 21. Sandy Irvine, "Canada Refugee Policy: Understanding the Role of International Bureaucratic Networks in Domestic Paradigm Change", Policy Paradigms, Transnationalism, and Domestic Politics （Toronto: University of Toronto Press, 2011）, p. 171. 22 Catherine Dauvergne and Asha Kaushal, "The Growing Culture of Exclusion: Trends in Canadian Refugee Exclusions", International Journal of Refugee Law, 23（2011）, pp. 54-92. 23 Nicole LaViolette, "Independent Human Rights Documentation and Sexual Minorities: An Ongoing Challenge for the Canadian Refugee Determination Process", The International Journal of Human Rights 13（2009）, p. 438. 24 Randy K. Lippert and Miikka Pyykkönen, "Contesting Family in Finnish and Canadian Immigration 8.

(16) Marie Lacroix 以在加拿大蒙特婁完成的一份研究報告，探究加拿大難民政策對難民申請者的影響、難民審查機制對難民主體性的改變，分析難民對加拿大難民政策的看法及感受，以及他們對加拿大社會環境的瞭解，構成了加拿大難民政策的主要部分。25另有相關社論或評論涉及加拿大難民政策在其國內產生之問題及影響，並提出批評和意見。. 此外，第二次世界大戰結束後，為幫助受戰爭影響的大量歐洲流離失所難民，於 1950 年 12 月 14 日，聯合國大會成立了專門處理世界難民問題的國際組織—聯. 政治大. 合國難民高級專員公署（Office of the United Nations High Commissioner for. 立. Refugees，簡稱 UNHCR，本文簡稱聯合國難民署）。261951 年的 7 月 28 日，通過. ‧ 國. 學. 聯合國「難民地位公約」，該公約為聯合國難民署基本工作之指南，並為之後開展難民保護行動奠定法律基礎。聯合國難民署目前負責處理全球難民相關事務，. ‧. 因此亦是研究難民問題時的重點之一。. y. Nat. io. sit. 研究方法. n. al. er. 第三節. i n U. v. 本研究將採用歷史分析法及文獻分析法為研究方法，茲分述如下： (一) 歷史分析法. Ch. engchi. 本法是藉由大量歷史文獻資料蒐集，以客觀的態度檢視歷史事件的脈絡，透過歷史的進程對研究主題的影響力與關聯性探索，結合過去與當前的事件，對現今或未來的發展進行研析。本文蒐集加拿大難民歷史的發展過程及政府收容難民之相關統計數據進行分析。. and Refugee Policy", Nordic Journal of Migration Research 2（2012）, p. 51. 25 Marie Lacroix, "Canadian Refugee Policy and the Social Construction of the Refugee Claimant Subjectivity: Understanding Refugeeness", Journal of Refugee Studies 17（2004）, p. 150. 26 UNHCR,〈http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home〉（檢閱日期：2013 年 3 月 11 日） 9.

(17) (二) 文獻分析法本法是根據一定的研究目的或課題，通過調查文獻來獲得資料，在加以分析整理後，全面且正確地瞭解掌握所要研究問題的一種方法。資料部分分為第一手資料與第二手資料，第一手資料係指法規資料、官方文件、出版品等；第二手資料則為書報、雜誌、期刊論文等。在第一手資料上，本研究將以加拿大接納難民之歷史沿革及移民及難民保護法之內容、加拿大公民及移民部、移民及難民委員會、聯合國難民署等官方網站公布之文獻、數據、報告為主；第二手資料則以學者專書、探討加拿大難民政策問題之學術性文章及知名期刊如 Foreign Affairs、. 政治大. Foreign Policy 、 Canadian Public Policy 、 International Migration Review 、 The. 立. International Journal of Human Rights、Journal of Refugee Studies 等進行研究。. ‧ 國. 學 ‧. 加拿大政府重視人權並落實在該國移民及難民政策中，希望打造一個多元文化兼容並蓄的民主理想社會，所有公民享有平等人權。27 加拿大的多元文化環境，. y. Nat. io. sit. 讓那些從世界各地來的移民和難民，不會感到被歧視和排斥，因為加拿大不僅有. n. al. er. 民主制度的保障，還有多元文化政策，及人權法庭的申訴管道。其難民政策由來. Ch. i n U. v. 已久，亦為社會主要關注議題之一，多位學者撰文提出其意見與看法，報章媒體. engchi. 亦刊載有關加拿大難民政策之社論及觀察。本文主要研究加拿大政府在 2012 年進行一系列改革，受到國際情勢變化，以及美國、英國、澳洲、日本、歐洲各國等國家緊縮難民政策的影響，加拿大也進行政策調整，從寬鬆的難民政策逐漸收緊，以避免加拿大的政府資源及社會福利制度遭到假難民的濫用及浪費。另外還分析加拿大難民政策的沿革及其相關措施對政治、經濟、文化、社會等相關方面所產生的問題與影響，對尚未制定難民法及相關難民政策的國家提供了寶貴的經驗，可作為日後研擬難民政策的參考與規劃方向。. 27. 僑務委員會編印，《加拿大臺灣僑民現況之研究》，（臺北：僑務委員會，2004），頁 6。 10.

(18) 第四節. 研究範圍與限制. 加拿大過去僅有移民法，2002 年才開始實施移民及難民保護法，爰本研究主要探討 2002 年以後加拿大政府難民政策之實施與改革情形，針對難民政策內容，以 2012 年移民及難民保護法修訂之內容及相關規定作為主軸，對加拿大難民政策的歷史沿革、實施過程、預定目標、產生影響進行陳述。另提出加拿大難民政策法制之綜覽，並進行研析，再以加拿大的施政經驗審視該國難民政策的現況、對難民政策所進行的改革方向及影響，最後以提出個人研究發現，提供加拿大或其. 政治大. 他世界各國在制定難民相關政策時參考。. 立. ‧ 國. 學. 本研究之限制侷限在國內並無研究加拿大難民政策之中文文獻，國外文獻多半為英文或法文，而加拿大難民政策涉及公民及移民部、移民及難民委員會等不. ‧. 同的政府機關業管，主要以官方網站的英文出版品以及統計資料為主，加拿大難. sit. y. Nat. 民政策的專書、出版品或期刊文章之英文資料有限，另加拿大難民政策相關之法. io. al. n. 者專家對加拿大接納難民之配套政策研究資料亦少。. Ch. engchi. er. 律規章及措施均分散在不同之法令規定內，難民審查程序及機制也屢有變動，學. i n U. v. 由於難民的問題與人的遷移和跨境流動有關，會隨著國際情勢而變動，又易受政治因素或國際事件、鄰近國家對難民政策的態度轉變，影響難民政策的改革趨勢，許多研究內容難以隨著情勢的變化而更新。加拿大隨著世界局勢的變遷，同時為了節省國家支出，因而對難民政策做出適度的調整與改革，加上避免難民制度被濫用，大幅緊縮了相關審查制度與接納之配額。而難民政策的調整，伴隨著執行相關的管理措施，對加拿大境內的難民未來勢必產生深遠影響。. 11.

