國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班 碩士論文
指導教授：侯松茂 先生
原住民族工作權保障法比例進用與優先 承包之研究－以台東縣政府為例
研究生：戴清坤 撰
中華民國九十七年六月
誌謝辭
我原以為，以自己的職務內容做為論文的主題，書寫起來會比較 省時、省力。但是，一年來不論是文獻的閱讀、論文結構的思索、還 是整個論文的用字遣詞 ，都費了我很大的心力 。常常在下班後的夜 晚，尤其在深夜裡，埋首書堆，堆積文字。每遇有瓶頸與概念上的不 解，總是在改題目與延一年 完稿中躊躇徘徊……如今總算在來來去 去，經意與不經意當中完稿了。
其間，要感謝的人有很多很多，一一題謝恐怕不容易，但師長與 家人略而不提是難以讓我心安的。指導教授侯松茂老師二年來的啟迪 與論文逐字的斧正，是這本論文能夠完成的最大也是最後的力量 ，這 般的提攜之情，恐怕是我這一生無法忘卻的。二位負責口試的孫本初 教授與魏俊華教授，在論文書寫其間不時在概念與書寫體例上，用心 與誠意的提醒，我深感如沐春風。此外，李玉芬所長、王聖銘教授、
靳菱菱教授在課堂上的啟蒙與關懷，讓我獲益匪淺。謝謝老師們在我 不惑之年的相遇與提攜，我點滴在心頭。
學長與同學二年來彼此的扶持讓我倍感溫馨，其中協昌學長從報 考研究所至論文完成，多方協助；建明班代、美珠副班代在生活及課 業中經常適時排除疑難；同門師兄弟童召、國倫相互切磋鼓勵，……
在此誠摯表達衷心的謝意。
內人文玲，這二年來成全我這一點讀書的心願，不但完全承擔家 務，而且還不時的噓寒問暖、鼓勵，讓我毫無顧慮的安心在學業上 。 也謝謝二個孩子體諒老爸在陪伴上的缺席，我想，以後讀書這件事就 交給你們了，我會好好的陪著你們。
謹以此本論文獻給我至親的家人 、恩師、同學及好友們～
戴清坤 謹誌
中華民國九十七年六月
原住民族工作權保障法比例進用與優先承包之研究
－以台東縣政府為例
作者：戴清坤
國立台東大學區域政策與發展研究所公共事務管理在職碩士班
摘 要
原住民族工作權保障法的制定與施行 ，一般社會似乎覺得給予原 住民過多的優惠，甚至產生了相對剝奪的感覺 。這主要的原因是因為 這個法律當中「比例進用」與「優先承包」的規定給予原住民在公部 門人事進用與採購上的優先性 。
本研究針對這個爭議性的議題 ，從理論與實務的角度，並透過對 十位受訪者的深入訪談，仔細的檢討這個法律是否有達到它的立法旨 趣。本研究的結果顯示：由於原住民族產業結構的限制與其後 「人頭 廠商」因應法律漸次的形成，加上行政機關將「臨時人員」排除適用，
導致原住民族工作權保障法 「比例進用」與「優先承包」的規定，在
「臨時人員」的除卻與「人頭廠商」的對立形成下，失去了它的實效。
為此，本研究以為：明確的將不具公務人員任用資格的 「臨時人 員」納入規範，並針對「人頭廠商」透過立法與行政的方式予以防杜 ， 是當前確保原住民族工作權保障法 「比例進用」與「優先承包」具有 實效的不二法門，也唯有如此才可以補救這個「先天不良，後天不足」
的原住民族工作權保障法。
關鍵詞：原住民族工作權保障法、比例進用、優先承包。
The Research of Indigenous People Employment Rights Percentage Employment and Prior Contract – Taitung
County Government as Example
Advisor: Professor Sung -Mao Hou Author: Ching-Kun Tai
Public Affairs Management In -service Master Program, Institute of Regional Policy and Development, National Taitung University
Abstract
The public generally consider the constitution and practice of Indigenous People Employment Rights Protection Act give excess advantages to indigenous people, even to r elatively deprive others’ rights.
This is primarily due to the “percentage employment” and “prior contract”
regulations in the act, which result s in the priority for indigenous people on employment and procurement.
This research will focus on this controv ersial issue. The author tries to review whether this act reaches its original spirit from theoretical and physical aspects. In-depth interviews were conducted with t en subjects. The results indicate this act has deviated and lost its effects because of tw o reasons. First is the “dummy companies”. Second is the exclusion for
“temporary employees” in this act. The above reasons cause the
“percentage employment” and “prior contract” gradually lost their effectiveness.
Therefore, this research argues to cover the “temporary employees”, who do not have government functionary identification, into the act; and to legislate comprehensive rules or laws preventing the “dummy companies.”
These two methods can currently ensure the “percentage employment” and
“prior contract” to be effective, and will redeem this “naturally weak and nurturally deficient” indigenous people working employment rights act.
Keyword: Indigenous People Employment Rights Protection Act, Percentage Employment, Prior Contract
目 次
第一章 緒論
第一節 研究問題背景動機 ... 1
第二節 研究目的與待答問題 ... 4
第三節 研究範圍與限制 ... 6
第四節 名詞解釋 ...7
第二章 文獻探討 第一節 原住民族政策的概念 ... 9
第二節 原住民族就業困境與政策 ...24
第三節 原 住 民 族 工 作 權 保 障 法 的 制 定 與 施 行 ...33
第四節 原住民族工作權保障法在台東縣政府運作現況 ...45
第三章 研究設計 第一節 研究架構 ...56
第二節 研究方法 ...58
第三節 研究對象 ...60
第四節 研究工具 ...62
第五節 研究流程 ...65
第六節 資料蒐集處理與分析 ...66
第七節 研究的信度與效度 ...69
第八節 研究倫理 ...71
第四章 研究結果分析與討論 第一節 原住民族工作權保障法的基本問題分析 ...72
第二節 原住民族工作權保障法比例進用的問題分析 ...76
第三節 原住民族工作權保障法優先承包的問題分析 ...86
第五章 結論與建議
第一節 研究發現 ...94
第二節 建議 ...99
參考文獻 中文部分 ...103
西文部分 ...105
附錄一 訪談大綱 ...106
附錄二 受訪者逐字稿 ...110
附錄三 原住民族工作權保障法 ...137
附錄四 原住民族工作權保障法施行細則 ...142
附錄五 原住民族工作權保障法部分條文修正草案條文對照表 .145
表 次
表 2-1 政府採購法得標廠商僱用原住民不足者繳納代金 （包含
收入與沖應收且扣除溢繳退還 ）年度統計表 ...39
表 2-2 行政院公共工程委員會有關原住民族工作權保障法第 11 條第 2款「無法承包」相關解釋一覽表 ...40
表 2-3 台東縣原住民各族人口統計表 ...45
表 2-4 台東縣各鄉鎮市原住民人口統計表 ...46
表 2-5 台東縣 90年、95年原住民勞動力人口統計表 ...47
表 2-6 台東縣 96年 10月份工商登記統計表 ...47
表 2-7 台東縣政府具公務員資格之正式編制進用原住民人數表 .49 表 2-8 台東縣政府約僱人員進用原住民人數表 ...49
