第二章 全球難民問題發展
第三節 處理難民問題之國際組織
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圖 3-1 收容難民的前十名國家（2012）
267,100 301,000 302,700
373,700 376,400
476,500 567,900
589,700
868,200
1,638,500
土耳其 中國 約旦 查德 衣索比亞 敘利亞 肯亞 德國 伊朗 巴基斯坦
資料來源：聯合國難民署 http://www.unhcr.org.hk/files/news/2013/989c.jpg
第三節 處理難民問題之國際組織
在全球化時代下，國際社會擴展了日益增強且相互依賴的網絡，以及增強跨 國流動性的趨勢，難民問題已不再是單一國家的問題，而是國際社會必須共同面 臨的全球性問題。難民暫時逃往鄰國或其他接納難民的國家，直到其本國的天災、
戰爭或其他重大事故平息後，才能返國。如果無法返回其本國，或其他難民移入 國無法接納他們，則必須尋求第三國收容安置，這涉及複雜且漫長的國際談判過 程。對難民而言，難民營雖然是臨時庇護所，但他們有可能在此住上數年、數十
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年之久，甚至要面臨永遠不能返國的現實。因此，為處理大量的難民問題，提供 有效的保護，與各國協調安置難民等國際合作事宜，專門處理難民問題的國際組 織－聯合國難民署就是在這種情況下應運而生（聯合國難民署標幟參閱圖 4-1）。
聯合國難民署是歷史上首個處理難民問題的國際機構，成立於第一次世界大 戰後，由國際聯盟所建立，1921 年國際聯盟理事會決定成立難民高級專員公署（The High Commissioner for Refugee），並指定南森博士（Dr. Fridtojof Nansen）為首任 專員。63這代表國際社會在難民保護方面走出關鍵的一步，因為他們促使國際社會 為受迫害者承擔集體責任，並賦予他們特定的權利。難民高級專員公署的工作主 要研究難民之法律地位，安排難民遣返或協助至第三國安置及就業安排，並協調 慈善機構，推動難民救濟工作，提供國際援助，並解決各類難民問題。邇後服務 內容更擴大至核發難民身分及地位證明文件、驗證難民文件上之簽名、副本、翻 譯公證等，以及推薦申請簽證、居留許可、入學等事項。法國及比利時等國家為 使難民高級專員公署之推薦更具合法性及效力，另特別授權難民高級專員公署製 發相關文件。64
對於難民高級專員公署管理下之難民予以支持及保護，是當時國際社會的共 識，雖有少數國家持保留態度，強調難民裁量涉及國家主權問題，需要視個案情 形予以審查等意見提出異議，然多數國家基於人權保障的立場，對難民高級專員 公署就大規模尋找庇護者所給予的支援與保護仍予以支持。難民高級專員公署被 授權保護因恐懼受迫害而離開其本國之難民，以及無法得到原籍國保護而大規模
63 佛里喬夫．南森（Fridtjof Nansen，1861 年 10 月 10 日－1930 年 5 月 13 日），挪威探險家、科 學家和外交家。他由於擔任國際聯盟難民高級專員公署首任專員，對難民保護的工作作出偉大貢 獻，因而於 1922 年獲得諾貝爾和平獎。維基百科
〈http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%BC%97%E9%87%8C%E4%B9%94%E5%A4%AB%C2%B7%E5
%8D%97%E6%A3%AE〉（檢閱日期：2013 年 9 月 26 日）
64 王福邁譯，Goodwin Gill 著，《國際法與難民》（臺北：正中書局，1990），頁 75-76。
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跨越國境者。難民高級專員公署與各國對難民之基本義務主要為提供短暫避難、
物質支援及自願遣返，並給予逃避迫害者較為廣泛之保護。65
