原住民族工作權保障法優先承包的問題分析

原住民族工作權保障法優先承包的規定 ，在台灣的法制上，可算是一項 創舉。既然是創舉，對原住民族來說自然是陌生的 ，對於執法人員來說 ，當 然也是一項嶄新的採購規定 。如果再對照仍習於自給自足的部落經濟 ，不諳 主流社會資本主義、自由市場的商業邏輯的原住民經濟傳統來說，所謂的「優 先承包 」更是陌生。因此，這個問題的討論與分析 ，我們將一反前面的論述 方式，先就「 法律的認知 、評價與修法建議 」討論，而後 再分析「原住民族 廠商的形成與履約情形 」。

在這個問題上，我們針 對 二位行政人員、二家原住民族廠商與一家非原 住民族廠商的負責人進行與深入訪談 。以下，茲就訪談結果分 成二個主題予 以分析 ：

壹、法律的認知 、評價與修法建議

執法人員與法律適用對象的廠商是否了解法律 ，尤其是在台灣法制創舉 的「優先承包 」的規定的認識與了解 ，以及適用上 的評價，乃至於是否提出 修法的建議，建議的內容為何 ？是我們評估這個法律最直接而有效的方式 。 以下，本研究對這個主題分成 「 法律的認知 」、「法律的評價 」與「 法律修正 的建議 」 三個範疇來討論 。

一 、法律的認知

對於「 優先承包 」的規定，本研究仍以優先承包在適用上所涉及的基本 構成要件「原住民族地區 」做為探尋的優先重點 。至於另一個構成要件 「優 先承包 」，我們直接放在 「評價」面來討論以求簡要與切題 。

F-1-1：知道原住民地區公告（97.1.12訪）。

F-1-2：知道這類地區原住民有更多保障 （97.1.12訪）。

G-1-1： 我知道台東縣除了綠島鄉之外，其餘 15個鄉鎮市皆為原住民地區（97.1.22 訪）。

G-1-2：原住民地區的原住民的確比一般地區的原住民有更多的保障（97.1.22訪）。 H-4-2：這部份也知道（97.1.24訪）。

H-4-3：公告原住民地區的原住民有較多保障 ，這個我知道（97.1.24訪）。

J-4-2：知道原住民地區（97.1.26訪）。

J-4-3：知道。政府雖然有保障原住民的義務 ，但也需照顧原住民地區非原住民廠

商的生存權（97.1.26訪）。

I-4-2：不知道（97.1.23訪）。

I-4-3：知道（97.1.23訪）。

在受訪的五個人當中 ，除了其中一位原住民廠商負責人 ，只知道有保障 規定，不知道什麼是「原住民族地區 」以外，其他四個人都知道法律所謂的 原住民族地區。顯然地，法律所 謂的原住民族地區與以前我們對「山地同胞 」 所住的地方的認知是一致的 。

二 、法律的評價

對於「優先承包 」的評價上，本研究分成「法律規定 」的保障是否足夠 、 法律適用是否產生排擠、程序困擾 ？與法律適用上是否促進了原住民族的就 業與經濟上的改善 ？二個範疇來分析 。

在受訪的五個人除了其中一位執法人員表示 ：「．．， 沒有整體配套與 永續的輔導措施 ，法律的規定尚不足稱保障 ．．」之外，大都認為這個規定 的保障 是足夠的 。

F-6-1：個人以為保障是否足夠應視其是否具備成長及永續存在之能力 ，該條文如 僅定位為「保障」而無相關使之永續成長之 措施，該類廠商是否具備市場 競爭能力仍有其思考空間 ，則該條文恐不足以謂之「足夠保障」（97.1.12 訪）。

G-6-1：原住民族工作權保障法第 11條規定對原住民之保障已經足夠了 ，只是在 實際執行未落實而已（97.1.22訪）。

H-5-1：以法令來說是足夠，而且立法立的滿好的，立法意思也夠，但是法條後段

「但原住民個人、機構、法人或團體無法承包者 ，不在此限」。這部份不 夠明確，導致執行面落實度不夠 （97.1.24訪）。

I-5-1：我不是很清楚，但我想應該夠了（97.1.23訪）。

J-5-1：足夠了（97.1.26訪）。

至於問起「 優先承包 」的規定是不是會產生「 排除 」的效用，排擠了非 原住民族廠商承包的機會 ？在受訪的五個人當中，除了有從實務與法律執行 所形成的 負面情形予以 論述，認為不會產生排擠效用外 ，其餘都認為有排擠 的情形 。