表 2-9 台東縣政府工友（含技工、駕駛）進用原住民人數表 ...50
表 2-10台東縣政府臨時雇員進用原住民人數表 ...50
表 2-11台東縣政府發包中心原住民承包各類案件統計表 ...52
表 2-12台東縣政府辦理原住民地區未達公告金額採購方式修正 一覽表（限制性招標部分除外）...53
表 3-1 受訪者基本資料表...61
表 3-2 學者專家名單一覽表 ...63
圖 次
圖 3-1 研究架構圖...57
圖 3-2 研究流程圖...65
第一章 緒論
第一節 研究問題背景與動機
壹、研究問題背景
憲法增修條文第十條第十二項規定 ：「國家應依民族意願 ， 保障原住民 族之地位及政治參與並對其教育文化 、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社 會福利事業予以保障扶助並促其發展 ，其辦法另以法律定之 。」
原住民長期以來始終面臨嚴重的失業問題，影響所及不僅其現有之社經 地位相對處於弱勢，在惡性循環之下，基本教育與基本生存空間亦面臨嚴峻 之挑戰，現在法令與相關規定雖不 乏保障原住民基本工作權之規範 ，卻仍難 跳脫見樹不見林 ，以點補面的單行弱勢法規之窠臼 。
從 1960年開始 ，台灣的經濟生產轉變為出口導向 ，由於勞力密集 ，以 中低技術勞工為主，勞工需求度高，所以原住民工作機會充裕，即使有失業，
失業率也不高 ； 但是從 90年代之後 ，因為全球化的因素 ，工廠外移和外籍 勞工的引進，使得國內原住民的就業機會受到威脅 ，失業率不斷上升 。原住 民產生失業問題 ，政府必須提出因應對策解決 ，失業問題不解決 ，經濟發展 就不算成功；原住民基本的生活權利沒受到保障 ，台灣就不算是民主進步的 國家。
近五十年來原住民族社會不 論是在社會組織上、宗教上、經濟上還是親 屬制度上，都呈現急劇而且巨大的變遷 。雖然這是每一個民族 ，每一個國家 在變遷的過程中都會面臨的問題，但是我們發現原住民與一般漢族社會的變 遷有很大的不同。這個不同是：原住民變得幾乎有可能要步上同文同種的「 平 埔族 」兄弟的命運般 ，稍有不慎將走上 「 危急存亡 」之秋 。
我們 之 所 以如 此 直 接 了當 的 說 ， 當 然 是 有 他的 跡 象 可尋 的 。 最 明顯的 是 ， 文 化 的 消 亡 與就 業 的困 境 。 文 化 的變 遷 是一 件 自 然 且 不可 能 逃脫 的 現 象，就好比河水般一直在流動著 ，只要他存在著、滿溢著、我們是無需掛慮 的。不過，底下的原住民文化卻明 顯不是這樣的 ，他雖然不斷的在流動 ，但 是愈流愈乾涸 ，無怪乎學者孫大川坦率的說 （孫大川，2000：20-32）原住民 族是一個步向 「黃昏的民族 」。
其次，是經濟上，尤其是就業問題 。原住民族的經濟情況 ，在我們可信
的資料上顯示（ 廖文生 1984）是由部落經濟（自給自足 ）走向資本主義的「市 場 經濟 」 的 路 子 上的 。 事實 上 ， 從 日 據前 後 的 「 燒 墾 」 與 「 農 業 定耕 」 到 60年代以後原住民移居都會從事 「製造業 」、「營造業 」， 甚而少數從事 「服 務業 」與「高科技業 」的種種事實顯示 ，原住民確實是跟隨著台灣社會經濟 的走向行走的 。
一個原住民帶著他固有 的文化傳統，經濟思維與知識傳統，為了生存走 向全然不同的漢人社會 ，市場經濟與知識氛圍，將會面臨什麼樣的問題 ？稍 有思考能力的人從「 文化差異 」的角度理解，就明顯看出他可能的「 問題 」。
一個為人民而存在的國家 ，眾多的知識份子所組成的政府部門 ，當然是有能 耐理出可能的問題與協助解決的方向 。但是，很明顯的，眼前原住民失業率 節節升高，失業與待業人口不斷的在原鄉與都會來回奔跑 ，企求尋求生存線 索的跡象，已經告訴我們：我們的政府部門、原住民與整個大社會在原住民 就業問題上顯然是失敗的 。一個宣稱已然訂定完整就業政策的政府部門 ，一 個為了 原住民的永續發展而成立 10年的原住民族委員會這個專責機關 ，仍 然 讓 原 住 民 缺 少 工 作 或 者 勉 強 貧 窮 的 工 作 者 ？ 甚 至 在 後 工 業 時 期 遭 到 社 會 排 除的情形 ， 是 值得我們細細思索並 且尋求解決之道的 。 尤其 ， 民國 90年總統公佈一項宣稱足以保障原住民工作權的「原住民族工作權保障 法」，
究竟對於原住民工作權起了多少的保障作用 ，6年來法律施行結果如何 ？是 值得探究的問題 。
貳、研究動機
長久以來，原住民不止在人口規模上，相對於整個台灣地區可謂少數族 群，更在社會與經濟面上嚴重居於 「劣勢 」地位，以往許多的研究指出 ，原 住民的劣勢困境，姑且不論文化因素，主要導因於原住民勞動參與行為居處 於不利地位之故 ，具體而言，原住民大多數居於山地或偏遠地區 ，教育資源 缺乏，導致原住民參與勞動市場的人力資本遠落後於台灣整體人力市條件 ； 再者原住民勞力市場所處的位置 ，經常集中於所謂的次要的勞力市場 ，成為 典型的邊際勞動力。在如此惡劣的循環之下，最終導致原住民之社會經濟地 位長期處於劣勢 。
隨著台灣總體經濟結構和就業市場的變化 ，近幾 10年來都市原住民的 職業分布結構也跟著調整。在民國 60年之前，都市原住民的職業以廠、礦 、 漁作業員為主 ， 民國 60年代十大建設推動後 ，許多原住民被吸納到各大工
程建設中從事板模工 、鐵工 ， 民國 70年代後隨著服務業的發達 ，原住民廣 泛參與各行各業的現象才漸成趨勢 。晚近，都市原住民創業及行銷原住民的 民族工藝產品，逐漸受到原住民的關注與推動 ，惟在競爭激烈瞬息萬變的市 場經濟體系中 ， 能否經得起考驗仍有待觀察 。
原住民族因為經濟的變遷 ，從 60年代開始移居都會從農業自營者的身 分轉變成為工業的受雇者開始 ，原住民於是形成「 原鄉原住民 」與「 都會原 住民 」二個型態。由於都市原住民的存在 ，一般社會逐漸的從書頁上 、想像 上的原住民存在 ，轉為周邊的 、具體的存在。政府部門為了「 服務 」的需要 也跟著在各級 政府當中成立專責的機關或者是單位。只不過，或許是因為「認 同」上的隔閡 ， 我們發現經過 50年來的相處 ，我們似乎仍然未曾真正揭開 了原住民 「奇風異俗 」的面紗 。
研究者在政府部門從事「採購 」業務，除了直接著手辦理「原住民族工 作權保障法 」規範的各項工作外，為了更了解原住民族工作權保障法所要解 決的原住民就業問題 ，也仔細觀察了諸多原住民就業落差的現象 。以台東為 例，我們發現原住民族工作權保障法施行 6年來，原住民的就業狀況仍然未 見改善 。 在法令規範上要求政府部門 「未達政府採購法公告金額的採購 」，
也就是 100萬元以下的採購案 ，原住 民廠商有優先承包的權利這個部分 ，也 沒看到原住民廠商質量上的成長 ，甚至於產生所謂 「原住民人頭廠商林立 」 的現象。諸如此般，又因研究者親身辦理業務的可親性與法律施行以來種種 問題的呈現，是啟動研究者研究這個議題的一個最初 ，也是最重要的動機 。 當 然 也 是 希 望 從 這 個 角 度 試 試 是 否 多 少 可 以 揭 開 原 住 民 外 人 不 可 知 的 面 紗。甚至更進一步的說 ，希望透過這個研究理出原住民就業的線索 ，提出原 住民就業 ，尤其是原住民族工作權保障法可能的務實與理性方向 。
第二節 研究目的與待答問題
壹、研究目的
本研究的目的是希望分析與 探討「 原住民族 工作權保障法 」的執行情形 與原住民的就業困境究竟是什麼原因造成的 。是原住民自己的問題 ？還是整 個產業結構的變遷所造成的難處 ？政府部門提出的各種就業措施，尤其是原 住 民 族 工 作 權保 障 法的 制 定 到 底 有沒 有 辦法 解 決 原 住 民的 就 業困 境 ？ 原 住 民的就業政策應該考慮那些因素，才可以解決原住民 在不斷變動 的社會之 就 業需求 。
因此，本研究將針對原住民族工作權保障法「比例進用 」與「優先承包 」 二個面向探討 。在「 比例進用 」方面，我們 首先先 採取就業市場的「供需法 則」來釐清原住民的就業困境 ，也就是說我們將從「供給面 」的原住民就業 能力與「需求面 」的產 業結構所影響的勞動市場的變動 ，交互的分析原住民 就業困境的成因 。而後檢討 原住民族工作權保障法規定的 「 比例進用 」措施 到 底 因 應 了 什 麼 原 住 民 就 業 困 境 的 成 因 ？ 他 可 以 解 決 多 少 原 住 民 就 業 困 境 ？
在「優先承包 」部份，這個保障規定妥當否 ？現有的原住民廠商是否有 能力承載政府採購法中「未達公告金額 」的所有採購案 ？ 是否因而產生「人 頭廠商 」 的形成 ？及其他可能衍生 的問題 ？ ．．．． 等等 。 以上這些問題 我們都將以「同時 」與「異時 」的角度試著分析 ，所以，我們將本研究目的 臚列如下 ：
一、探討 原住民族工作權保障法 公平性的問題 。
二、探討原住民族 工作權保障法「比例進用 」與「優先承包 」的規定是否滿 足原住民就業的需求 ？
三、探討原住民族工作權保障法 「比例進用 」與「優先承包 」的規定，在台 東縣政府執行的情形及其衍生的問題 。
四、探討原住民族工作權保障法 「比例進用 」與「優先承包 」的規定是否妥 當，是否有修正的必要 ，或者根本的予以廢止 。
貳、待答問題
如前面所提的，本研究的目的雖然是想探究原住民族工作權保障法在原 住民「比例進用 」與「優先承包 」二項措施上施行的成效 。不過由於相關討