第二次世界大戰後，為數眾多的難民在歐洲大陸國家尋求庇護，為難民提供 臨時性救濟的各種組織和機構也如雨後春筍般的成立。然而，隨著政治局勢的變 化，難民高級專員公署也面臨轉型的挑戰，西方國家傾向建立一個永久性處理難 民問題的專責機構，66隨著難民問題不斷增加，且有延續性，聯合國難民署的工作 範圍逐年擴大，也從原本的臨時性組織成為常設性機構。聯合國難民署成立的宗 旨是為了保護難民並協助各國政府解決難民問題，以其在國際難民建制中扮演重 要的政治角色，67領導並協調各國保護民及解決難民問題的國際行動。聯合國為保 護難民，高聲呼籲國際社會應給予難民基本人權之尊重，於 1951 年及 1967 年分 別通過「難民地位公約」及「難民地位議定書」。此兩份文件是確定難民的地位、
權利、責任以及難民待遇的國際標準範本，亦為聯合國難民署基本工作指引方針，
奠下法律基礎。聯合國難民署的章程敘明其工作是人道主義的、社會的和非政治 的。它在政府組織和個人的協助下，實施各項援助難民的方案，對難民提供國際 保護，協助他們自願遣返，或在安置國歸化成該國人民。68
1954 年，聯合國難民署這個新成立的組織，由於幫助歐洲難民的工作卓越，
獲頒諾貝爾和平獎。27 年後，聯合國難民署以人道救援的立場，持續進行協助全 球難民的工作，再度獲得 1981 年諾貝爾和平獎。69這是諾貝爾和平獎史上少數多
65 同前註，頁 8-9。
66 阮惠風、甘開鵬，〈論國際難民保護政策的發展演變〉，頁 99。
67 Tom Clark, The Global Refugee Regime: Charity, Management and Human Rights（Canada: Trafford Publishing, 2008）, p. 220-224
68 http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/content_709560.htm〉（檢閱日期：2013 年 5 月 30 日）
69 The Nobel Peace Prize（諾貝爾和平獎）,〈http://nobelpeaceprize.org/en_GB/laureates/〉（檢閱日期：
2013 年 5 月 17 日）
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次獲獎的國際組織之一，70代表國際社會對聯合國難民署的貢獻予以肯定。聯合國 難民署成立迄今 62 年來，在面對各種政治障礙的情況下，以其人道，非政治的軟 性訴求尋求國際社會的支持與合作，成為難民的全球支援及倚靠。聯合國難民署 成立初期只有 34 名員工，截至 2012 年為止，聯合國難民署總部有 972 名員工，
全球共有 7,685 名員工，辦事機構如區域辦事處及分署遍及 126 個國家，135 個主 要城市，以及偏遠地區的 279 個分支及前線辦事處。71聯合國難民署主要經費來源 為國際社會的捐助，每年預算的 2%由聯合國支應，另外 98%則仰賴各國捐款。如 遇特殊緊急情況，例如非洲國家的乾旱和內戰、科索沃戰爭造成大量難民，以及 阿富汗、敘利亞的難民潮，聯合國難民署會向國際社會發出緊急援助呼籲，要求 各國捐款。財政預算由成立時的 30 萬美元，逐年增加至 2012 年逾 35 億美元，預 算數字的不斷增加說明難民問題日益嚴重，需要國際社會與國際組織共同合作，
以尋求難民問題的解決方案。
圖 4-1 聯合國難民署標幟
資料來源：聯合國難民署 http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home
由於非洲一直是歷來產生難民最多的地區，1974 年 6 月 20 日，非洲通過一項 關於非洲難民問題的公約，並決定將每年的這一天定為「非洲難民日」。最初僅是 非洲地區的紀念日，由於 2001 年正值 1951 年 「難民地位公約」生效 50 週年，為
70 紅十字國際委員會（International Committee of Red Cross）曾三度獲得諾貝爾和平獎。
〈http://nobelpeaceprize.org/en_GB/laureates/〉（檢閱日期：2013 年 9 月 23 日）
71 UNHCR,〈http://www.unhcr.org.hk/unhcr/tc/about_us/history_of_unhcr.html〉（檢閱日期：2013 年 2 月 4 日）
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肯定和感謝非洲對 難民 一貫慷慨的態度，促進非洲團結，引起國際社會對難民問 題的重視，在聯合國難民署倡導下，聯合國大會在 2000 年 12 月 4 日一致通過 55/76 號決議，決定自 2001 年起將國際難民日與「非洲難民日」一同舉辦，並將每年的 6 月 20 日定為「世界難民日」。