(19) 第五節. 章節安排. 本論文共有五章，第一章緒論敘述本論文之研究動機與目的，為何選擇加拿大作為研究主題、文獻探討、研究方法、研究範圍與限制及研究架構等。. 第二章從全球難民的問題及歷史背景進行討論，從聯合國 1951 年「難民地位公約」暨 1967 年「難民地位議定書」探討難民定義，其次討論難民產生的背景，全球難民遷徙之現況，主要分布之國家及地區，再聯結到國際上主要處理難民問. 政治大展情形，最後則闡釋全球難民問題的嚴重性對世界所產生的影響，以及國際社會立. 題的專業機構—聯合國難民署的保護或支援，以及國際移民組織的現況與主要發. ‧. ‧ 國. 分析。. 學. 之因應作為。本章主要目的在於闡明本研究所探討之問題背景，以利後續章節的. sit. y. Nat. 第三章說明加拿大的難民政策法制探討。首先以加拿大接納難民的歷史為背. io. er. 景，以大事記的方式整理出加拿大難民政策的重要事件，進行分析討論，再探討. al. 難民政策的沿革。從大事記中可以了解加拿大起初不僅反對接納難民，認為難民. n. v i n Ch 移入將影響國家安全，即使參與難民地位公約的起草，卻未在一開始即簽署難民 engchi U. 地位公約。而後加拿大政府態度因國際形勢與國內輿情轉變，開放接納難民，又因未對難民資格採取嚴格的政策限制，因而導致大量的難民湧入加拿大申請難民，加拿大政府必須採取一系列的措施來建立難民審查的管理制度，進而發展難民政策及法律規範，加拿大也從寬鬆的難民政策逐步調整到緊縮的難民政策。加拿大政府為妥善處理難民議題，除訂定《移民及難民保護法》及相關規定，亦設立獨立行使職權的移民及難民委員會，受理難民申請案的審查。在研究加拿大許多有關難民的法律、規範、機制下，為下一章研究加拿大接納難民之現況及實施難民政策為所帶來的問題及影響進行聯結。. 12.

(20) 第四章探討加拿大接納難民之現況及影響。首先從加拿大接納難民的現況談起，再闡述難民政策實施後，政府所採行的相關措施及方案，接納來自世界各地難民的相關情形，以及難民安置作為對加拿大的社會、經濟發展的具體成果，再研析加拿大政府為因應國際形勢，與時俱進的對難民政策所做出的調整，最後再提到 2012 年加拿大對難民審查制度的強力改革，包括移民及難民保護法的修正，以及一系列相關審查措施所帶來的影響。. 第五章結論總結本論文的研究內容，並提出研究發現與未來研究方向的建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(21) 第二章全球難民問題發展 20 世紀以來，難民問題已成為國際社會中令人關注及具爭議性的話題，第一次世界大戰結束後，國際社會面臨大量難民的出現，28從俄國和土耳其逃亡的難民人數約 200 萬人，湧入東歐各國，對當時的國際社會帶來相當大的政治問題。 29 第二次世界大戰導致超過五百萬的人民，為躲避衝突或戰爭所帶來的生命威脅，被迫離開家園成為流離失所的難民，逃難至他國尋求安全與溫飽。由於國家、地區間的武裝衝突、宗教矛盾、恐怖活動等相繼而生，使得全球難民人口數量大幅. 政治大進入其他國家，不僅是人口移動的國際遷徙，還涉及國際關係、地緣政治、生態立增長，2012 年已高達 4,250 萬人，難民危機日益嚴重且複雜化。難民離開其本國. ‧ 國. 學. 環境、內政外交、民族宗教等問題，因此國際社會必須正視該議題，政府除授權專責機關制定相關的法律規範外，亦與專門處理難民事務的國際組織如聯合國難. ‧. 民署等機構及各國政府進行國際合作，協助相關難民救援及安置行動。. y. Nat. er. io. sit. 第一節全球難民問題. al. 全球難民問題由來已久，自古以來，人類就受到天災、戰禍或其他人為的迫. n. v i n C h1609 年，西班牙統治者為加強對尼德蘭害等因素而被迫遷移。1566 年至 engchi U. 30. 的專制. 統治，設立宗教裁判所迫害新教徒，面對西班牙的專制統治和宗教迫害，以宗教. 28. 第一次世界大戰結束後，奧匈帝國、德意志帝國和沙皇俄國相繼垮臺，歐洲出現了許多新的民族國家，各民族間獨立建國的強烈欲望使得民族衝突的新威脅也變得更加容易，再加上領土劃分的改變、社會主義革命及激進的種族主義思潮蔓延，導致歐洲產生大量難民向其他國家逃亡，也造成 1920 年代的難民潮。William H. McNeill 著，黃煜文譯，《世界史》（臺北：商周出版社，2013），頁 579。 29 王繼舜，〈中國參與國際聯盟救濟白俄難民之研究〉（國立政治大學外交研究所碩士論文，2011 年），頁 10。 30 尼德蘭意為「低地」，指中世紀歐洲西北部位於萊茵河、默茲河、些耳德河下游以及北海沿岸的地區，包括今日的荷蘭、比利時、盧森堡三國和法國北部的一小部分。尼德蘭古代曾由羅馬統治，中世紀初期成為法蘭克王國和查理曼帝國的組成部分。11-14 世紀，尼德蘭分裂成許多封建領地，大多隸屬於神聖羅馬帝國和法國。14 世紀至 16 世紀中期，透過中世紀的皇家婚姻關係和王位繼承，尼德蘭成為西班牙的一部分。「荷蘭獨立 Total War」,〈http://wtfm.exblog.jp/i91〉（檢閱日期：2013 年 5 月 15 日） 14.