論的文獻尚屬鮮少，我們仍然發現有以下基本的問題仍待釐清 ，以求得原住 民族工作權保障法的正 當性與規範目的 之 達成。
一、原住民族工作權保障法 「比例進用 」與「優先承包 」的規定，是否合乎 公平及原住民是否認知 ？
二、原住民族工作權保障法 「比例進用 」與「優先承包 」的規定，是否能掌 握原住民的產業結構 、滿足原住民就業的需求 ？
三、原住民族工作權保障法 「比例進用 」與「優先承包 」的規定，政府機關 是否落實執行 ？ 是否因而茲生 「人頭廠商 」的形成 ？
四、原住民族工作權保障法「 比例進用 」與「優先承包 」的規定，是否因「地 域」而產生規範不足的現象 ？及其可能的修正方向為何 ？
第三節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
本研究基本 上是以蒐集而來的資料予以歸納與分析，形成基本的「概念 」 與「問題意識 」後，佐以台東縣 政府 的實務訪談資料予以再檢驗 、分析的方 法來論證 。
所以，其研究對象，就「文獻 」所呈現的對象而言是以全國原住民 ，不 論其為原鄉或者是都會原住民為分析的標的 。至於「 實務訪談 」的對象，則 限 於 台 東 縣 政 府 與 原 住 民 族 工 作 權 保 障 法 的 執 行 上 所 關 係 到 的 原 住 民 或 者 一般 非原住民 「 廠商 」及從事工作權保障法業務的 「 公務人員 」。
在 時 間 點 上 ， 我 們 將 焦 點 集 中 在 原 住 民 族 工 作 權 保 障 法 施 行 這 六 年 當 中，在「比例進用 」與「優先承包 」這二項措施的理論與實務的分析與 檢討上 。
貳、研究限制
本研究採資料的次級分析予以論證，所以資料的可適用性必須斟酌再三 才足以提高其可靠度 。然而，由於目前所蒐集的資料有其斯時地的目的與背 景，不見得吻合目前所研究的議題 ，所以謹慎的整理、歸納與分析是相當要 緊的。而且，文中所引用的統計資料 ，有的是官方資料 ，有的則是學者研究 與統計結果 ，少數部分是我們實際訪談的資料 ，所以在 「 文獻 」與「統計 」 上呈現其限制 。
再者，我們所蒐集的資料當中 ，少有論及「原住民族工作權保障正當性 基礎 」的討論，縱或有之，也是社會學者所論述，而且討論內容「 只述不證 」， 其引用性顯得微弱 。再 者，所謂的「工作權 」是什麼 ？只出現在憲法教科書 中描述，而且，工作權在憲法基本權的 「 體系 」中到底是「自由權 」？ 還是
「社會權 」？ 仍然是人言言殊 ，甚而將「 工作權 」與「 職業自由 」混為一談 者也所在多有 。所以，如何在莫衷一是的概念中擇定一說 ，並在這個實務研 究中援引論證也是一研究上的一大難題 。
此外，以「台東 縣政府 」的原住民 就 職狀況與原住民族工作權保障法的 執行情形為主題的研究 ，經我們反覆尋索仍付之厥如 ，這個「 空缺 」形成了 這個研究欠缺相互參照的資料與客體的缺點 ，就正面的角度來說是這個研究 求得信度與效度的一大限制 ， 反過來說 ， 也突顯了本研究的開創性 。
第四節 名詞解釋
壹、原住民族與原住民地區
「原住民族 」是指經行政院核定的目前 14族原住民族而言 ， 將與目前 原住民族同屬 「 南島語系 」， 同文同種的 「 平埔族十族 」 予以排除 ， 這主要 是著眼在是否仍表徵原住民族的 「 特別性 」而來。因為歷經與漢族通婚與文 化的消亡，現存自認為平埔族十族任何一族的人民大都無法操用自己的 「 族 語 」， 而且其行為模式大抵與 「 漢族 」無異 ， 充其量只是存留其所屬族群的 歷史文物 。所以 ，目前政府部門仍未將其納入 「原住民族 」當中 。
本研究所謂之 「 原住民族地區 」， 乃指 原住民工作權保障法第 五條第四 項規定，是指原住民族傳統居住 ，具有原住民族歷史淵源及文化特象 ，經中 央主管機關報請行政院核定之地區而言 。 目前行政院仍爰台灣省政府於 56 年確定的 25個平地原住民鄉（鎮 ）及 30個山地原住民鄉，合計 55個鄉（鎮）
劃定原住民地區
，
是 依據 行政院（2002）91年 4月 16日院臺疆字第 0910017300 號函公告實施 。貳、原住民族工作權保障法
是指總統在（2001）90年 10月 31日所公布，關於保障原住民就業的法 律而言 。 全部共 26條，規範重點包括 ： 原住民比例僱用 、原住民合作的輔 導成立、公共工程及政府採購的保障 、促 進就業及勞資爭議 ．．等五項。其 中較受注目的是「 比例進用 」與「優先承包 」二項保障規範 ，其一般社會大 眾質疑的重點在於「 比例進用 」的 訂定是否違反憲法平等原則 ？「優先承包 」 的規定是否獨厚部分原住民廠商 ？以及工程效率與品質問題 ．．這些都將在 本研究中逐一討論 。
參、原住民廠商
是指原住民所組成的廠商 ，通常要求在「 人」的組成上原住民需具備一 定的比例，而且經由所在地的縣市政府給予證明 。就實務而言，所謂的原住 民廠商有以下幾種 。
一、獨資商號 ： 即原住民自己獨自出資所成立的商號 。
二、原住民合作社：指原住民社員超過該合作社社 員總人數百分之八十以上 者。（原住民族工作權保障法第七條第三項 ）。
三、原住民機構 、法人或團體 ：指經政府立案 ，其負責人為原住民 ，且原住
民社員 、 會員 、 理監事 、 董監事及股東人數 ， 達百分之八十以上 。（ 原 住民 族工作權保障法施行細則第八條第一項 ）。
肆、比例進用
是指公部門或者政府採購案件得標的廠商 ，進（ 僱） 用人員時進 （僱）
用原住民的比例規定 。依據原住民族工作權保障法第四條 、第五條及第十一 條的規定 ，計有以下三種 ：
一、
公務機關進用原住民公務員的比例規定 。（§5Ⅲ）二、公務機關進用不具公務員資格之人員 ，進 用原住民的比例規定 。（§4、5
ⅠⅡ）
三、承包公務機關工程之百人以上廠商 ， 進用原住民的比例規定 。（§11）
其中 ，最具規範實益的就屬第二種 --「公務機關進用不具公務員資格之 人員的進用原住民比例規定 」， 而本研究的 相關討論對 是以這一類 為焦 點。
伍、優先承包
是指原住民族廠商參與公部門未達公告金額 （ 100萬元以下 ）採購案件 時，優先承包的權利 。原住民族工作權保障法第 11條詳細的規定如下 ：
各級政府機關、公立學校及公營事業機構 。辦理位於原住民地區未達公 告金額之採購 ，應由原住民個人 、機構、法人或團體承包 。但原住 民個人 、 機構 、法人或團體無法承包者 ，不在此限 。
比較具有爭議的是，原住民族工作權保障法施行前三年 ，原住民族廠商 鮮少，常有無法決標的情形 。公部門為求程序效能 ，有關本條但書所謂「無 法承包 」究何所指 ？ 行政院公共工程委員會與各級地方政府 呈現 各自解讀的 現象 ，本研究將在第四 、五章再做詳細的討論 。
第二章 文獻探討
第一節 原住民族政策的概念
壹 、 原 住民 族 政 策 的 意義
所 謂 的 「 政 策 」 一 般 是 指 政 府 部 門 針 對 全 國 或 者 是 特 定 的 「 人 」 與
「 事 」 所 做 的 「 作 為 」 與 「 不 作 為 」。 換 句 話 說 ， 政 府 針 對 人 與 事 決 定 做 與 不 做 都 是 一 個 政 策 。 其 實 ， 就 實 務 來 看 ， 政 府 部 門 決 定 做 與 不 做 在 於
「 可 以 做 決 定 的 人 — 政 府 」、「 政 策 個 體 ---人 與 事 」 與 「 人 民 」 三 者 的 相 互 關 係 上 。
政 府 決 定 做 與 不 做 考 量 的 因 素 很 多 ，「 預 算 」是 個 因 素 ， 它 認 為 「 重 不 重 要 」 是 個 因 素 ， 現 在 做 ？ 還 是 將 來 再 做 ？ 人 民 的 反 應 如 何 ？ 在 如 今 的 民 主 社 會 都 是 政 策 制 定 考 量 的 因 素 。 所 以 ， 以 下 我 們 在 認 識 與 分 析 原 住 民 政 策 在 國 民 政 府 遷 台 以 來 的 各 項 變 革 時 ， 必 須 將 以 上 的 因 素 通 通 考 量 進 去 才 可 以 釐 清 政 府 如 何 對 待 原 住 民 族 。
至 於 政 府 的 政 策 表 現 方 式 ？ 在 行 政 的 實 務 上 通 常 是 用「 法 規 」與「 計 畫 」 來 呈 現 的 。 所 以 ， 我 們 在 討 論 原 住 民 族 政 策 的 時 候 也 是 以 近 六 十 年 來 的 「 法 規 」 與 「 計 畫 」 為 依 據 來 整 理 與 分 析 。
總 的 來 說 ， 所 謂 的 原 住 民 族 政 策 ， 是 指 國 家 對 於 原 住 民 族 的 作 為 與 不 作 為 ， 其 構 成 要 件 如 下 ：
一 、 政 策 主 體 ： 國 家 ， 本 研 究 主 要 是 指 即 行 政 院 與 台 灣 省 政 府 。
二 、 政 策 客 體 ： 原 住 民 族 ， 本 研 究 主 要 是 指 經 行 政 院 定 的 13族 ， 至 於 與 原 住 民 族 同 屬 南 島 語 族 的 「 平 埔 族 」 則 不 包 括 在 內 。 三 、 政 策 行 為 ： 政 策 主 體 的 作 為 與 不 作 為 ， 其 作 為 型 式 包 括 法 律 、 法 規
計 畫 、 方 案 ． ． 等 。
