第三章 加拿大難民政策法制探討
第二節 加拿大難民政策沿革
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第二節 加拿大難民政策沿革
加拿大為難民提供保護的歷史可以追溯到 1789 年美國南北戰爭之前，當時約 有 3 萬名的自由人和奴隸沿著鐵路北上，到達加拿大安大略省的西南部和魁北克 省避難，不過當美國內戰結束之後，只有非常少數的難民選擇定居在加拿大。1870 年代，由於受到沙皇的壓迫，來自俄國境內的門諾教派（Mennonites）、哈特教派
（Hutterites）和道克赫博教派（Doukhobors）難民欲離開俄國前往加拿大，加拿大 也接納了他們的移入，然而加拿大主要考量的因素，還是在於他們擁有農業背景 及高度勞動力，且又是屬於歐洲國家的移民，文化上較為接近。從 1896 年開始，
加拿大是以歐洲國家的移民為其優先考量，希望接納具有農耕技術背景，同時也 是年青體力良好的移民，以利開墾其境內廣大的農地。其後，1956 年蘇聯入侵匈 牙利，加拿大接納 3 萬 7,000 名逃離蘇聯暴政的匈牙利難民。1968 年，1 萬 1,000 名逃離蘇聯和華沙共產條約的捷克人 也來到加拿大。1970 年代，加拿大同樣提供 遭受文革的中國難民和流亡的西藏人士避難及保護；在越戰過後，也保護那些逃 離共產黨統治的越南難民。
在 1930 年代經濟大蕭條之前，加拿大存有相當嚴重的種族歧視觀念，對於東 方人或非白種人以及猶太人常遭到拒絕入境與接納，大量的難民進入加拿大，卻 未有相關的管理措施。87這種情形直到第二次世界大戰前都未有太大的改變。即使 是第二次世界大戰期間，有不少國家都收容了從納粹德國逃難出來的猶太人，但 是加拿大自 1933 至 1945 年間只收容不到 5,000 名猶太人88，在西方民主國家中是 最低的。甚至在戰後，加拿大對於猶太裔的難民仍然是採取拒於門外的態度。89
87 http://www.thecanadianencyclopedia.com/articles/refugees（檢閱日期：2013 年 3 月 10 日）
88 Canadian Council for Refugees ,〈http://ccrweb.ca/canadarefugeeshistory2.htm〉（檢閱日期：2013 年 3 月 11 日）
89 Irving Abella, "Canadian Refugee Policy to 1980: Historical Overview", The International Refugee Crisis: British and Canadian Responses（London：The Macmillan Press,1993）, p. 87.
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不過也由於戰後有上百萬人民因戰亂而無法返回到其國家，紛紛湧入加拿 大，加拿大的經濟因而在戰後快速的蓬勃發展，促使加拿大投入重建與復興的工 作；也因來自聯合國會員國的壓力，以及國內輿情，包括少數種族團體要求收容 難民的聲音，國際社會希望加拿大能分擔協助解決大批難民的問題，1948 年加拿 大開始參與協助解決有關難民收容等多項問題，到了 1950 年底，加拿大已經收容 了許多來自波羅的海、東歐、德國及猶太人的難民。
1950 年代，由於「戰後嬰兒潮」及移民政策的放寬使移民人數大量增加，人 口成長率也隨之上升。加拿大難民政策配合聯合國的要求與人權標準，在 1946 年 至 1952 年間接納歐洲因冷戰和第二次世界大戰而流離失所的人數超過 16 萬人，
較美國接納的更多。90由於難民問題引起國際社會重視，加拿大在 1951 年也參與 起草聯合國「難民地位公約」。而有關加拿大移民政策中歧視性的規定，在持續了 將近一個世紀後，才在 1967 年經由立法通過予以刪除，同年加拿大簽署聯合國「難 民地位議定書」，1969 年亦正式簽署了「難民地位公約」，並確立「難民不遣返原 則」（Non- Refoulement）。91
由於加拿大對於難民的收容已日漸增多，但是對移入的外國人而言，加拿大 有時視其為移民，有時卻又視其為難民，以致沒有一套明確的政策出現。再加上 加拿大國內各種利益團體不斷要求政府立法，以制定一套處理有關難民與移民問 題的政策，終於促使加拿大在 1976 年制定了移民法。這部法案首次明白的闡述了 加拿大移民政策中的基本目標：強調家庭團聚的重要、沒有歧視性的移民、對難 民的關注，以及提升加拿大的經濟、社會、文化與人口。在這部移民法中，正式
90 王曾才著，《加拿大通史》，頁 39。
91 不遣返原則，謂難民如遣送回其本國，有受剝奪生命或自由迫害之危險者，應不予遣返。然而
不遣返原則並非絕對，各國仍可以以「國家安全」及「公共秩序」等理由拒絕適用，惟此例外規定 應有其限制。
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將難民與一般移民做出區分，並將難民明白的列為移民類別中的一類，難民的身 分、地位與權利等法律基礎也因此得以確定。92