(22) 鬥爭為先導的尼德蘭民眾反封建鬥爭逐步高漲。加爾文教在尼德蘭的教徒迅速增多，不時發生教徒與當局和教會的武裝衝突，31 並逃往鄰近的法國，是近代早期大規模難民潮，1573 年法國將這些逃到法國的加爾文教徒稱為「難民」（réfugiés）。3217 世紀後半期，源自法文的英文詞「refugee」開始使用，難民隨著國際社會的發展與變動，產生不同的意涵與問題。 33. 難民產生的主因在於人類的生存環境發生劇烈變化，包括社會環境和自然環境。前者為國家領土變更、政權更迭、種族衝突、宗教迫害及大規模之戰爭等；. 政治大. 後者則是天然災害或自然生態破壞導致人們流離失所的情況。34現代難民的來源主. 立. 要是由於政治迫害或戰爭、種族歧視、宗教衝突、意識形態和環境災難等，自歐. ‧. ‧ 國. 學. 洲開始的難民潮一路蔓延到亞洲、非洲、拉丁美洲，範圍與地區不斷的擴大。. 隨著歐洲黑暗時代的結束，宗教改革、工業革命、地理大發現的到來，伴隨. Nat. sit. y. 著的是失業、饑荒、人口過多等社會問題與宗教迫害，而人類向外開拓的野心、. n. al. er. io. 探尋未開發的處女地，冒險精神的崛起等等，亦促使歐洲人民在 17、18 世紀前後. i n U. v. 紛紛渡海遠赴新大陸。35 隨著現代科學技術的日新月異，人員得以跨境流動，世界. Ch. engchi. 成為地球村。然而，科學技術的突飛猛進，不僅帶來物質及生活上的享受，卻也造成了令人無法預期的慘痛災難。武器精進的結果，反而助長野心家為求個人一己之私，不顧大多數人的幸福，引發嚴重的戰禍。36這也導致難民問題成為國際社. 31. 鄧蜀生、張秀平、楊慧玫主編，《影響世界的 100 個戰爭》（臺北：好讀出版有限公司，2005），頁 138-142。 32 黃瑤，《國際法關鍵詞》（北京：法律出版社，2004），頁 170。 33 梁崇民，〈歐盟對於少數人權之保障---少數民族、少數語言個案分析〉，《歐美研究》，第 34 卷第 1 期（2004 年），頁 51-93。 34 廖福特，〈區域人權體系研究之必要及缺乏〉，《新世紀智庫論壇》，第 34 期（2006 年 6 月），頁 36-40。 35 蒲國慶，〈國際難民問題〉，《中國論壇》，第 8 卷第 9 期（1979 年 8 月），頁 42。 36 邱承爗，〈澳洲難民制度初探〉，《中央警察大學國境警察學報》，第 4 期（2005 年 12 月），頁 97。 15.

(23) 會必須面對的重要問題之一，不僅困擾著難民來源國，國內政局因戰亂而動盪不安，人民連基本生存溫飽均難以維持，難民被迫遷徙至鄰近國家或地區，對接收大量難民移入國的社會、經濟、政治都有極大的影響。. 1980 年代中期後，世界各地的難民與尋求庇護者數量急遽增加，這些遷移人口是逃離迫害或衝突的「強制移民」（forced migrants），而不是為了經濟或其他利益的「自願移民」（voluntary migrants）。難民是跨國人口遷移的一種特殊形式，受到天然災害、戰爭禍害、國界變更、階級壓迫、宗教迫害及種族歧視等非自願性. 政治大. 因素影響，導致大量人口被迫離開家園，逃難至他鄉，形成強制移民。第二次世. 立. 界大戰後，難民問題日益嚴重，為解決兩次世界大戰後產生的大量難民無家可歸. ‧ 國. 學. 的現況，因而產生了國際難民制度，聯合國難民署的主要職責便是負責協調各國處理難民事務，然而難民安置的現實涉及到政治、社會、經濟、文化、衛生等各. ‧. 方面的問題，這些問題也使國際社會意識到，處理難民保護問題不僅只是接納收. Nat. sit. n. al. er. io. 擴大。. y. 容而已，還必須面臨高度複雜和艱辛困難的挑戰，且時間不斷延長，空間也持續. Ch. engchi. i n U. v. 難民制度主要受到兩大國際衝突事件所影響：第二次世界大戰和冷戰。第二次世界大戰時超過百萬人被迫離開歐洲，他們前往美國、澳洲、加拿大及其他國家安頓下來，對接納難民的國家而言，難民對戰後的經濟成長有重大貢獻。冷戰時，對那些反共產主義「以離開表示意見」（voted with their feet）者，提供難民政治庇護是宣傳西方國家的一項有力行為。因此大量難民前往西方國家尋求避難， 1956 年匈牙利革命及 1968 年捷克布拉格之春事件均使難民人數增長。37第二次世界大戰後難民從歐洲地區逐漸擴散，南斯拉夫國家的匈牙利難民，再到非洲國家部落衝突、拉丁美洲國家動亂、亞洲國家政治與族群鬥爭，亞洲、非洲與拉丁美 37. 賴佳楓譯，Stephen Castles and Mark J. Miller 著，《移民─流離的年代》，頁 134-135。 16.