另 外 ， 值 得 一 提 的 是 ， 過 去 有 關 原 住 民 族 政 策 沿 革 的 分 析 ， 通 常 是 以 一 個 時 期 的 某 一 個 法 規 、 某 個 計 畫 的 內 容 予 以 分 析 、 歸 納 後 定 其 屬 性 予 以 「 分 期 」 與 「 定 性 的 說 明 」（ 江 孝 文 ， 2004）。 這 種 分 析 方 法 雖 然 明 確 的 說 明 了 各 個 分 期 的 政 策 內 涵 ， 但 我 們 發 現 原 住 民 在 各 分 期 的 「 政 策 參 與 」 上 則 呈 現 空 缺 ， 另 外 也 感 覺 分 的 細 了 過 頭 。
為 了 便 以 對 照 ， 本 研 究 先 介 紹 西 方 國 家 的 原 住 民 族 或 少 數 民 族 「 族
群 關 係 理 論 」與「 政 策 內 涵 」， 再 討 論 我 國 的 政 策 。 我 國 政 策 的 分 析 將 以
「 政 策 的 內 涵 」 與 「 政 策 制 定 者 的 雖 屬 」 二 條 線 索 予 以 整 理 分 析 ， 彷 彿 西 方 音 樂 尤 其 是 巴 哈 （ J, C bach）「 複 音 音 樂 」（ polyphonic） 所 呈 現 的 ， 以 二 條 旋 律 線 相 互 唱 合 一 般 。 當 然 ， 在 這 中 間 也 將 對 政 策 的 影 響 的 環 境 因 素 略 予 分 析 。
貳 、 西 方國 家的 族 群 關係 理論 與 原 住民 族政 策
從哥倫布發現新大陸到二次的世界大戰的 400年間，由於不同的「民族 」 之間接觸，一國之內「主流民族 」、「少數民族 」與「原住民族 」間於是形成 經濟、政治及宗教的掠奪與侵略現象，這個現象從早期的國際以及國內的「 民 族」之間所謂的「內外部殖民關係 」外，隨著國際形勢的發展 ，逐漸形成國 內民族間的 「 同化 /多元 /主體關係說 」與 「 民族政策 」 議題 。以下的討論 ， 就以美國的族群關係 「學說 」 與聯合國的 「人權法案 」為觀照的對象 。 一、族群關係說：在美國族群關係的研究上 ，著眼於「意識型態 」、「問題意
識」及「研究取向 」三點，一般是將族群關係依序區分為 「 1960年代同 化論 」、「1980年代多元論 」及「 1990年代社會建構論 」（ 王甫昌，2002）。 三 個 階 段 其 實 也 是 美 國 主 流 白 人 社 會 心 目 中 理 想 的 社 會 狀 態 與 族 群 關 係。
(一)同化論，簡單的說就是我們一般常聽到 「 民族大融爐 」的溫暖想像 ， 就如王甫昌 （2002）所指的「．．． 美國人民心目中理想的族群關係 是「大熔爐 」 (melting pot)」。「 大熔爐 」再想是源自於中古煉金術傳 說，其作法是將幾種價直較低金屬放入熔爐 透過高品質的燒鎔保存及 融合各種優秀特質，同時淘汰較差特質，而焠煉出價值較高的金屬 (黃 金 )。 他們認為 ， 不同族群融合將可以去蕪存菁 ， 產生比原先所有族 群都優秀的新民族。但對於少數或者原住民族裔來說同化帶來的卻是 自己民族的滅絕 ，其發展的結果當然不會是可長可久的理論 。 (二)多元論 ，其實是經過同化論反省所形成的想法 。經過 20年來的同化
深感 民族有復振的必要 ， 而且主流民族也認為文化的差異其實是有 利 的 經 驗 ， 許 多 經 過 同 化 的 族 群 隨 著 知 識 的 傳 遞 與 社 會 結 構 的 分 殊 化，差異可以在不同民族之間截長補短 。然而，政府在施政上由於是 時正是「 自由主義 --以不侵犯人民為主 」的思潮正盛時，其不侵犯（放
任）的結果 ， 在強大的主流民族宰制下 ， 雖言自由競爭 ，其實際上仍 呈現同化論 「 大吃小 」 的結果 。 只不過前者是 「 故意而強勢 」， 後者 是「預見但放任 」， 其結果都是同化 ，可謂 「殊途而同歸 」。
(三 )建構論 ， 也是歷經同化論與多元論影響下的一種反省思考 ，只不過他 與前二者從 「 本質 」 出發不同 ， 他是死而復得的 「 建構 」 性思考 。 也 就是說，隨著 40年來的通婚與社會融合 （ 同化）結果，美國社會的各 民族 、 族群間之間 ， 不分少數或原住族裔 ， 彼此之間原有的 「 血液 」 與 「 文化 」 界限早已模糊 、 分不清楚 了 ， 族群認同要緊的是 「 族群界 的認知 」而不是「 本質上的差異 」，誠如王甫昌（ 2002）所解釋的「．．．
族群認同的持續不一定需要固定不變的族群本質 ， 比較重要的是對於 族群界線存在的認知 ， 即使界線本身也是可變的 。 漸漸的 ， 族群被認 為是建構出來的人群分類類屬 。．．．。」
隨時著時序的流動與思潮的變遷 ，同化論由於違反一般人民 「 平 等 」 的心理 ， 早已是明日黃花 ， 不再被高舉 。 多元論 ， 雖然結果仍不 脫 「 大吃小 」 的情況 ， 其結果仍與同化論相同 ， 充其量只是名稱不同 而已 。 但由於是自然所趨 ， 再加上多數人不察其本質 ， 所以時至今日 仍有人孜孜的在倡 言 。 至於 「 主體建構 」 可說是當前的流行學說 ， 本 研究以為或許也與 「 社群主義 」的被提倡有關 ，亦即 90年代盛行「社 會主義 」或者是所謂的「社群主義 」，對於國家與人民的關係不再強調 自由主義所謂的「 防止干涉 」，轉而走向國家對於人民的「生活照顧義 務」，其影響所及，人們，尤其是少數或原住族裔開始思考原有秩序的 重建 ，於是所謂 「主體建構論 」於焉生成 。
二、原住民族政策：早期國內在討論原住民族政策時 ，大都以美國與同屬南 島語系的紐西蘭的印第安或毛利族政策為比較標準 。其中，又以「政策 內涵 」與「專責機構 」的成立與否，為其觀照面向 。一時之 間形成研究 典範。
(一)專責機關：如所週知，紐西蘭 1953年制定「毛利人事務法（ TheMaori AffairsAct1953 ）」 時，建立了設置專責機構 「毛利事務部 」 的基礎
（ 內政部 ， 1993）。 於是台灣在 「 研究學說 」 與 「 政治實務 」 幾乎以 此為 「政策評價 」與 「爭取成立 」參照的基礎 。直到民國 85年行政 院原住民族委員會成立以後，大家才放手轉而關注聯合國有關的原住
民族宣言與文件。而在取法聯合國相關宣言與文件之前 ，在討論與比 較政策內涵時 ，則始終徘徊在 「同化」、「 融合 」、「 多元 」與「 主體建 構」之間 ，也直到台灣解嚴 ， 乃至於民國 85年行政院原住民族委員 會成立以後 ，相關的論述才停歇並成為明日黃花 。
(二)原住民族權利法案 ：
美國的「民權法案（ CivicRightAct）」與「 弱勢優先 法案（Affirmative Action）」：
依據學者張茂桂 （1999）的說法 ：美國政府在 1964年簽署著名 的民權法案 （CivicRightAct），宣告所有因為種族 、少數族群身份的 隔離與歧視為違法 ，取消對黑人 、新移民的差別待遇同時推動 「平等 雇用機會 」的政策 ，檢討政府各部門的雇用偏袒白人情形 ，奠定了後 來大規模所謂 「 弱勢優先 法案」 的基礎 。所謂「 弱勢優先 法案 」起源 自美國的反歧視民權政策 ，後來影響到一些其他國家像澳洲也有對保 障婦女機會平等的 「 弱勢優先 法案 」機構 。其目的，針對一些聯邦機 構、接受聯邦補助款的機構或學校設定針對少數者 (包括亞、非、拉丁 裔新移民、黑人與殘障人士等 )及婦女訂定晉用或入學比率（數額 ）目 標 與 實 行 日 程 ， 以 消 滅 過 去 因 為 歧 視 而 造 成 的 機 會 結 構 的 不 平 等 現 象。
(三)原住民族權利宣言 ：
2007年 9月 13日聯合國大會以 143票贊成，4票反對，11票棄權，正 式通過的「聯合國原住民族權利宣言（ United NationsDeclaration on the RightsofIndigenousPeoples） 大概是目前全球原住民族政策與權利的 圭臬 。不論原住民族所屬的國家是不是入籍聯合國的 184個會員國 ？ 還是尚未入籍的包涵台灣在內的 8個國家 ？還是 63個託管或租借的島 嶼 ？ 都以原住民族權利宣言的內容為政策標準 ， 甚至要求國家將宣言 內容具體化為國家的原住民族政策 。
原住民族權利宣言 ，全部計分 9個部分 45條，除了宣言性質的條 文之外 ， 有以下幾個重點 ：
1.原住民族集體或個人享有國際人權法所承認的人權和基本自由 。（第 1條）
2.平等權 (免於歧視 、 平等享有權利 )(第 2條)。 3.自決權 、 自治權 （ 第 3、4、 23、35條）。
4.政治權 (第 5、8、19條)。 5.國籍權 (第 6條 )。
6.生存權 （ 第 7、21、 22條）。
7.文化完整權 （第 8條）。
8.身分權 (認同權 )(第 9、33條 )。 9.土地權 (第 10、 25-29、32條 )。
10.傳統智慧創作及傳統知識權 (第 11、13、31條 )。 11.傳統宗教權 (第 12條)。
12.教育 、文化 、語言 、媒體權 （第 14-16條）。
13.勞動權 (第 17條)。 14.傳統醫療權 (第 24條)。 15.和平權 (第 30條)。 16.司法權 (第 34、40條)。 17.條約權 (第 37條)。
西方國家的原住民族政策對於台灣的影響 ，主要表現在「法律 」的 制定與「 機關 」的成立二個方面 。或者，我們可以直接的說 ，行政院原 住民族委員會於民國 85年時成立 ，其在中央政府裏頭的等級與組識 ， 或多 或少 受 到紐 西 蘭 1953年 「 毛利 人 事務 法 （ The Maori Affairs Act 1953 ）」 所設置專責機構 「毛利事務部 」 的影響 。 尤其是 94年公布的