此後聯合國難民署每年都針對當前亟需解決的難民問題設定一個活動主題，
期盼能引起國際社會對難民問題的重視與關注。例如 2001 年國際難民日的主題為 尊重（Respect），目的為希望以此喚起全世界人們對難民的尊重，消除對他們的歧 視；2002 年主題為難民婦女（Refugee Women），是由於難民絕大部分係女性，期 待女性難民能得到更多的協助與照顧；2003 年主題為難民青年：開創未來（Refugee Youth：Building the Future），則是認為即使是難民也要不斷發展與進步，為解決 眼前的困境，年青的難民應開創他們美好的未來；2004 年主題為我想有個家（A Place to Call Home），是對 2003 年美國攻打伊拉克的反省，戰爭造成了大量的難 民，但他們所渴望的只是有個溫暖的家，能有尊嚴的重新開始新生活。
自 2005 年起國際難民日主題變得更積極、勵志，該年度的主題為勇氣
（Courage），希望藉此導引難民鼓起勇氣正向面對挑戰，並積極改變命運；2006 年主題為希望（Hope），期盼難民們永不放棄追求夢想和憧憬；2007 年主題為新家 園，新生活（A New Home, A New Life），期盼難民能適應新環境，在第三國安頓 並展開他們的新生活。2008 年主題為保護（Protection），凸顯出難民保護刻不容緩，
需要跨政府間的協力，更需要與非政府組織合作；2009 年主題為真實的人，真實 的需要（Real People, Real Needs），強調難民失去自己的祖國及家園，希望國際社 會能幫助他們；2010 年主題為家園（Home），人性中對家的渴望超越了困難與障 礙，難民渴望回到自己的家園；2011 年主題為一個流浪家庭已經太多，一個被剝 奪希望的難民已經太多（1 Refugee Forced to Flee is Too Many, 1 Refugee Without
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Hope is Too Many），國際難民人數不斷攀升，難民的處境也日趨困難，難民數字 的不斷增長令人憂心；2012 年主題為難民別無選擇，你有（ Refugees Have No Choice... You Do），是為了提醒世人，沒有選擇成為難民，被迫在異國他鄉生活，
請伸出援手協助他們；2013 年主題為花 1 分鐘幫助被迫流離失所的家庭（Take 1 Minute to Support A Family Forced to Flee），聚焦於戰爭與衝突對家庭造成的衝擊與 影響，難民安置的需求、家庭團聚以及兒童保護等議題；希望藉由個別難民的生 命故事來提升國際社會對難民議題的認識，以及對難民處境的同理心（參閱表 1-1）。
表 1-1 世界難民日歷年主題（2001-2013）
年度 主題
2001 Respect
尊重
2002 Refugee Women
難民婦女
2003 Refugee Youth：Building the Future 難民青年：開創未來
2004 A Place to Call Home 我想有個家
2005 Courage
勇氣
2006 Hope
希望
2007 A New Home, A New Life 新家園，新生活
2008 Protection
保護
2009 Real People, Real Needs 真實的人，真實的需要
2010 Home
家園
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2011 1 Refugee Forced to Flee is Too Many, 1 Refugee Without Hope is Too Many.
一個流浪家庭已經太多，一個被剝奪希望的難民已經太多 2012 Refugees Have No Choice... You Do.
難民別無選擇，你有
2013 Take 1 Minute to Support A Family Forced to Flee
2013 Take 1 Minute to Support A Family Forced to Flee