(24) 洲的殖民化，導致國家衰弱而不民主、經濟低度發展與貧窮；美國與蘇聯集團的對峙助長了革命運動。許多地方的衝突成為東西爭戰的代理人戰爭，由超級強權提供現代武器，雙邊的盟國相互對立衝突，引起普遍化的暴力情勢，造成大量人口向外逃離。自 1960 年代之後，非洲地區對抗白人殖民者或移民政權的情勢逐漸上升，1970 年代與 1980 年代拉丁美洲反對美國所支持的軍事政權，以及中東和亞洲長期政治與族群的鬥爭都導致了大量的難民潮。38由此可知，戰爭迫使難民離開賴以為生的土地，生計頓失，必須長期依賴救援度日。. 政治大. 難民問題是歷史性問題，也是牽涉到人權保護及國家主權的重要國際問題。. 立. 難民的定義隨著時間的變遷，經歷了產生、擴大、發展的過程。歷來的宗教組織、. ‧ 國. 學. 國際聯盟及聯合國等國際組織對難民政策的發展起了不同程度的作用，而國際社會也督促並關注難民權利的保障及國際難民公約的制定和完善。39聯合國向來致力. ‧. 於保護難民，聯合國憲章第一條即提到：「聯合國之宗旨為一、維持國際和平及安. Nat. sit. y. 全；並為此目的：採取有效集體辦法，以防止且消除對於和平之威脅，制止侵略. n. al. er. io. 行為或其他和平之破壞；並以和平方法且依正義及國際法之原則，調整或解決足. i n U. v. 以破壞和平之國際爭端或情勢。二、發展國際間以尊重人民平等權利及自決原則. Ch. engchi. 為根據之友好關係，並採取其他適當辦法，以增強普遍和平。三、促進國際合作，以解決國際間屬於經濟、社會、文化、及人類福利性質之國際問題，且不分種族、性別、語言、或宗教，增進並激勵對於全體人類之權及基本自由之尊重。四、構成一協調各國行動之中心，以達成上述共同目的。」40難民因戰禍逃離家園，需要獲得協助，顯見這是一個國際性的人道主義問題。. 38. 邱承爗，〈澳洲難民制度初探〉，頁 135。阮惠風、甘開鵬，〈論國際難民保護政策的發展演變〉，《楚雄師範學院學報》，第 26 卷第 2 期（2011 年 2 月），頁 97。 40 United Nations,〈http://www.un.org/zh/documents/charter/chapter1.shtml〉（檢閱日期：2013 年 2 月 15 日） 39. 17.

(25) 和所有人一樣，難民有享有適當的生活水準，足夠的糧食、住所以及身心健康的權利。廣義上來說，流離失所的人和難民是不同的，其兩者之間最主要的區別在於流離失所的人渴望返回其本國，卻無法返回；41難民則是逃離本國、失去或不願接受本國保護的人。421947 年，國際難民組織的章程將難民界定為「因種族、宗教、國際或政治意見而害怕遭到迫害，不願返回其來源國的人」。 431948 年「世界人權宣言」第 14 條宣示：「任何人有逃避迫害，至他國尋求庇護之權利」。1951 年聯合國「難民地位公約」中定義，難民適用於下列人員「由於 1951 年 1 月 1 日以前發生的並因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於特定社會群體或具. 政治大. 有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此畏懼而不能或不願受該國保. 立. 護的人；或者不具有國籍並由於上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不. ‧ 國. 學. 能或由於上述畏懼而不願返回該國的人。」對難民而言，最重要也是最基本的需求是安全，由於其本國無法滿足他們在安全上的需求，因此提供國際難民保護及. ‧. 援助之難民地位公約締約國的首要義務是不將難民遣返至可能會遭受迫害的國. Nat. n. al. er. io. sit. y. 家，為他們提供最基本的安全需求。. i n U. v. 然而隨著冷戰對峙開始，殖民地獨立浪潮紛起，難民人數也不斷增加，這些. Ch. engchi. 難民多數不符合「難民地位公約」的文字解釋，「難民地位公約」對難民定義的適用範圍在時間上僅適用於 1951 年 1 月 1 日以前發生的事件所造成的難民，在地理範圍上也僅把難民限定在歐洲地區。國際社會瞭解到必須要有新的規範，才能使其他非歐洲地區的難民也獲得同樣的保護。為了使「難民地位公約」更加完備， 1967 年各國又簽署了「難民地位議定書」。此份文件主要功能使「難民」一詞不僅只受限於「難民地位公約」規範的時間與空間限制，而是由各締約國自行執行， 41. Jayne Persian," Displaced Persons and The Politics of International Categorisations." Australian Journal of Politics and History, 58(2012), p. 482. 42 Gil Loescher, Beyond Charity: International Cooperation and the Global Refugee Crisis（London: Oxford University Press,1993）, p. 6. 43 Anna C. Bramwell, Refugees In The Age of Total War（London: Oxford University Press,1988）, p.7. 18.

(26) 不需受地理上的限制。44 前述的形勢演變說明，難民潮絕不僅是第二次世界大戰及戰後初期的一種歐洲現象，它可能發生在世界上任何不穩定的地區。 45. 第二節全球難民現況世界各地幾乎每個國家都面臨難民問題。難民問題具有高度政治性，難民移入國必須面臨國家安全及資源分配的抉擇，此外，難民保護及協助遣返回原籍國都需要長期的解決方案，許多政策的制定都涉及政治性決定。46正是由於難民不像移民，是為了尋求更好的生活或追求理想而自願離開家園，難民通常是緊急的，. 政治大. 無家可歸的，被迫遷徙的。無論戰爭因何而起，平民都是最大的受害者，多數人. 立. 被迫成為難民，沒有機會選擇他所要前往的目的地，也不知何時將離開其本國，. ‧ 國. 學. 逃難時也是匆促倉忙，無法準備所需攜帶的家當。只有少數難民有機會返回其本國與家人和親友團聚，其他難民則必須面對與家人分離的痛苦，且幾乎是非常困. ‧. 難也不可能與家人再有聯繫。47待在他國難民營的日子很克難，物資缺乏，離鄉背. Nat. sit. y. 井，面對文化衝擊，無法適應移入國的社會文化，可能面臨種族歧視和排外、霸. n. al. er. io. 凌等困境，再加上醫療條件不足，有公共衛生如感染傳染病等風險。. Ch. i n U. v. 受到國內戰亂及宗教衝突影響，非洲或中東地區的難民數量是最多的，非洲. engchi. 及中東地區產生的難民數量約占全世界難民總數的 60%（參閱圖 1-1）。故各國學者專家在討論世界難民時主要多針對非洲、中東、亞洲等地區難民問題，48當然歐洲及美洲地區也有難民問題，不過相較於非洲及中東難民問題的嚴重性與複雜度，歐美的難民問題較少被討論。 44. 陳道恩，〈剛果民主共和國難民與國際人道救援〉（國立政治大學外交研究所碩士論文， 2007 年），頁 14。 45 孫倩，〈難民定義探討〉，《法制與社會》，第 14 期（2009 年 5 月），頁 346。 46 Alexander Betts, Protection and Persuasion: International Cooperation in the Refugee Regime（Ithaca: Cornell University Press, 2009）, p.23 47 Leo Driedger and Shiva S. Halli, Race and Racism-Canada’s Challenge（Montreal: McGill-Queen’s University Press, 2000）, pp.98-99. 48 陳道恩，〈剛果民主共和國難民與國際人道救援〉，頁 19-20。 19.