「原住民族基本法 」，全文 35條的條文 ， 幾乎可以看到當時只是草案 ， 時至 2007年 9月 13日始經聯合國議決 通過的「 原住民族權利宣言 」的 影子。
參 、 我 國原 住民 政 策 的發 展
一 、 從 量 變 到 質 變
我 們 觀 察 這 60年 來 的 原 住 民 族 政 策 發 現 ，台 灣 政 府 的 原 住 民 族 政 策 就 內 涵 來 看 是 從 「 量 變 」 到 「 質 變 」 的 方 向 發 展 的 。 雖 然 文 獻 上 有 從 法 規 與 計 畫 的 內 容 細 部 的 分 成 「 中 國 化 時 期 」、「 一 般 化 時 期 」、「 山 地 平 地 化 時 期 」、「 社 會 融 合 時 期 」、「 社 會 發 展 時 期 」 與「 多 元 化 時 期 」（ 江 孝 文 2004）。但 總 的 來 說 其 實 是 循 著 「 同 化 」、「 多 元 」與「 民 族 化 -自 治 」三 個
方 向 發 展 的 。
(一 )同 化 時 期（ 民 國 34年 --民 國 75年 ）：光 復 初 期 到 後 來 的 國 民 政 府 倉 促 來 台 ， 乃 至 於 民 國 76年 的 解 嚴 以 前 ， 台 灣 一 直 是 在 國 民 黨 政 府 一 黨 專 政 的 領 導 下 生 活 。 在 政 治 上 籠 罩 著 「 敗 退 」與「 反 攻 」的 心 靈 ， 文 化 上 仍 延 續 著 傳 統 中 國 對 於 「 異 族 」、「 番 邦 」 的 輕 視 心 態 ， 只 有 在 經 濟 方 面 有 明 顯 的 成 就 。所 以，國 民 黨 政 府 在 沈 重 的「 敗 退 」 與 「 反 攻 」心 靈 捆 綁 之 下 ， 其 政 策 「 思 維 」 仍 是 很 中 國 的 ， 是 一 統 的 ， 對 待 異 族 的 原 住 民 族 仍 然 將 其 視 為 「 王 土 之 內 的 番 邦 」， 須 予 以「 教 化 」以 端 正 其 風 俗 不 可 。 凡 此 ， 我 們 可 以 從 以 下 幾 個 重 要 措 施 看 出 端 倪 。
1、 設 置 村 里 與 建 置 原 住 民 鄉 鎮 市 公 所 ： 為 了 將 原 住 民 族 各 族 居 住 民 的 地 區 納 入 國 家 一 般 行 政 體 制 內 ， 分 別 建 置 「 村 里 、 鄰 」 及
「 山 地 與 平 地 原 住 民 鄉 鎮 市 」。 如 ： 台 灣 省 政 府 民 國 34年 起 針 對 山 地 特 殊 行 政 狀 態 ， 建 立 行 政 體 制 ， 劃 編 山 地 鄉 村 鄰 ， 將 原 有 理 蕃 區 按 照 地 方 行 政 體 制 ， 以 及 山 地 地 理 環 境 及 交 通 情 形 ， 劃 編 村 鄰 、 建 立 鄉 公 所 及 代 表 會 ， 並 委 派 原 住 民 （ 當 時 稱 山 胞 ） 任 鄉 長 （ 後 改 為 選 舉 ）。 亦 即 ： 山 地 鄉 公 所 分 別 於 34年 底 至 35 年 成 立。而 平 地 原 住 民 鄉 也 分 別 在 44、45及 56年 分 別 成 立，（ 原 住 民 族 法 規 彙 編 2005）將 原 住 民 族 居 住 地 區 劃 歸 為 55個 原 住 民 族 鄉 鎮 市 。
如 我 們 前 面 所 說 的 ， 原 住 民 族 各 部 落 原 來 就 是 一 個 政 治 實 體 ， 有 自 主 的 法 規 範 、 政 治 組 織 及 部 落 領 域 ， 如 今 將 原 住 民 地 區 各 部 落 統 整 的 劃 分 村 里 ， 並 且 設 置 鄉 鎮 市 公 所 組 織 起 來 。 雖 然 方 便 了 國 家 的 統 治 ， 卻 也 活 生 生 的 將 原 住 民 賴 以 自 主 的 「 部 落 領 域 」、「 政 治 組 識 」與「 法 律 」給 切 割 掉 ，給 徹 底 的 毀 滅 掉 。 因 為 在 實 際 的 村 里 劃 分 上 ， 常 見 數 個 部 落 合 為 一 鄰 ， 或 者 一 個 部落被切割成與不同的部落合成一個鄰的情形不勝枚舉 。 再 者 ， 民 選 制 的 村 里 長 與 鄉 鎮 長 制 度 也 與 傳 統 的 部 落 領 袖 產 生 方 式 不 相 同 。 所 以 ， 原 住 民 所 依 附 的 「 公 領 域 」 生 活 已 在 政 府 行 地 方 自 治 的 過 程 當 中 不 經 意 的 破 壞 殆 盡 ， 尤 其 更 嚴 重 的 是 ， 理 性 上 原 應 屬 於 「 國 家 行 政 」 與 「 民 族 行 政 」 二 元 架 構 下 的 「 原 住 民
行 政 」， 也 在 推 行 地 方 自 治 的 過 程 中 給 「 地 方 化 」 了 。
2、 推 行 國 語 與 更 改 名 制 ： 民 國 34年 到 36年 之 間 ， 政 府 為 了 推 行 國 語 政 策 ， 分 別 訂 定 「 台 灣 國 語 運 動 綱 領 」 與 成 立 「 國 語 推 行 委 員 會 」，此 外，為 了 能 夠 一 統 的 治 理 原 住 民 也 將 原 住 民 的 傳 統 名 制 予 以 更 改 ， 全 部 改 成 漢 人 的 姓 名 制 度 。
台 灣 社 會 歷 經 日 本 50年 的 統 治 ，大 都 能 操 用 日 語 會 話 ，在 原 住 民 族 社 會 也 同 樣 如 此 。如 今 60歲 以 上 的 原 住 民 族 同 胞 幾 乎 具 備 「 族 語 /日 語 」 的 雙 語 能 力 。 國 民 政 府 倉 促 來 台 ， 一 心 想 的 是 如 何 反 攻 大 陸，再 加 上 大 中 國 思 想 作 祟，於 是 在 語 言 的 政 策 ， 基 本 上 是 延 續 教 育 部 在 民 國 33年 制 定 的 五 條「 全 國 國 語 運 動 綱 領 」， 再 針 對 當 時 台 灣 的 特 殊 情 況 ， 另 訂 六 條「 台 灣 國 語 運 動 綱 領 」（ 黃 宣 範 ， 1993）。 其 目 的 除 了 政 策 的 延 續 性 之 外 ， 一 則 也 可 以 掃 除 普 遍 通 行 在 台 灣 的 日 語 ， 以 便 溝 通 與 統 治 。
我 們 了 解 語 言 是 一 個 民 族 溝 通 、 認 同 與 認 識 自 我 的 工 具 與 圖 案 ， 失 去 了 語 言 ， 意 謂 著 生 命 將 失 所 附 麗 ， 認 同 無 所 依 歸 。 國 民 政 府 強 制 推 行 國 語 ， 禁 絕 族 語 ， 雖 為 有 其 如 上 所 述 的 政 治 目 的 ， 但 原 住 民 社 會 的 文 化 與 族 群 認 同 也 隨 著 國 語 的 推 行 消 失 殆 盡 。
至 於 原 住 民 族 傳 統 名 制 的 更 改 ， 或 者 是 「 賜 姓 」 是 漢 族 政 權 向 來 引 以 為 傲 的 恩 賜 。 譬 如 清 朝 統 治 時 期 賜 給 散 居 台 灣 平 原 地 區 的 平 埔 族 姓 名（ 當 時 賜 姓《 潘 》者 居 多 ）就 是 典 型 的 例 子 。 只 不 過 國 民 政 府 毫 無 系 統 的 更 改 姓 名 ， 不 但 沒 有 讓 原 住 民 感 受 到「 恩 賜 」， 而 且 還 讓 同 一 家 族 的 原 住 民 給 予 不 同 的 姓 氏 ， 破 壞 了 原 有 的 傳 統 名 制 ， 更 混 亂 了 現 有 的 親 屬 識 別 ， 更 毀 滅 了 一 個 民 族 知 所 「 是 」 的 線 索 。
3、 生 活 、 農 耕 與 造 林 三 大 運 動 ： 民 國 40年 台 灣 省 政 府 頒 發 「 山 地 施 政 要 點 」， 可 以 說 是 原 住 民 最 初 的 政 策 方 針 。 民 國 42年 接 續 頒 發「 促 進 山 地 行 政 建 設 大 網 」，更 進 一 步 的 全 面 進 入 原 住 民 的 生 活 領 域 ， 指 導 與 改 變 原 住 民 的 生 活 。 就 如 「 山 地 施 政 要 點 」 前 言 所 指 出 的 ：「 山 地 行 政 為 省 政 之 重 要 部 門 ， 其 施 政 最 高 原 則 ， 自 以 一 般 省 政 宜 趨 於 一 致 ．．．」， 實 際 上 ， 不 論 政 策 的 名
目 為「 一 般 化 」還 是「 平 地 化 」？ 這 個 時 期 不 論 在 文 化 、經 濟 、 健 康 、 財 政 還 是 移 住 ， 都 離 不 開 「 同 化 」 的 思 維 。 尤 其 民 國 四 十 年 同 時 頒 發 的 「 獎 勵 實 施 定 耕 農 業 辦 法 」、「 獎 勵 山 地 育 苗 及 造 林 實 施 辦 法 」 及 「 臺 灣 省 山 地 人 民 生 活 改 進 辦 法 」， 在 農 耕 、 造 林 及 生 活 的 措 施 上 ， 雖 其 名 為 改 進 ， 但 本 質 上 仍 是 「 同 化 」 的 思 維 。 因 為 ， 既 然 原 住 民 與 漢 族 社 會 擁 有 本 質 上 的 「 差 異 」，
就 應 該 正 視 這 個 「 不 同 」 而 應 用 不 同 的 政 策 方 法 與 內 涵 處 理 ， 否 則 再 多 的 「 改 進 」 與 「 適 應 」 字 眼 ， 仍 然 不 脫 「 同 化 」 的 本 質 。