G-6-2：有關排擠而產生之不公平現象 ，非原住民廠商已從「人頭廠商」途徑輕易 獲得解決，政府也無很好的解決對策 ，原住民只好「繼續」任權益流失

（97.1.22訪）。

H-5-2：我覺得不會造成排擠（97.1.24訪）。

F-6-2：以目前而言，確實產生排擠效應，不符市場自由競爭機制（97.1.12訪）。

I-5-2：應該會有不公平現象吧（97.1.23訪）！

J-5-2：當然會排擠一般非原住民廠商 （97.1.26訪）。

而在法律的執行上，尤其是招標程序上，優先承包的規定 會不會構成困 擾？在受訪的二位行政人員則有截然不同的答案 。

F-6-3：……，公開報價或取得企畫書之第一階段依規定應優先決予原住民廠商 ， 故仍有標案需進行第二階段開標後方得以決標 ，徒增作業程序 ，……

（97.1.12訪）。

G-6-3：實際執行沒有困難（97.1.22訪）。

最後，問起法律施行 6年是否促進了台東原住民 的 就業與 經濟的改 善情 況？除了實際參與承包的原住民廠商受訪者肯定自己受惠外 ，其餘受訪者大 都認為法律的制定與施行 ，6年來無助於就業的保障與經濟的改善 。甚至其 中一位行政人員直言：「．．原住民看得到，吃不到，『原住民的無知 』與『 人 頭廠商 』 是扼殺原住民族工作權保障法的二大元凶 」

H-9-1：我覺得自己部份是有改善的 ，其他人則要視情況而定 （97.1.24訪）。

H-9-2：因為我實際從事參與承包公家機關採購工程 ，直接受到工作法的保障，所 以有受惠 。但其他大部份原住民與保障法並不相關 ，所以得不到優惠

（97.1.24訪）。

F-8-1：無感覺明顯改變，經濟仍活躍於少數族群（97.1.12訪）。

F-8-2：原住民族群仍較多從事勞動力之提供 ，原住民勞動合作社雖較多於之前提 供就業機會，但企業主仍集中少數特定對象 （97.1.12訪）。

G-8-1：原住民族工作權保障法實施迄今實形同具文 ，原住民看得到，吃不到，「原 住民的無知」及「人頭廠商」是扼殺原住民族工作權保障法的二大元凶

（97.1.22訪）。

I-9-1：我覺得對原住民沒有改善 （97.1.23訪）。

I-9-2：原住民大部份都不知道有這個法令 （97.1.23訪）。

J-9-1：我覺得沒什麼改善 ，但有些 原住民至少可以當人頭 ，賺取一些人頭費

（97.1.26訪）。

J-9-2：有時候看來看去，標場都是那些面孔，所以我想受益也應該只有少數人 ， 沒有辦法全面提升（97.1.26訪）。

由以上的訪談可以了解 ，在「 優先承包 」規定的評價上，雖然原住民藉 的受訪者呈現了些許不同的看法，然而一般來說仍認為法律對原住民的保障 是足夠，原住民族廠商 確實 產生了排擠與優勢作用 。只是讓我們感覺反差的 是，整體評價 的認為原住民族工作權保障法的施行無助於原住民族就業與經 濟改善這一點 ，以及「人頭廠商 」的 漸次 因應 法律而 形成這方面。也似乎提 醒我們值得一一探索 。