(27) 圖 1-1. 世界主要難民來源國家（2011）. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 資料來源：聯合國難民署 UNHCR, Global Trend Report 2011,. ‧. http://www.unhcr.org/4fd6f87f9.pdf. sit. y. Nat. io. er. 二十世紀是戰爭的世紀，也是難民的世紀。這是一個異常遷徙與動盪不安的. al. 年代。 49全世界約有 7,500 萬人因戰亂、天災等原因被迫離開家園。歷年來的幾場. n. v i n Ch 重大戰爭，如第一次及第二次世界大戰、韓戰、越戰、波斯灣戰爭、阿富汗戰爭、 engchi U 伊拉克戰爭，以及自 2011 年以來的敘利亞內戰等，形成大型難民潮，對現今國際. 社會的難民問題造成全球性影響。影響非洲和中東地區許多國家的政治穩定，以及其是否能建立民主政治機制的重要因素之一，就是國內的族群衝突及因衝突而引發的內戰。 50. 49. Tony Kushner and Katharine Knox, Refugees in An Age of Genocide（New York: Frank Cass Publishing, 2001）, p.1 50 嚴震生，〈族群衝突與內戰：非洲政治秩序的瓦解〉，《行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告》（2003 年 5 月），頁 5。 20.

(28) 依據聯合國統計，難民人數逐年創新高，1984 年突破 1,000 萬人，1994 年高達 2,300 萬人，而 1996 年難民人數即超過 3,000 萬人，迄 2012 年難民人數已高達 4,520 萬人。51難民數量最多的地區依序為非洲、中東、亞洲、歐洲以及其他地區。阿富汗仍然是難民最多的國家，約 200 萬阿富汗難民分布在 72 個難民收容國；而在蘇丹、查德、剛果民主共和國等地，數百萬流離失所者為了生存而在他國避難；拉丁美洲部分地區也因為戰亂出現難民潮。. 世界各地區中以非洲的難民最多，因此非洲的難民問題比世界上任何一一個. 政治大. 地區都要突出，通常也是難民研究的重點地區。非洲地區從 1960 年代開始，在反. 立. 殖民運動與民族主義之加速激盪下，新興國家逐漸崛起。而非洲國家先後在政治. ‧ 國. 學. 上獲得獨立之時，卻因為經濟落後、政局動亂、種族衝突以及疆界紛爭，使此一「黑色大陸」始終無法擺脫紛擾不安之陰影，52 而非洲地區產生難民的主要原因亦. ‧. 正是由於頻繁的武裝衝突，如民族解放戰爭、執政當局採取鎮壓手段、獨立後發. Nat. sit. y. 生的軍事衝突、種族主義行為、不同宗教派別的鬥爭等，另外經濟危機和天然災. n. al. 萬阿爾及利亞人逃往突尼西亞和摩洛哥。. Ch. engchi. er. io. 害也不斷地困擾著非洲大陸。1954 年，阿爾及利亞爆發了獨立戰爭， 53大約有 20. i n U. v. 從 1960 年到 1975 年，由於剛果危機、反對殖民地宗主國的解放戰爭，非洲大陸的難民多達 100 萬人。從 1970 年代起，非洲形成了兩個難民中心－－非洲的南部和東部。南部非洲主要有三個方面的問題：納米比亞問題；南非本身的種族隔離制度，及其對鄰國的顛覆活動，其中以安哥拉和莫三比克受害最深。1984 至 51. UNHCR,〈http://www.unhcr.org/5000139a9.pdf〉（檢閱日期：2013 年 7 月 27 日）林永樂，《安哥拉爭端與美蘇衝突》（臺北：臺灣商務印書館，1991），頁 1。 53 1954 年 11 月 1 日，阿爾及利亞爆發了反抗法國殖民統治，尋求國家獨立的戰爭。民族解放軍在民族解放陣線領導下，逐步發展壯大，與 80 多萬法國殖民軍對抗，解放了大片國土。1962 年 3 月 18 日，法國政府被迫停止殖民戰爭，並承認阿爾及利亞獨立。鄧蜀生、張秀平、楊慧玫，「影響世界的 100 次戰爭-91 阿爾及利亞民族解放戰爭」，〈http://www.shuku.net:8080/novels/wars/yxsjd100czz/100zz.html〉，（檢閱日期：2013 年 7 月 31 日）。 52. 21.

(29) 1985 年，天然災害乾旱造成了 1,000 萬人被迫流離失所。到了 1990 年代，由於絕大多數非洲國家都面臨生態和社會經濟環境惡化現象，難民問題更為嚴重，如索馬利亞地區。 54. 在中東地區，歷史最長、人數最多的難民集中於巴勒斯坦地區。1948 至 1949 年，以色列獨立建國並打贏勝仗，第一次中東戰爭後，出現 100 萬巴勒斯坦難民和 90 萬猶太移民；1956 年第二次中東戰爭後，以色列為了把巴勒斯坦變成純猶太人的土地，拒絕在戰亂中逃到國外的巴勒斯坦人返回家園，製造了大批無家可歸. 政治大. 的難民；1967 年第三次中東戰爭又使近百萬阿拉伯國家人民和巴勒斯坦人淪為難. 立. 民。他們無法返回自己的家園，不得不長年生活在巴勒斯坦邊境附近的難民營裡，55. ‧. ‧ 國. 學. 此一複雜的難民問題，歷年來經過各國數次的調停，仍無法找到解決的平衡點。. 因應難民潮地區的改變，聯合國難民署援助難民活動的範圍也隨時代演進不. Nat. sit. y. 斷改變，從 1950 年代援助的重點是第二次世界大戰的歐洲難民；1960、1970 年代. n. al. er. io. 轉移到了內戰頻繁的非洲；而到了 1970 年代末期，嚴重的難民問題已遍及亞洲、. i n U. v. 非洲及拉丁美洲三大洲。直到 1991 年的 40 年間，聯合國難民署已幫助過全世界. Ch. engchi. 2,000 萬難民。隨著冷戰的結束，國際和國內衝突、部落和種族衝突、貧窮、災害等自然和人為因素紛沓而來，使得難民問題不但未得到緩解，反而有愈演愈烈的趨勢。. 21 世紀初，聯合國難民署在非洲協助各國重大難民危機，如剛果民主共和國及索馬利亞；以及亞洲歷時 30 年之久的阿富汗難民問題。同時，聯合國難民署亦. 54. 黃安年，「世界移民潮、難民潮及世界性影響」，學術交流網〈http://www.annian.net/show.aspx?id=19792&cid=23〉（檢閱日期：2013 年 6 月 15 日） 55 鄧瑋仁，〈恐怖主義對以色列與巴勒斯坦和平進程之影響〉（銘傳大學國際事務研究所碩士論文， 2010 年），頁 37-38。 22.