尤 其 ，更 值 得 一 提 的 是 ， 這 三 大 運 動 中 的 「 生 活 改 進 辦 法 」 禁 止 原 住 民 「 傳 統 祭 典 」 的 舉 行 ， 導 致 如 今 有 大 多 數 的 部 落 祭 典 找 不 到 復 振 的 線 索 。「 定 耕 農 業 」的 推 行，雖 然 有 助 於「 水 稻 」 的 產 量 ， 但 是 原 住 民 「 水 稻 」 以 外 的 「 小 米 」 種 植 與 狩 獵 ， 也 隨 著 「 水 稻 定 耕 」 而 消 失 ， 間 而 否 定 了 原 住 民 不 同 於 資 本 經 濟 制 度 的 可 能 。
4、 保 留 地 、 青 年 創 業 與 生 活 的 改 進 ： 民 國 52年 訂 定 「 山 地 行 政 改 進 方 案 」 以 後 ， 在 55年 到 75年 之 間 著 重 點 放 在 「 經 濟 」 的 發 展 上，尤 其 是「 保 留 地 」的 開 發 與「 青 年 」的 鼓 勵 創 業 二 方 面 。 其 中 ，「 山 地 行 政 改 進 方 案 」中 有 二 個 特 別 的 政 策 轉 向 ： 一 個 是 以 「 融 合 」 取 代 一 般 化 及 平 地 化 ， 一 個 是 山 地 特 殊 措 施 分 年 分 項 解 除 。
根 據 江 孝 文 （ 2004） 的 說 法 ：「 民 國 46年 國 際 勞 工 組 織 通 過 「 原 住 民 及 部 落 人 民 公 約 」， 此 公 約 強 調 「 融 合 」 與 「 同 化 」 等 觀 念 ． ． ． 政 府 為 了 符 合 公 約 中 所 強 調 的 精 神 ， 只 是 在 名 目 上 以「 社 會 融 合 」取 代「 山 地 平 地 化 」， 公 約 內 實 質 的 原 則 如 認 清 原 住 民 族 原 有 的 價 值 與 制 度 ， 尊 重 原 住 民 族 的 習 慣 與 社 會 規 範 以 及 原 住 民 族 語 言 應 予 保 存 等 原 則 ， 都 沒 有 納 入 「 山 地 行 政 改 進 方 案 」中 ， 所 以 ，「 山 地 行 政 改 進 方 案 」只 是 在 名 目 上 受 了 國 際 公 約 的 影 響 ，政 策 實 質 面 仍 是「 山 地 平 地 化 」政 策 的 延 伸 。
至 於 「 山 地 特 殊 措 施 分 年 分 項 解 除 」 這 一 點 上 ， 具 體 的 作
為 比 如 保 留 地 分 別 於 55年 、 59年 63年 三 次 清 理 的 同 時 ， 也 適 度 的 讓 非 法 的 平 地 人 利 用 保 留 地 合 法 化 。 再 者 ， 是 原 住 民 免 稅 措 施 的 廢 止 也 是 個 例 子 。 政 府 在 原 住 民 族 行 政 上 採 取 「 山 地 特 殊 措 施 分 年 分 項 解 除 」 似 乎 是 一 貫 的 政 策 思 維 ， 在 原 住 民 升 學 優 惠 措 施 上 也 是 如 此 。這 個 政 策 的 基 本 思 維 可 以 顯 示 二 個 事 實 ： 一 個是 ， 表 示 政 府 過 去 的 同 化 與 改 善 措 施 已 見 成 效 ， 不 必 再 推 行 特 殊 政 策 ， 以 求 得 國 內 各 項 政 策 的 一 致 性 ， 反 過 來 說 就 是 原 住 民 特 殊 性 的 稀 釋 。 一 個 是 ， 表 示 政 府 對 於 原 住 民 的 特 殊 政 策 只 是 「 過 渡 性 」 的 ， 目 的 是 要 將 特 殊 性 給 予 稀 釋 ， 當 稀 釋 完 成 以 後 ， 就 回 歸 於 一 ， 以 求 得 國 家 的 一 致 性 。
此 外 ， 在 55年 到 75年 之 間 政 策 的 著 重 點 放 在 「 經 濟 」 的 發 展 上 ， 尤 其 是 「 保 留 地 」 的 開 發 與 「 青 年 」 的 鼓 勵 創 業二方 面 ， 也顯示了政府成功的將原住民帶離原有的生活空 間 ， 進 而 逐 漸 適 應 了 ， 也 進 入 了 資 本 經 濟 的 市 場 當 中 ， 特 別 是 從 日 治 時 期 開 始 一 直 保 持 封 閉 之 門 的 「 保 留 地 」，也 在 政 府 的 清 理 過 程 中 透 過 修 法 的 讓 步 ， 堂 而 皇 之 的 開 了 異 族 進 入 的 大 門 。
總 的 來 說 ， 從 民 國 34年 到 75年 之 間 ， 不 論 政 府 政 策 的 名 目 如 何，在 文 化、教 育、經 濟 及 保 留 地 的 政 策 上 始 終 秉 持 著「 同 化 」 的 立 場 。 對 此 ， 學 者 王 甫 昌 與 孫 大 川 分 別 做 了 以 下 美 麗 的 註 腳 ：
同 化 指 的 是 優 勢 族 群 為 了 鞏 固 其 統 治 地 位 及 確 保 其 利 益 ， 而 意 識 型 態 或 規 範 教 化 弱 勢 族 群 的 過 程 （ 王 甫 昌 ， 1993）。
那 麼，到 底 是 什 麼 因 素 使 國 民 黨 政 府 的 原 住 民 政 策 忽 略 了 文 化 的 幅 度 呢 ？ 是 什 麼 因 素 使 他 們 由 民 族「 融 合 」（ integration）
偏 離 到 民 族 同 化 的 歧 路 上 ？ ．．． 我 們 認 為 這 首 先 和 1949 年 前 後 國 民 黨 的 歷 史 處 境 及 其 所 衍 生 的 統 治 性 格 有 關 。 ．．．對 於 國 民 黨 政 府 而 言 ，1949年 在 大 陸 的 徹 底 失 敗 ，以 及 它 當 時 在 國 際 上 所 能 捕 捉 的 狹 窄 且 瞬 息 萬 變 的 政 治 空 間 ，使 他 在 心 態 上 始 終 充 滿 危 機 意 識 。走 鋼 索 以 及 不 安 全 的 焦 慮 ，因 極 纏 繞 國 民 黨 那 一 整 代 人 之 靈 魂 深 處，成 了 它 40年 來 台 灣 的 統 治 本 質（ 孫 大 川 ， 2000）。
(二 )多 元 化 時 期 （ 民 國 77年 — 民 國 89年 ）： 民 國 76年 7月 15日 政 府 終 於 解 除 了 近 40年 的 戒 嚴 令。我 們 回 溯 觀 察 解 嚴 初 期 的 台 灣 社 會 ， 確 實 有 短 暫 的 時 期 宛 如 脫 疆 的 野 馬 ，言 論 桎 梏 頓 時 開 啟 ，集 會 不 再 受 限 ， 各 種 言 論 同 時 齊 放 ， 呈 現 百 花 爭 鳴 的 情 況 。 整 個 社 會 似 乎 也 在 此 刻 建 立 了 開 放 與 多 元 的 基 礎 。在 原 住 民 族 政 策 方 面 ，台 灣 省 政 府 在 解 嚴 後 的 次 一 年 ， 也 就 是 民 國 77年 頒 發 了 主 導 原 住 民 政 策 往 後 12年 的 「 臺 灣 省 山 胞 社 會 發 展 方 案 」。
臺 灣 山 胞 社 會 發 展 方 案 ， 計 分 三 期 ，每 期 四 年 ， 依 據 原 住 民 社 會 發 展 的 狀 況 與 需 求 適 當 的 調 整 。而 且 這 個 時 期 聯 手 訂 定 這 個 政 策 的 內 政 部 「 山 地 行 政 科 」與 台 灣 省 政 府 民 政 廳 「 山 胞 行 政 局 」的 同 仁 幾 乎 是 由 原 住 民 族 同 胞 所 組 成 ，而 且 主 事 者 也 幾 乎 是 原 住 民 ，所 以 ， 就 政 策 制 定 的 「 主 體 」來 看 ， 我 們 可 以 說 「 臺 灣 省 山 胞 社 會 發 展 方 案 」的 訂 定，讓 我 們 看 見 了 原 住 民 族 政 策「 自 律 」或 者「 自 治 」 的 影 子 。
「 臺 灣 省 山 胞 社 會 發 展 方 案 」 提 出 的 同 時 ， 由 於 原 住 民 普 遍 感 受 到 現 行 的 行 政 組 織 層 級 與 編 制 根 本 無 法 滿 足 政 策 執 行 所 需 ，而 且 對 照 於 行 政 院 下 設 「 蒙 藏 委 員 會 」的 情 形 ， 於 是 中 央 政 府 也 在 此 八 十 五 年 底 在 台 北 市 阿 扁 政 府 成 立 一 級 的「 台 北 市 政 府 原 住 民 事 務 委 員 會 」 後 緊 緊 跟 隨 的 成 立 部 會 級 的 「 行 政 院 原 住 民 族 委 員 會 」， 此 外，台 灣 省 政 府 也 在 後 一 年 ，也 就 是 民 國 86年 接 著 成 立 一 級 的「 台 灣 省 政 府 原 住 民 事 務 委 員 會 」。 頓 時 間 中 央 、 省 與 直 轄 市 分 別 成 立 部 會 級 的、一 級 的 專 責 機 關，可 以 說 是 原 住 民 族 行 政 上 的 空 前 創 舉 。
除 了 因 應 政 策 執 行 所 需 成 立 專 責 機 關 外 ，「 臺 灣 省 山 胞 社 會 發 展 方 案 」的「 政 策 內 涵 」及 其「 同 時 期 的 政 策 發 展 」有 幾 個 重 點 值 得 注 意 ： 其 一 是 ， 開 始 著 眼 於 原 住 民 族 社 會 的 「 整 體 發 展 」。 也 就 是 說 漸 漸 脫 離 過 去「 分 項 殘 補 式 的 」補 助 措 施 ，著 重 整 體 社 會 永 續 的 發 展，所 以 其 著 重 的 面 向 包 括「 文 化 」、「 教 育 」、「 經 濟 」、「 就 業 」、
