全球難民問題

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第二章 全球難民問題發展

20 世紀以來，難民問題已成為國際社會中令人關注及具爭議性的話題，第一 次世界大戰結束後，國際社會面臨大量難民的出現，²⁸從俄國和土耳其逃亡的難民 人數約 200 萬人，湧入東歐各國，對當時的國際社會帶來相當大的政治問題。²⁹ 第二次世界大戰導致超過五百萬的人民，為躲避衝突或戰爭所帶來的生命威脅，

被迫離開家園成為流離失所的難民，逃難至他國尋求安全與溫飽。由於國家、地 區間的武裝衝突、宗教矛盾、恐怖活動等相繼而生，使得全球難民人口數量大幅 增長，2012 年已高達 4,250 萬人，難民危機日益嚴重且複雜化。難民離開其本國 進入其他國家，不僅是人口移動的國際遷徙，還涉及國際關係、地緣政治、生態 環境、內政外交、民族宗教等問題，因此國際社會必須正視該議題，政府除授權 專責機關制定相關的法律規範外，亦與專門處理難民事務的國際組織如聯合國難 民署等機構及各國政府進行國際合作，協助相關難民救援及安置行動。

第一節 全球難民問題

全球難民問題由來已久，自古以來，人類就受到天災、戰禍或其他人為的迫 害等因素而被迫遷移。1566 年至 1609 年，西班牙統治者為加強對尼德蘭³⁰的專制 統治，設立宗教裁判所迫害新教徒，面對西班牙的專制統治和宗教迫害，以宗教

28 第一次世界大戰結束後，奧匈帝國、德意志帝國和沙皇俄國相繼垮臺，歐洲出現了許多新的民

族國家，各民族間獨立建國的強烈欲望使得民族衝突的新威脅也變得更加容易，再加上領土劃分的 改變、社會主義革命及激進的種族主義思潮蔓延，導致歐洲產生大量難民向其他國家逃亡，也造成 1920 年代的難民潮。William H. McNeill 著，黃煜文譯，《世界史》（臺北：商周出版社，2013），

頁 579。

29 王繼舜，〈中國參與國際聯盟救濟白俄難民之研究〉（國立政治大學外交研究所碩士論文，2011 年），頁 10。

30 尼德蘭意為「低地」，指中世紀歐洲西北部位於萊茵河、默茲河、些耳德河下游以及北海沿岸的

地區，包括今日的荷蘭、比利時、盧森堡三國和法國北部的一小部分。尼德蘭古代曾由羅馬統治，

中世紀初期成為法蘭克王國和查理曼帝國的組成部分。11-14 世紀，尼德蘭分裂成許多封建領地，

大多隸屬於神聖羅馬帝國和法國。14 世紀至 16 世紀中期，透過中世紀的皇家婚姻關係和王位繼承，

尼德蘭成為西班牙的一部分。「荷蘭獨立 Total War」,〈http://wtfm.exblog.jp/i91〉（檢閱日期：2013 年 5 月 15 日）

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鬥爭為先導的尼德蘭民眾反封建鬥爭逐步高漲。加爾文教在尼德蘭的教徒迅速增 多，不時發生教徒與當局和教會的武裝衝突，³¹並逃往鄰近的法國，是近代早期大 規模難民潮，1573 年法國將這些逃到法國的加爾文教徒稱為「難民」（réfugiés）。³²17 世紀後半期，源自法文的英文詞「refugee」開始使用，難民隨著國際社會的發展 與變動，產生不同的意涵與問題。³³

難民產生的主因在於人類的生存環境發生劇烈變化，包括社會環境和自然環 境。前者為國家領土變更、政權更迭、種族衝突、宗教迫害及大規模之戰爭等；

後者則是天然災害或自然生態破壞導致人們流離失所的情況。³⁴現代難民的來源主 要是由於政治迫害或戰爭、種族歧視、宗教衝突、意識形態和環境災難等，自歐 洲開始的難民潮一路蔓延到亞洲、非洲、拉丁美洲，範圍與地區不斷的擴大。