(30) 持續幫助因衝突而出現的國內流離失所人士。除了難民和流離失所人民以外，聯合國難民署亦將其難民救援工作拓展至無國籍人士方面。這些人士往往受到忽略與遺忘，由於沒有任何國籍，他們的基本權利常常被剝奪，在進行協調安置方面的複雜度也更高。 56. 由於敘利亞、埃及、利比亞、象牙海岸等國家相繼發生武裝衝突，而阿富汗、剛果和中非共和國等國家的既有問題亦未獲得解決，57使得難民問題日益嚴重。整體而言，全球 55%的難民主要來自 5 個國家，包括阿富汗、索馬利亞、伊拉克、. 政治大. 敘利亞和蘇丹，合計約 519 萬 6,600 人。 58根據聯合國難民署 2013 年統計數據顯. 立. 示，平均每 4.1 秒，世界上就有人成為難民。換句話說，僅一眨眼的時間，就有人. ‧ 國. 學. 被迫逃離家園。59而難民數字不斷增加，也凸顯出國際社會在預防衝突和解決難民問題方面所遭遇的困境。戰爭是造成難民及流離失所的人數攀升的主因，阿富汗. ‧. 由於長年的戰亂，經濟、道路及基礎建設遭到破壞，是全球難民最多的國家，難. Nat. sit. y. 民人數高達 258 萬 5,600 人。目前 95%的阿富汗難民，約 245 萬人居住在鄰國巴基. n. al. er. io. 斯坦或伊朗的難民營中，其次是索馬利亞 113 萬 6,100 人，以及伊拉克 74 萬 6,400. i n U. v. 人、敘利亞 72 萬 8,500 人。至 2012 年底，巴基斯坦仍是收容最多難民的國家，該. Ch. engchi. 國收容 163 萬難民大多來自阿富汗，其次是伊朗和德國，分別收容 86 萬 8,200 人和 58 萬 9,700 人 60（參閱圖 2-1）。. 56. UNHCR,〈http://www.unhcr.org.hk/unhcr/tc/about_us/history_of_unhcr.html〉（檢閱日期：2013 年 4 月 1 日） 57 UNHCR, A Year of Crises：Global Trends 2011〈http://www.unhcr.org/gr11/index.xml〉（檢閱日期： 2013 年 2 月 22 日） 58 「聯合國：去年全世界難民逾 760 萬」，BBC 中文網〈http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/world/2013/06/130619_un_refugees_2012.shtml〉（檢閱日期： 2013 年 6 月 19 日） 59 「地球又擠又危險全球難民 4520 萬人 20 年來新高」，自由時報電子報〈http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/jun/20/today-int5.htm〉（檢閱日期：2012 年 12 月 23 日） 60 UNHCR,〈http://www.unhcr.org/51c071816.html〉（檢閱日期：2013 年 6 月 20 日） 23.

(31) 雖然已開發國家如美國、加拿大、德國、英國、澳洲、日本等國有相關難民政策及接納難民之配套措施，每年也透過聯合國難民署安置上萬名難民，提供國際人道援助以及難民保護，然而已開發國家收容的難民畢竟有限，與發展中國家收容難民的數字仍有相當大的差距，從 2012 年收容難民前十名國家（參閱圖 3-1）當中可以看出，有別於一般人的想像，多數難民都不是逃往已開發國家，約 80% 的難民在發展中國家尋求避難。加拿大稱每年接納世界 10%的難民，卻連前十名都排不上。德國是接納最多難民的已開發國家，收容難民 58 萬 9,700 人，但人數僅只有巴基斯坦的 1/3，其餘收容難民的國家均為發展中國家或低度開發國家，而. 政治大. 多數國家本身就是難民來源國，如巴基斯坦、肯亞、敘利亞、衣索比亞。. 立. ‧ 國. 學. 這些國家收容全球百分之八十的難民，部分國家除了有鄰國難民大批湧入的困擾外，其國內多半也有難民問題，例如巴基斯坦邊境的難民營就收容了近 200. ‧. 萬阿富汗難民，在非洲地區，索馬利亞與衣索匹亞的難民則多半居住在肯亞的難. Nat. sit. y. 民營；賴比瑞亞邊境的難民營則收容了 18 萬從象牙海岸來的難民。 61這些貧窮國. n. al. er. io. 家不得不接納難民，也必須面對大量難民移入其國內，對社會秩序、經濟民生各. i n U. v. 方面造成強烈衝擊所帶來的後續效應。即使聯合國難民署積極展開保護行動，協. Ch. engchi. 助難民安置，難民也無法享有該國的公民權利，只能獲得緊急人道援助。收容難民的非洲和中東國家政治情勢動盪不安，聯合國認為黎巴嫩等周邊國家收容難民人數已接近極限，未來從義大利和希臘開始，歐洲各國也將成為難民主要出走的目的地。若敘利亞內戰變得更為激烈，可以預期難民數量將持續增長，未來要如何收容難民，是歐洲各國將要面臨的一大課題。 62. 61. 「天災人禍不斷全球難民逾 4 千萬」，臺灣立報，2011 年 7 月 28 日，〈http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-109380〉。 62 「敘利亞難民增加，引發收容問題」,世界民報全球資訊網, 〈http://www.worldpeoplenews.com/news/2/2013-09/42229〉（檢閱日期：2013 年 12 月 26 日） 24.