「 住 宅 」、「 保 留 地 」 等 攸 關 原 住 民 社 會 整 體 發 展 的 各 個 面 向 。 其 二 是 ， 政 策 目 標 雖 然 擺 脫 「 同 化 」、「 融 合 」等 字 眼 ， 但 是 實 際 作 為 上 ， 仍 將 重 點 放 在 「 補 助 措 施 」上 ， 而 且 在 理 由 的 說 明 上 仍 以「 適 應 」以 及 「 縮 短 」與 主 流 的 漢 人 社 會 的 生 活 差 距 上 打 轉 。 其
三 是，民 國 83年 憲 法 增 修 條 文 第 三 次 修 正 ，將「 山 胞 」正 名 為「 原 住 民 」， 並 於 86年 第 四 次 修 正 時 增 訂 保 障 與 發 展 的 條 文 。
總 而 言 之 ，從 解 嚴 到 民 進 黨 執 政 前 的 這 十 二 、三 年 間 ，原 住 民 族 在 政 策 上 ，名 正 言 順 了 ，專 責 機 關 也 成 立 了 ，憲 法 也 訂 定 了 保 障 條 款，具 體 的 發 展 措 施 也 逐 年 的 執 行 了 。但 是，斯 時 整 個 社 會 多 元 化 的 風 潮 中 ， 原 住 民 族 社 會 的 「 特 殊 性 」與「 差 異 性 」並 沒 適 時 的 被彰顯與重視 ， 政府的政策眼光仍將原住民投向主流社會發展看 齊 ，
「 補 助 」與「 保 障 」仍 是 政 策 的 基 本 手 段，於 是 空 有 多 元 化 的 氛 圍 ， 原 住 民 仍 然 沒 有 走 出 自 己 的 道 路，充 其 量 只 是 在 台 灣 整 體 社 會 多 元 化 的 雨 傘 下 分 享 潤 雨 罷 了 。
(三 )主 體 性 的 建 構 （ 89年 — 至 今 ）： 民 國 89年 中 華 民 國 第 一 次 政 黨 輪 替 ， 民 進 黨 結 束 國 民 黨 長 達 55年 的 執 政 ， 對 於 原 住 民 來 說 也 是 一 個 嶄 新 的 開 始。總 統 陳 水 扁 選 前 選 後 分 別 與 原 住 民 各 族 代 表 簽 署 的
「 原 住 民 族 與 台 灣 政 府 新 的 伙 伴 關 係 」文 件，即 成 為 事 實 上 有 拘 束 力 的 原 住 族 政 策 指 導 方 針 。
根據 91年至 93年任職行政院原住民族委員會機要參 事 ， 現 職 台 東 縣 政 府 原 住 民 行 政 局 局 長 的 顏 志 光 表 示 ：「 原 住 民 族 與 台 灣 政 府 新 的 伙 伴 關 係 」文 件 的 性 質 是 條 約 ？ 還 是 協 定 ？ 雖 然 無 法 界 定，但 在 實 際 的 政 策 擬 訂 上，在 民 進 黨 執 政 期 間 行 政 院 原 住 民 族 委 員 會 無 論 是 訂 定 什 麼 中 長 期 計 畫 ，都 一 直 居 於 政 策 指 導 方 針 地 位 ；各 部 會 依 據『 中 央 政 府 中 長 程 計 畫 編 審 要 點 』會 審 行 政 院 原 住 民 族 委 員 會 所 提 的 中 長 程 計 畫 時 也 受 其 拘 束 」所 以，審 視 這 個 時 期 的 原 住 民 族 政 策 性 質 ，「 原 住 民 族 與 台 灣 政 府 新 的 伙 伴 關 係 」 是 不 可 忽 視 的 資 料。甚 而 陳 總 統 其 後 所 宣 示 的 台 灣 省 政 府 與 原 住 民 「 準 國 與 國 的 關 係 」的 主 張 以 及 民 國 94年 2月 5日 總 統 公 布 的「 原 住 民 族 基 本 法 」， 都 是 觀 察 民 進 黨 執 政 時 期 原 住 民 族 政 策 的 一 個 重 要 面 向 。
1、原 住 民 族 與 台 灣 政 府 新 的 伙 伴 關 係 文 件 ：指 的 是 總 統 陳 水 扁 先 生 於民國 88年 9月 10日選前於蘭嶼與全國原住民族各族代表 所 簽 署，而 後 也 在 就 任 總 統 後 於 91年 10月 19日 再 度 肯 認。其 協 定 內 容 有 七 項 ：
（ 1） 承 認 台 灣 原 住 民 族 的 自 然 主 權
（ 2） 推 動 原 住 民 族 自 治
（ 3） 與 台 灣 原 住 民 族 締 結 土 地 條 約
（ 4） 恢 復 原 住 民 族 部 落 及 山 川 傳 統 名 稱
（ 5） 恢 復 部 落 及 民 族 傳 統 領 域
（ 6） 恢 復 傳 統 自 然 資 源 之 使 用 、 促 進 民 族 自 主 發 展
（ 7） 原 住 民 族 國 會 議 員 回 歸 民 族 代 表 而 且 也 分 別 務 實 的 訂 定 了 12項 落 實 方 案 。
我 們 從 七 項 內 容 中 可 以 發 現 ，對 於「 主 權 」、「 領 域 」、「 土 地 」及「 自 然 資 源 」 的 確 認 ， 一 則 是 表 明 了 政 府 承 認 原 住 民 族 在 台 灣 社 會 發 展 的 歷 史 當 中 「 原 」 或 「 先 」 於 主 流 的 漢 族 存 在 。 再 者 ， 是 承 認 原 住 民 族 部 落 或 者 原 住 民 族 是 一 個 「 政 治 的 實 體 」。政 府 的 作 為 無 非 是 要 回 復 原 已 存 在 的 社 會 事 實 。 為 此 ， 行 政 院 原 住 民 委 員 會 也 草 擬 完 成 將 來 修 憲 或 者 制 憲 的「 原 住 民 族 專 章 條 文 」、「 原 住 民 族 自 治 法 」、「 原 住 民 土 地 法 」以 及「 原 住 民 族 傳 統 領 域 回 復 條 例 」 四 項 條 文 草 案 ， 等 待 行 政 院 與 立 法 院 審 議 完 成 。
2、 原 住 民 族 基 本 法 ： 民 國 94年 （ 2005） 2月 5日 總 統 公 布 的 「 原 住 民 族 基 本 法 」 是 除 了 民 國 90年 的 「 原 住 民 身 分 法 」 以 外 ， 第 二 個 居 於 「 法 律 」 位 階 的 促 進 原 住 民 社 會 發 展 的 法 律 。 總 共 35 條，規 範 的 事 項 除 了 包 括 前 面 所 述 的 「 原 住 民 族 與 台 灣 政 府 新 的 伙 伴 關 係 」七 項 內 容 外 ， 還 包 括 原 住 民 的 傳 統 智 慧 、 教 育 的 主 體 性、語 言 的 發 展、訴 訟 保 障‧‧‧等 等。基 本 上 仍 是 以 原 住 民 族 、 部 落 為 「 政 治 實 體 」 為 基 底 予 以 整 體 的 規 範 。
從 前 述 原 住 民 族 政 策 內 涵 的 整 理 、 分 析 與 討 論 可 以 發 現 ， 原 住 民 族 政 府 的 基 本 走 向 是 從 量 變 到 質 變 的 。「 量 變 」方 面 不 論 在 是 同 化 時 期 、 多 元 化 時 期 ， 大 都 只 是 在 「 補 助 款 」 與 「 輔 導 面 向 」 的 增 加 打 轉 而 已 ， 其 政 策 的 屬 性 仍 然 在 一 定 的 時 期 內 沒 有 轉 變 。 至 於 「 質 變 」 方 面 ， 則 以 民 進 黨 執政 以後 ， 承 認原 住 民族 在台 灣社 會上 的 歷史 先在 性與 政治 實 體 性 ， 呈 現 與 國 民 黨 政 府 原 住 民 族 政 策 上 「 本 質 」 上 的 差 異 。 所 以 ， 原 住 民 族 政 策 的 分 期 ， 巨 觀 的 來 說 其 實 是 可 以 從 「 解 嚴 前 後 」 與 「 民 進 黨 執 政 」 為 期 ， 區 分 「 同 化 時 期 」、「 多 元 化 時 期 」 與 「 主 體 性 建 構 時 期 」 三 個 時 期 來 分 析 的 。
二 、 從 他 律 （ 治 ） 到 自 律 （ 治 ）
從 原 住 民 族 政 策 制 定 的 過 程 當 中 ， 原 住 民 對 於 政 策 的 「 參 與 程 度 」，
我 們 又 可 將 原 住 民 族 政 策 分 為 他 律 （ 治 ） 型 與 自 律 （ 治 ） 型 二 種 ， 而 一 般 所 謂 的 政 策 擬 訂 過 程 中 的 「 徵 詢 」 與 「 公 聽 」 在 政 策 制 定 的 實 務 上 常 常 是 聊 備 一 格 ， 沒 有 多 大 的 參 與 效 能 ， 遠 不 如 機 關 或 單 位 的 首 長 、 主 管 與 政 策 草 擬 者 來 的 實 際 。 所 以 ， 在 這 個 議 題 上 ， 我 們 著 眼 在 原 住 民 族 專 責 的 行 政 機 關 的 成 立 與 否 以 界 定 政 策 的 他 律 （ 治 ）或 自 律 （ 治 ）。 總 的 來 說 ， 原 住 民 族 專 責 行 政 機 關 與 單 位 的 成 立 ， 依 照 它 在 各 級 政 府 中 的 「 層 級 」， 其 成 立 先 後 是 從 「 低 」 到 「 高 」 的 。