隨著歐洲黑暗時代的結束，宗教改革、工業革命、地理大發現的到來，伴隨 著的是失業、饑荒、人口過多等社會問題與宗教迫害，而人類向外開拓的野心、

探尋未開發的處女地，冒險精神的崛起等等，亦促使歐洲人民在 17、18 世紀前後 紛紛渡海遠赴新大陸。³⁵隨著現代科學技術的日新月異，人員得以跨境流動，世界 成為地球村。然而，科學技術的突飛猛進，不僅帶來物質及生活上的享受，卻也 造成了令人無法預期的慘痛災難。武器精進的結果，反而助長野心家為求個人一 己之私，不顧大多數人的幸福，引發嚴重的戰禍。³⁶這也導致難民問題成為國際社

31 鄧蜀生、張秀平、楊慧玫主編，《影響世界的 100 個戰爭》（臺北：好讀出版有限公司，2005），

頁 138-142。

32 黃瑤，《國際法關鍵詞》（北京：法律出版社，2004），頁 170。

33 梁崇民，〈歐盟對於少數人權之保障---少數民族、少數語言個案分析〉，《歐美研究》，第 34 卷第 1 期（2004 年），頁 51-93。

34 廖福特，〈區域人權體系研究之必要及缺乏〉，《新世紀智庫論壇》，第 34 期（2006 年 6 月），

頁 36-40。

35 蒲國慶，〈國際難民問題〉，《中國論壇》，第 8 卷第 9 期（1979 年 8 月），頁 42。

36 邱承爗，〈澳洲難民制度初探〉，《中央警察大學國境警察學報》，第 4 期（2005 年 12 月），頁 97。

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會必須面對的重要問題之一，不僅困擾著難民來源國，國內政局因戰亂而動盪不 安，人民連基本生存溫飽均難以維持，難民被迫遷徙至鄰近國家或地區，對接收 大量難民移入國的社會、經濟、政治都有極大的影響。

1980 年代中期後，世界各地的難民與尋求庇護者數量急遽增加，這些遷移人 口是逃離迫害或衝突的「強制移民」（forced migrants），而不是為了經濟或其他利 益的「自願移民」（voluntary migrants）。難民是跨國人口遷移的一種特殊形式，受 到天然災害、戰爭禍害、國界變更、階級壓迫、宗教迫害及種族歧視等非自願性 因素影響，導致大量人口被迫離開家園，逃難至他鄉，形成強制移民。第二次世 界大戰後，難民問題日益嚴重，為解決兩次世界大戰後產生的大量難民無家可歸 的現況，因而產生了國際難民制度，聯合國難民署的主要職責便是負責協調各國 處理難民事務，然而難民安置的現實涉及到政治、社會、經濟、文化、衛生等各 方面的問題，這些問題也使國際社會意識到，處理難民保護問題不僅只是接納收 容而已，還必須面臨高度複雜和艱辛困難的挑戰，且時間不斷延長，空間也持續 擴大。

難民制度主要受到兩大國際衝突事件所影響：第二次世界大戰和冷戰。第二 次世界大戰時超過百萬人被迫離開歐洲，他們前往美國、澳洲、加拿大及其他國 家安頓下來，對接納難民的國家而言，難民對戰後的經濟成長有重大貢獻。冷戰 時，對那些反共產主義「以離開表示意見」（voted with their feet）者，提供難民政 治庇護是宣傳西方國家的一項有力行為。因此大量難民前往西方國家尋求避難，

1956 年匈牙利革命及 1968 年捷克布拉格之春事件均使難民人數增長。³⁷第二次世 界大戰後難民從歐洲地區逐漸擴散，南斯拉夫國家的匈牙利難民，再到非洲國家 部落衝突、拉丁美洲國家動亂、亞洲國家政治與族群鬥爭，亞洲、非洲與拉丁美