(32) 圖 2-1. 產生難民的前十名國家（2012）. 阿富汗. 2,585,600. 索馬利亞. 1,136,100. 伊拉克. 746,400. 敘利亞. 728,500. 蘇丹. 立. 剛果. ‧ 國. sit. y. 336,900. n. al. er. 285,100. io. 厄利垂亞. 394,100. Nat. 越南. 415,300. ‧. 哥倫比亞. 509,400. 學. 緬甸. 政治大. 569,200. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：聯合國難民署 http://www.unhcr.org.hk/files/news/2013/989b.jpg. 25.

(33) 圖 3-1. 收容難民的前十名國家（2012）. 巴基斯坦. 1,638,500. 伊朗. 868,200. 德國. 589,700. 肯亞. 567,900. 政治大 376,400 立. 敘利亞. 476,500. 301,000. sit. y. Nat. 土耳其. 302,700. ‧. 中國. 373,700. 267,100. io. n. al. er. 約旦. 學. 查德. ‧ 國. 衣索比亞. Ch. i n U. v. 資料來源：聯合國難民署 http://www.unhcr.org.hk/files/news/2013/989c.jpg. engchi. 第三節處理難民問題之國際組織在全球化時代下，國際社會擴展了日益增強且相互依賴的網絡，以及增強跨國流動性的趨勢，難民問題已不再是單一國家的問題，而是國際社會必須共同面臨的全球性問題。難民暫時逃往鄰國或其他接納難民的國家，直到其本國的天災、戰爭或其他重大事故平息後，才能返國。如果無法返回其本國，或其他難民移入國無法接納他們，則必須尋求第三國收容安置，這涉及複雜且漫長的國際談判過程。對難民而言，難民營雖然是臨時庇護所，但他們有可能在此住上數年、數十. 26.

(34) 年之久，甚至要面臨永遠不能返國的現實。因此，為處理大量的難民問題，提供有效的保護，與各國協調安置難民等國際合作事宜，專門處理難民問題的國際組織－聯合國難民署就是在這種情況下應運而生（聯合國難民署標幟參閱圖 4-1）。. 聯合國難民署是歷史上首個處理難民問題的國際機構，成立於第一次世界大戰後，由國際聯盟所建立，1921 年國際聯盟理事會決定成立難民高級專員公署（The High Commissioner for Refugee），並指定南森博士（Dr. Fridtojof Nansen）為首任專員。63這代表國際社會在難民保護方面走出關鍵的一步，因為他們促使國際社會. 政治大. 為受迫害者承擔集體責任，並賦予他們特定的權利。難民高級專員公署的工作主. 立. 要研究難民之法律地位，安排難民遣返或協助至第三國安置及就業安排，並協調. ‧ 國. 學. 慈善機構，推動難民救濟工作，提供國際援助，並解決各類難民問題。邇後服務內容更擴大至核發難民身分及地位證明文件、驗證難民文件上之簽名、副本、翻. ‧. 譯公證等，以及推薦申請簽證、居留許可、入學等事項。法國及比利時等國家為. Nat. sit. n. al. er. io. 發相關文件。 64. y. 使難民高級專員公署之推薦更具合法性及效力，另特別授權難民高級專員公署製. Ch. engchi. i n U. v. 對於難民高級專員公署管理下之難民予以支持及保護，是當時國際社會的共識，雖有少數國家持保留態度，強調難民裁量涉及國家主權問題，需要視個案情形予以審查等意見提出異議，然多數國家基於人權保障的立場，對難民高級專員公署就大規模尋找庇護者所給予的支援與保護仍予以支持。難民高級專員公署被授權保護因恐懼受迫害而離開其本國之難民，以及無法得到原籍國保護而大規模. 63. 佛里喬夫．南森（Fridtjof Nansen，1861 年 10 月 10 日－1930 年 5 月 13 日），挪威探險家、科學家和外交家。他由於擔任國際聯盟難民高級專員公署首任專員，對難民保護的工作作出偉大貢獻，因而於 1922 年獲得諾貝爾和平獎。維基百科〈http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%BC%97%E9%87%8C%E4%B9%94%E5%A4%AB%C2%B7%E5 %8D%97%E6%A3%AE〉（檢閱日期：2013 年 9 月 26 日） 64 王福邁譯，Goodwin Gill 著，《國際法與難民》（臺北：正中書局，1990），頁 75-76。 27.

(35) 跨越國境者。難民高級專員公署與各國對難民之基本義務主要為提供短暫避難、物質支援及自願遣返，並給予逃避迫害者較為廣泛之保護。 65. 第二次世界大戰後，為數眾多的難民在歐洲大陸國家尋求庇護，為難民提供臨時性救濟的各種組織和機構也如雨後春筍般的成立。然而，隨著政治局勢的變化，難民高級專員公署也面臨轉型的挑戰，西方國家傾向建立一個永久性處理難民問題的專責機構，66隨著難民問題不斷增加，且有延續性，聯合國難民署的工作範圍逐年擴大，也從原本的臨時性組織成為常設性機構。聯合國難民署成立的宗. 政治大. 旨是為了保護難民並協助各國政府解決難民問題，以其在國際難民建制中扮演重. 立. 要的政治角色，67領導並協調各國保護民及解決難民問題的國際行動。聯合國為保. ‧ 國. 學. 護難民，高聲呼籲國際社會應給予難民基本人權之尊重，於 1951 年及 1967 年分別通過「難民地位公約」及「難民地位議定書」。此兩份文件是確定難民的地位、. ‧. 權利、責任以及難民待遇的國際標準範本，亦為聯合國難民署基本工作指引方針，. Nat. sit. y. 奠下法律基礎。聯合國難民署的章程敘明其工作是人道主義的、社會的和非政治. n. al. er. io. 的。它在政府組織和個人的協助下，實施各項援助難民的方案，對難民提供國際. i n U. v. 保護，協助他們自願遣返，或在安置國歸化成該國人民。 68. Ch. engchi. 1954 年，聯合國難民署這個新成立的組織，由於幫助歐洲難民的工作卓越，獲頒諾貝爾和平獎。27 年後，聯合國難民署以人道救援的立場，持續進行協助全球難民的工作，再度獲得 1981 年諾貝爾和平獎。 69這是諾貝爾和平獎史上少數多. 65. 同前註，頁 8-9。阮惠風、甘開鵬，〈論國際難民保護政策的發展演變〉，頁 99。 67 Tom Clark, The Global Refugee Regime: Charity, Management and Human Rights（Canada: Trafford Publishing, 2008）, p. 220-224 68 http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/content_709560.htm〉（檢閱日期：2013 年 5 月 30 日） 69 The Nobel Peace Prize（諾貝爾和平獎）,〈http://nobelpeaceprize.org/en_GB/laureates/〉（檢閱日期： 2013 年 5 月 17 日） 66. 28.