(一 )在 中 央 與 省 與 直 轄 市 政 府 方 面 ： 早 在 民 國 60年 代 台 灣 省 政 府 就 成 立 了 原 住 民 族 專 責 行 政 單 位 ，只 不 過 他 的 層 級 只 在 於 民 政 廳 底 下 的 四 級 單 位 ， 根 本 沒 有 政 策 權 力 可 言 。 直 到 民 國 77年 台 灣 省 政 府 民 政 廳 才 成 立 二 級 的 「 山 胞 行 政 局 」， 在 中 央 則 成 立 三 級 的 內 政 部 民 政 司 「 山 地 行 政 科 」， 然 而 基 本 上 雖 屬 二 級 或 三 級 行 政 單 位 ， 但 由 於 解 嚴 後 多 元 風 潮 盛 行 ， 加 以 原 住 民 自 治 聲 浪 此 起 彼 落 ， 所 以 ， 實 務 上 機 關 首 長 原 則 上 仍 多 所 授 權 單 位 主 管 依 權 責 訂 定 原 住 民 族 政 策 ， 只 是 涉 及 體 制 重 大 變 革 的 事 項 仍 予 以 保 留 就 是 了 ， 其 中 自 78 年 至 89年 為 期 12年 的「 原 住 民 族 社 會 發 展 方 案 」就 是 典 型 的 原 住 民 族 政 策 自 律 （ 治 ） 的 例 子 。 此 外 ， 民 國 85年 後 中 央 、 台 灣 省 政 府 與 直 轄 市 政 府 次 第 成 立 的 一 級 行 政 機 關「 原 住 民（ 事 務 ）委 員 會 」 依 權 責 範 圍 內 所 訂 的 政 策 ，基 本 上 雖 然 其 政 策 制 定 過 程 中 設 有 相 關 部 會 機 關 「 會 審 」 的 機 制 ， 其 本 質 上 仍 不 脫 自 律 （ 治 ） 的 性 質 。 (二 )縣 政 府 與 鄉 公 所 方 面 ：如 前 面 所 述，民 國 34年 到 56年 底 訂 有 目 前
55個 原 住 民 族 鄉 鎮 市 公 所。各 鄉 鎮 公 所 為 了 執 行 台 灣 省 政 府 訂 頒 的 原 住 民 族 政 策 ， 也 大 都 早 早 成 立 一 級 的 原 住 民 族 專 責 行 政 單 位
（ 課 ）， 只 不 過 由 於 自 治 財 源 短 缺 ， 各 項 經 費 多 仰 賴 中 央 與 台 灣 省 政 府 的 挹 注 ， 所 以 在 政 策 的 制 定 與 執 行 上 ， 都 屬「 執 行 」上 級 政 府 的 補 助 型 計 畫 的 角 色 。 縣 政 府 方 面 ， 大 抵 來 說 是 近 7、 8年 來 為 了 因 應 中 央 政 府 成 立 專 責 行 政 機 關 而 相 應 成 立 的 ， 目 前 計 有 10個 縣 市 政 府 （ 台 北 市 、 高 雄 市 、 桃 園 縣 、 新 竹 縣 、 苗 栗 縣 、 南 投 縣 、 高 雄 縣、屏 東 縣、台 東 縣 及 花 蓮 縣 ）成 立 一 級 的「 原 住 民 行 政 處（ 局 ）」。
其 性 質 上 ， 太 多 是 執 行 中 央 「 委 辦 事 項 」 與 「 計 畫 型 補 助 事 項 」，
仍 然 屬 於 政 策 的 「 執 行 」角 色 ， 除 了 少 數 北 高 二 個 直 轄 市 及 台 北 縣 與 桃 園 縣 二 個 縣 政 府 自 治 財 源 尚 稱 富 饒 ，可 以 因 應 民 眾 需 求 自 籌 經 費 制 定 及 執 行 「 自 治 事 項 」外 ， 仍 多 屬 居 執 行 角 色 ， 縱 或 有 自 足 經 費 制 定 或 執 行 政 策，其 政 策 內 涵 仍 不 脫 中 央 政 府 既 定 政 府 的 補 充 與 擴 大 ， 其 政 策 思 維 可 謂 不 脫 中 央 政 府 的 巢 臼 。
總 的 來 說 ， 原 住 民 族 的 政 策 從 民 國 77年 制 定 「 台 灣 省 山 胞 社 會 發 展 方 案 」 開 始 ， 已 初 見 原 住 民 族 政 策 自 律 （ 治 ） 型 的 影 子 ， 85 年 後 成 立 中 央 、 省 政 府 與 直 轄 市 政 府 一 級 機 關 「 原 住 民 （ 事 務 ）委 員 會 」後，所 訂 定 的 各 項 政 策 幾 已 是 自 律（ 治 ）型 的 政 策 了。雖 然 ， 在 政 府 的 體 制 上 還 沒 成 立 原 住 民 族 的 自 治 區 與 自 治 政 府 ，但 在 現 行 的 政 府 體 制 上 ，已 經 給 了 原 住 民 專 責 行 政 機 關 ，甚 而 也 提 供 了 政 策 自 律（ 治 ）的 空 間 ， 最 後 則 端 賴 由 大 多 數 原 住 民 所 組 成 的 原 住 民 族 行 政 專 責 機 關 是 否 了 解 民 眾 的 需 求 與 原 住 民 族 永 續 發 展 的 方 向 。 從以上的討論我們可以發現 ，台灣原住民族的政策發展其實是受到「 政 黨輪替 」、「 國內社會發展 」及「國際原住民族權利發展 」三者的影響 。就以 阿扁總統與原住民族代表二次簽署「台灣政府與原住民族新的伙伴關係 」文 件來論，看似新穎，但如果與聯合國的「原住民族權利宣言草案 」相互對照 ， 則可以看出新伙 伴 關係的七點主張是 「 其來有自 」 的 ，《 原住民族和台灣政 府新的夥伴關係 》條約中甚多條文之精神乃自《 原住民族權利宣言 》轉化部 份條文 ， 如 :
﹒承認台灣原住民族之自然主 權。
﹒推動原住民族 自治 (第 3條、第 31條 )。
﹒與台灣原住民族締結 原生民族 土地條約 。
．恢復原住民族部落及山川名稱 (第 14條 )。
﹒恢復部落及民族傳統領域及土地 (第 26條)。
﹒恢復傳統自然資源之使用 ， 促進民族自主發展 。
﹒原住民族國會議員回歸民族代表 (19條 )。
至於原住民族工作權保障法所規定的 「比例進用 」原則，則與美國「 弱 勢優先 法案（ Affirmative Action）」 對於美國黑人的保障規定 「 不謀而合 」。
甚至於，因實施「 弱勢優先 法案 」紛擾於美國「倒轉歧視 」問題，在我國近 來實施「 原住民族工作權保障法 」情況來看，也看出 類似的端倪，我們將在 後面幾章詳細討論 。
總之，60餘年來的台灣原住民族政策由 「同化 」到「多元化 」再到「主 體建構 」的發展趨勢，與美國 200年來的少數民族政策不謀而合 ，也與國內 的「族群關係 」相互因應。我們或許可以說 ：原住民族政策的發展方向 ，其 實是一種「 回歸性 」的，也就是說回歸原住民 「族 」與「部落 」政治實體的 本質；而這回歸潮流是由西方國家帶領的 ，尤其我們可以說我們就近 5年來 看，台灣原住民族政策的發展確實有向國際看齊的現象 ，社會發展如此 ，法 制 也 是 如 此 。90年 的「 原 住 民 身 分 法 」與「 原 住 民 族 工 作 權 保 障 法 」以 及 94年的「 原住民族基本法 」都看到援引西方法制的影子 。而這個情形也將牽 動國內的 「 族群關係 」， 在台灣城鄉空間上的距離早已模糊 ， 人口密度過度 發展的情形下，這個在原住民族來看是「 遲來的正義 」，是否真的帶來正義 ？ 且看後續的發展了 。
第二節 原住民族的就業困境與政策
從 民 國 34年 至 今，在 已 經 可 以 說 是 多 如 牛 毛 的 原 住 民 族 政 策 與 法 令 來 看 ， 有 關 原 住 民 族 「 就 業 」的 政 策 被 提 出 來 ， 是 民 國 73年 台 灣 省 政 府 訂 頒 的 「 台 灣 省 加 強 山 胞 就 業 輔 導 措 施 」 這 個 政 策 了 。 這 個 政 策 的 出 現 其 實 也 是 因 應 高 雄 地 區 原 住 民 從 事 近 海 與 遠 洋 漁 業 迭 而 產 生 的「 薪 資（ 安 家 費 ）」與「 津 貼 」的 糾 紛 而 來 ； 再 者 ， 也 為 了 因 應 不 斷 移 居 都 會 的 原 住 民 就 業 上 的 需 求 。於 是，此 後 20年 間 在 就 業 政 策 上 著 重 在「 就 業 服 務 」、
「 就 業 媒 合 」、「 職 業 訓 練 」、「 就 業 安 全 」 與 「 創 業 貸 款 」 五 個 方 面 ， 其 政 策 思 維 在 於 ：滿 足 都 會 勞 動 市 場 所 需 要 的 就 業 能 力 。只 有 在 86年 才 創 意 性 的 制 訂 「 推 廣 原 住 民 產 業 活 動 補 助 要 點 」 與 「 推 廣 原 住 民 觀 光 事 業 充 實 服 務 設 施 補 助 經 費 要 點 」 時 ， 提 出 了 「 原 鄉 在 地 就 業 」 的 觀 念 。 至 於 高 居 不 下 的 原 住 民 失 業 率 方 面 ， 行 政 機 關 多 方 的 提 出 就 業 促 進 方 案 仍 無 法 降 低 原 住 民 失 業 率 情 況 下 ， 於 是 開 啟 了 原 住 民 就 業 困 境 成 因 的 探 索 。 以 下 我 們 分 別 就 就 業 困 境 與 就 業 政 策 試 著 大 略 的 分 析 。
壹、西方國家的原住民就業政策
西方國家的少數民族或者原住民族 「就業政策 」方面，以美國「 弱勢優 先法案 」及聯合國「 原住民族權利宣言 」與「原住民和部落民族公約 」最為 引人注目。早期西方國家在雇用少數民族或原住民族勞工時，由於受到其「 自 由主義 」的思潮，比較強調 「禁止歧視 」與「平等雇用 」二方面，直到近 30 年來受到「社群主義 」思潮的影響，才同時反省到優勢的民族挾其優勢地位 ， 國家如果只是 「免於干預 」的話，處於「 劣勢 」及「差異 」的少數或原住民 族是很難有抬頭的機會 ，國家的不干預其實與 容忍「 歧視 」與「不平等 」沒 有什麼差別 。於是，特別保障法案中產生了 「雇用保障 」的規定，將「比例 進用 」給制度化了 。
至於聯合國《 原住民族權利宣言 》與《原住民和部落民族公約 》二個規 範在就業方面 ， 除了常見的 「 禁止 歧 視 」 與 「 平等雇用 」 二點之外 ，《 原住 民和部落民族公約 》特別訂有「 招聘和就業條件 」與「 職業培訓、手工藝和 農村工業 」二個專章 ，尤其第 22條「在地就業 」 與「特殊職訓 」的規定 ， 可能是我國如今在就業促進上採用「 在地就業 」與「文化創意產業 」的借鏡 。