37 賴佳楓譯，Stephen Castles and Mark J. Miller 著，《移民─流離的年代》，頁 134-135。

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洲的殖民化，導致國家衰弱而不民主、經濟低度發展與貧窮；美國與蘇聯集團的 對峙助長了革命運動。許多地方的衝突成為東西爭戰的代理人戰爭，由超級強權 提供現代武器，雙邊的盟國相互對立衝突，引起普遍化的暴力情勢，造成大量人 口向外逃離。自 1960 年代之後，非洲地區對抗白人殖民者或移民政權的情勢逐漸 上升，1970 年代與 1980 年代拉丁美洲反對美國所支持的軍事政權，以及中東和亞 洲長期政治與族群的鬥爭都導致了大量的難民潮。³⁸由此可知，戰爭迫使難民離開 賴以為生的土地，生計頓失，必須長期依賴救援度日。

難民問題是歷史性問題，也是牽涉到人權保護及國家主權的重要國際問題。

難民的定義隨著時間的變遷，經歷了產生、擴大、發展的過程。歷來的宗教組織、

國際聯盟及聯合國等國際組織對難民政策的發展起了不同程度的作用，而國際社 會也督促並關注難民權利的保障及國際難民公約的制定和完善。³⁹聯合國向來致力 於保護難民，聯合國憲章第一條即提到：「聯合國之宗旨為一、維持國際和平及安 全；並為此目的：採取有效集體辦法，以防止且消除對於和平之威脅，制止侵略 行為或其他和平之破壞；並以和平方法且依正義及國際法之原則，調整或解決足 以破壞和平之國際爭端或情勢。二、發展國際間以尊重人民平等權利及自決原則 為根據之友好關係，並採取其他適當辦法，以增強普遍和平。三、促進國際合作，

以解決國際間屬於經濟、社會、文化、及人類福利性質之國際問題，且不分種族、

性別、語言、或宗教，增進並激勵對於全體人類之權及基本自由之尊重。四、構 成一協調各國行動之中心，以達成上述共同目的。」⁴⁰難民因戰禍逃離家園，需要 獲得協助，顯見這是一個國際性的人道主義問題。

38 邱承爗，〈澳洲難民制度初探〉，頁 135。

39 阮惠風、甘開鵬，〈論國際難民保護政策的發展演變〉，《楚雄師範學院學報》，第 26 卷第 2 期

（2011 年 2 月），頁 97。

40 United Nations,〈http://www.un.org/zh/documents/charter/chapter1.shtml〉（檢閱日期：2013 年 2 月 15 日）

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l C h engchi U ni ve rs it y

和所有人一樣，難民有享有適當的生活水準，足夠的糧食、住所以及身心健 康的權利。廣義上來說，流離失所的人和難民是不同的，其兩者之間最主要的區 別在於流離失所的人渴望返回其本國，卻無法返回；⁴¹難民則是逃離本國、失去或 不願接受本國保護的人。⁴²1947 年，國際難民組織的章程將難民界定為「因種族、

宗教、國際或政治意見而害怕遭到迫害，不願返回其來源國的人」。⁴³1948 年「世 界人權宣言」第 14 條宣示：「任何人有逃避迫害，至他國尋求庇護之權利」。1951 年聯合國「難民地位公約」中定義，難民適用於下列人員「由於 1951 年 1 月 1 日 以前發生的並因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於特定社會群體或具

宗教、國際或政治意見而害怕遭到迫害，不願返回其來源國的人」。⁴³1948 年「世 界人權宣言」第 14 條宣示：「任何人有逃避迫害，至他國尋求庇護之權利」。1951 年聯合國「難民地位公約」中定義，難民適用於下列人員「由於 1951 年 1 月 1 日 以前發生的並因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於特定社會群體或具