到了 1978 年 4 月移民法正式的公布生效後，加拿大政府計畫在每年預定接受 的 10 萬名移民當中，包括約有 6,000 名的難民在內。而且加拿大政府不僅提供難 民官方協助，同時也准許個人或民間團體，如果在經濟可負擔的情形下，可以依 照政府的計畫收容一些難民，這是今日加拿大私人資助難民計畫的雛形。但由於 在加拿大移民法中對確認難民身分的制度不夠周延，以致到了 1980 年代，實際上 卻有經濟移民（Economic Immigrants）以難民的身分移入加拿大，享受加拿大給予 難民的福利與權益，增加加拿大在經濟與社會上的負擔。為防杜此類情形一再發 生，加拿大政府在 1988 年分別制訂了 C-55 與 C-84 法案，使確定難民身分的制度 作大幅度的修正，也使加拿大對難民身分的確認更加嚴謹，這 2 項法案在 1989 年 實施，用以遏阻「假難民」不斷的移入。93
加拿大移民法從制定以來，因應時勢變遷及國家發展趨勢，經過多次的修正 與調整，促使加拿大移民及難民法有豐富且彈性化的解釋，而這也是加拿大移民 及難民法的特色之一。94在加拿大對多元文化的包容與尊重的背景原則下，加拿大 提出對於外來人士，包括移民與難民均應採取平等、開放、多元化的立法思想。
依據加拿大移民及難民保護法規定，其立法目的包括：
一、反映加拿大社會價值觀：透過該法向世界展現加拿大社會的價值理念，
包括反對種族歧視、實現家庭團聚、履行對難民的國際義務，以及促進 加拿大在社會、經濟、人口、文化各方面的發展及多元化。
92 劉文章，〈加拿大對難民問題處理之研究〉，《難民問題論文集》，中央警察大學國境警察學系論 文研討會（1995 年），頁 5-6。
93 同前註，頁 6。
94 Mark R. von Sternberg, "Introduction: The Emerging Criteria for Refugee Status", The Ground of Refugee Protection in the Context of International Human Rights and Humanitarian Law-Canadian and United States Case Law Compared（Leiden: Martinus Nijhoff Publishers,2002）, p.16.
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二、規範進出加拿大的外國人相關權利義務：包括以經濟類、家庭類及國際 難民公約中涉及的人員及相似情形的人員以及永久居民等。
三、規範加拿大移民管理機關的標準作業程序：包括難民裁定程序、出入境 人員權利救濟程序、對拒絕入境、、驅逐出境人員風險評估、調查、處 置程序等。另外也制定包括有關罪犯、構成安全威脅、違反人權及由於 欺騙、詐欺、經濟或健康因素拒絕入境的標準，以及制定拘留授權的拘 留標準等。
四、維護加拿大的國家安全：該法規範違反加拿大移民法律的法律責任，包 括人口販運及走私的最高刑罰，透過欺騙或詐欺方式而獲得移民援助的 刑罰等。
回顧加拿大移民法律的立法思想，其轉變也反映出了加拿大移民政策的改 變，也歷經數次幅度較大的調整。加拿大移民政策先後經歷了自由移民政策、選 擇性移民政策、鼓勵性移民政策、限制性移民政策、彈性移民政策及平等、開放、
多元化的移民政策等階段。移民政策方向之轉變，固然有其多方面影響因素，但 其始終是以其本國經濟利益為考量而進行調整。
在加拿大立國初期，由於國土遼闊，缺乏勞動力，因此採取較寬鬆自由的移 民政策。進入 19 世紀後，伴隨著經濟快速發展，加拿大開始選擇其需要的移民，
身強體壯的農民是加拿大移民的主力。到了 20 世紀 30 年代，世界出現經濟大蕭 條，加拿大的國內經濟也受到嚴重影響，開始逐步收緊移民政策，寬鬆的法規也 設下許多限制，1923 年的排華法案即為明顯例子。95而 60 年代，隨著經濟再度復
95 加拿大政府在 1923 年 7 月 1 日通過《1923 年華人移民法案》。該法案規定：除了商人，外交官 員，留學生，和特殊個案以外，禁止華人進入加拿大境內。該法案生效後，幾乎所有華人無法移 民加拿大，包括已經在加拿大居住的華人勞工的親屬。該法案實施的 24 年時間內，總共只有 20 多名華人移民加拿大。鑑於在加華人在第二次世界大戰對加拿大的貢獻以及國際社會的輿論壓 力，加拿大於 1947 年 5 月 14 日廢除了《排華法案》。「1923 年華人移民法」，維基百科
〈http://goo.gl/Pd5U9f〉（檢閱日期：2013 年 11 月 29 日）
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甦起飛，吸引技術性人才，加拿大再度調整移民政策，取消歧視性及限制性的條 款，強調對移民受教育程度、語言能力以及專業技能等方面的要求。1970 年代後 推行更加開放、包容和多元的政策。加拿大認為其移民政策的目的是為了促進本 國的人口、經濟、社會和文化的發展，對各國移民平等對待，履行難民保護的國 際義務。96
96 王強，〈加拿大移民法律及其對我國的啟示〉，《武警學院學報》，第 25 卷第 1 期（2009 年 1 月），
頁 56。