三 、法律修正的建議

法律應該怎麼修正，有什麼建議的內容 ？ 是對現 行 法律評價最直接的方 式，本研究 受訪 者提出了以下很有道理的想法 ：

G-9-1：原住民族工作權保障法宜再增訂「人頭廠商」之相關罰則（97.1.22訪）。

G-9-2：原住民族工作權保障法之執行績效宜由中央至地方 （縣、鄉）一條鞭之管 控查核機制建立（97.1.22訪）。

H-10-1：政府如果真的要保障原住民廠商 ，我想直接修法明定，原住民廠商投標 100萬元以下工程之押標金、履約保證金、保固金等免以現金支付，而以 其他互信機制替代即可，改善原住民廠商之資金調度困難（97.1.24訪）。 以上五位 受訪 者中，只有 原住民籍的行政人員與廠商負責人 ，分別 提出 了「防杜人頭廠商及建制全國一體的查核機制 」及「解決原住民廠商資金調 度的方案 —互信機制取代標案相關金額支付 」二個 很特別也很有用的法律 修 正建議 。

貳、原住民族廠商的形成與履約情形

這部份本研究針對「 人頭廠商 」是否存在 ？存在的相關問題 ？ 原住民族 廠 商 是 否 有招 標 的 優勢 ？ 原 住 民族 廠 商 的履 約 情 形 ？ 四 個 方 面做 深 入 的訪 談，以了解原住民族廠商的形成與履約情形 。

首先，原住民族廠商是否隨著原住民族工作權保障法 「 優先承包 」的規 定翩翩起舞，一一的成立 ？ 在台東有多少家 ？五個受訪者中，除了其中一位 原住民族廠商負責人表示不知道外 ，其餘四個受訪者幾乎肯定增加的趨勢 ，

甚至也推估出有近 70到 130家之多 。 I-7-1：不知道（97.1.23訪）。

F-2-2：是否為人頭廠商無法判斷，但知道該法實施後原住民廠商（如勞動合作社）

有成長（97.1.12訪）。

G-2-1：目前登記的原住民廠商，於台東縣政府原住民行政局文教行政課之資料顯 示約有 70-80家（97.1.22訪）。

H-7-1：大概 100多家有，可能到 130或 140家（97.1.24訪）。

J-7-1：不是很清楚有多少家。但也經常有外縣市的原住民廠商來台東承包台東縣 的工程（97.1.26訪）。

其次，是否有人頭廠商的存在 ？為麼會存在 ？到底有多少家人頭廠商 ？ 可不可能杜絕人頭廠商 ？五個受訪者大都認為確實有人頭廠 商 的存在，也認 為存在 原因 不外 「．． 因應法律 ， 有利可圖 ．．」 甚至推估出其家數佔原 住民族廠商總數的七成到 八成。至於可不可以防杜人頭廠商的存在 ？除了其 中一位原住民藉行政人員受訪者認為可以修法杜絕外 ，其餘受訪者認為無以 防杜。

F-2-2：是否為人頭廠商無法判斷，但知道該法實施後原住民廠商（如勞動合作社）

有成長（97.1.12訪）。

G-2-1：目前登記的原住民廠商，於台東縣政府原住民行政局文教行政課之資料顯 示約有 70-80家（97.1.22訪）。

G-2-2：其中可能是人頭廠商之比例約佔 8成以上（97.1.22訪）。

H-6-1：確實是有存在（97.1.24訪）。

H-6-2：我知道同業間有人這麼做 （97.1.24訪）。

I-6-1：知道（97.1.23訪）。

J-6-1：是有人頭廠商存在的現象 （97.1.26訪）。

J-6-2：很多同業都是用人頭方式在承包公家工程 ，一般依正常程序做事的廠 商就 比較難做到公家的生意 （97.1.26訪）。

F-7-1：人頭廠商的產生，推測應與平地廠商為因應政策之執行及生存競爭之需要 所產生，且與原住民朋友之財務文化、理財能力及生活需求有關（97.1.12 訪）。

G-7-1：有原住民人頭廠商之出現主要是 「有利可圖」（97.1.22訪）。

H-8-1：應該是大環境的關係，經濟不景氣，還有中國人傳統的商業投機行為 。也 就是上有政策下有對策 （97.1.24訪）。

H-8-1：應該是大環境的關係，經濟不景氣，還有中國人傳統的商業投機行為 。也 就是上有政策下有對策 （97.1.24訪）。