(36) 次獲獎的國際組織之一，70代表國際社會對聯合國難民署的貢獻予以肯定。聯合國難民署成立迄今 62 年來，在面對各種政治障礙的情況下，以其人道，非政治的軟性訴求尋求國際社會的支持與合作，成為難民的全球支援及倚靠。聯合國難民署成立初期只有 34 名員工，截至 2012 年為止，聯合國難民署總部有 972 名員工，全球共有 7,685 名員工，辦事機構如區域辦事處及分署遍及 126 個國家，135 個主要城市，以及偏遠地區的 279 個分支及前線辦事處。71聯合國難民署主要經費來源為國際社會的捐助，每年預算的 2%由聯合國支應，另外 98%則仰賴各國捐款。如遇特殊緊急情況，例如非洲國家的乾旱和內戰、科索沃戰爭造成大量難民，以及. 政治大. 阿富汗、敘利亞的難民潮，聯合國難民署會向國際社會發出緊急援助呼籲，要求. 立. 各國捐款。財政預算由成立時的 30 萬美元，逐年增加至 2012 年逾 35 億美元，預. ‧ 國. 學. 算數字的不斷增加說明難民問題日益嚴重，需要國際社會與國際組織共同合作，以尋求難民問題的解決方案。. ‧. 圖 4-1. 聯合國難民署標幟. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：聯合國難民署 http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home. 由於非洲一直是歷來產生難民最多的地區，1974 年 6 月 20 日，非洲通過一項關於非洲難民問題的公約，並決定將每年的這一天定為「非洲難民日」。最初僅是非洲地區的紀念日，由於 2001 年正值 1951 年「難民地位公約」生效 50 週年，為. 70. 紅十字國際委員會（International Committee of Red Cross）曾三度獲得諾貝爾和平獎。〈http://nobelpeaceprize.org/en_GB/laureates/〉（檢閱日期：2013 年 9 月 23 日） 71 UNHCR,〈http://www.unhcr.org.hk/unhcr/tc/about_us/history_of_unhcr.html〉（檢閱日期：2013 年 2 月 4 日） 29.

(37) 肯定和感謝非洲對難民一貫慷慨的態度，促進非洲團結，引起國際社會對難民問題的重視，在聯合國難民署倡導下，聯合國大會在 2000 年 12 月 4 日一致通過 55/76 號決議，決定自 2001 年起將國際難民日與「非洲難民日」一同舉辦，並將每年的 6 月 20 日定為「世界難民日」。. 此後聯合國難民署每年都針對當前亟需解決的難民問題設定一個活動主題，期盼能引起國際社會對難民問題的重視與關注。例如 2001 年國際難民日的主題為尊重（Respect），目的為希望以此喚起全世界人們對難民的尊重，消除對他們的歧. 政治大. 視；2002 年主題為難民婦女（Refugee Women），是由於難民絕大部分係女性，期. 立. 待女性難民能得到更多的協助與照顧；2003 年主題為難民青年：開創未來（Refugee. ‧ 國. 學. Youth：Building the Future），則是認為即使是難民也要不斷發展與進步，為解決眼前的困境，年青的難民應開創他們美好的未來；2004 年主題為我想有個家（A. ‧. Place to Call Home），是對 2003 年美國攻打伊拉克的反省，戰爭造成了大量的難. Nat. n. al. er. io. sit. y. 民，但他們所渴望的只是有個溫暖的家，能有尊嚴的重新開始新生活。. i n U. v. 自 2005 年起國際難民日主題變得更積極、勵志，該年度的主題為勇氣. Ch. engchi. （Courage），希望藉此導引難民鼓起勇氣正向面對挑戰，並積極改變命運；2006 年主題為希望（Hope），期盼難民們永不放棄追求夢想和憧憬；2007 年主題為新家園，新生活（A New Home, A New Life），期盼難民能適應新環境，在第三國安頓並展開他們的新生活。2008 年主題為保護（Protection），凸顯出難民保護刻不容緩，需要跨政府間的協力，更需要與非政府組織合作；2009 年主題為真實的人，真實的需要（Real People, Real Needs），強調難民失去自己的祖國及家園，希望國際社會能幫助他們；2010 年主題為家園（Home），人性中對家的渴望超越了困難與障礙，難民渴望回到自己的家園；2011 年主題為一個流浪家庭已經太多，一個被剝奪希望的難民已經太多（1 Refugee Forced to Flee is Too Many, 1 Refugee Without 30.

(38) Hope is Too Many），國際難民人數不斷攀升，難民的處境也日趨困難，難民數字的不斷增長令人憂心；2012 年主題為難民別無選擇，你有（ Refugees Have No Choice... You Do），是為了提醒世人，沒有選擇成為難民，被迫在異國他鄉生活，請伸出援手協助他們；2013 年主題為花 1 分鐘幫助被迫流離失所的家庭（Take 1 Minute to Support A Family Forced to Flee），聚焦於戰爭與衝突對家庭造成的衝擊與影響，難民安置的需求、家庭團聚以及兒童保護等議題；希望藉由個別難民的生命故事來提升國際社會對難民議題的認識，以及對難民處境的同理心（參閱表 1-1）。. y. al. n. 2005. Refugee Youth：Building the Future 難民青年：開創未來. sit. io. 2004. Refugee Women 難民婦女. Nat. 2003. Respect 尊重. ‧. 2002. 主題. er. 2001. 立. 學. 年度. 政治大. 世界難民日歷年主題（2001-2013）. ‧ 國. 表 1-1. Ch. A Place to Call Home 我想有個家. e n gCourage chi. i n U. v. 勇氣. 2006. Hope 希望. 2007. A New Home, A New Life 新家園，新生活. 2008. Protection 保護. 2009. Real People, Real Needs 真實的人，真實的需要. 2010. Home 家園. 31.