第四章 歐盟反恐協調員國際行為者之角色與評估
第二節 反恐協調員作為「國際行為者」之角色與評估
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 反恐協調員作為「國際行為者」之角色與評估
由第三章反恐協調員內部協調與對外合作之工作內容可以看出反恐協調員 於歐盟反恐政策整合過程中扮演相當重要的角色。現將結合第一節所建立之
「國際行為者」分析框架，更進一步具體分析反恐協調員之作為是否符合「國 際行為者」之標準，使其能夠被認為是反恐協調工作中有效的行為者。
本研究的「國際行為者」分析框架綜合學者對於「國際行為者」的定義，
整合提出三項較常重複提出之標準，用以檢視反恐協調員對於協調歐盟內部反 恐機構與對外代表歐盟參與國際反恐合作之「國際行為者」。三項標準分別為執 行能力、執行一致性和執行有效性。各項標準的內容和相關變數如表4-1：
表
4-1 反恐協調員「國際行為者」分析框架
標準 內容 相關變數
執行能力 推行政策的能力與執行自主性
政策工具、自主性、垂直水平合 作
執行一致性 政策價值觀和互動的一致性 凝聚力、價值觀、原則、程序
執行有效性
政策推行是否被第三方行為者 所接受與認同
內容、正當性、第三方行為者認 同
一、 執行能力：反恐協調員之執行能力主要以其協助推動歐盟反恐政策與協調 整合的能力，以及其執行任務之相關決議依據為主，與其相關之變數包含內容、
政策工具、自主性和垂直水平合作程度。反恐協調員推動反恐政策整合具有之 法律基礎，主要為部長理事會通過之《打擊恐怖主義聲明》授權使其能夠跨機 構協調整合反恐相關工作。部長理事會於2014 年的結論文件中再次強調反恐協 調員職位的重要性，要求協調員必須整合內部和對外反恐行動，並確保反恐政 策相關的各行為者能夠緊密合作。理事會同時認為歐盟應提供所有警政和司法 政策工具，以及歐洲警政總署和司法合作組織之協助，加強反恐協調員達成以
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
下目標：改善包含犯罪紀錄等跨邊境情資交換、更進一步全面發展處理數位安 全和數位犯罪議題之方法、預防激進主義和極端主義、處理境外恐怖主義戰士 議題之行動，包含更有效率地運用歐盟現有之預警工具，例如發展歐盟乘客姓 名紀錄系統等。17 因此，反恐協調員符合學者麥肯齊認為「國際行為者」應具 備之職能性變數，因其行動具有法律基礎，且有能力實施政策工具。
歐洲監督國家聯盟(State Watch)於《誰驅動歐盟反恐政策？歐盟立法層面之 探討》分析報告中認為反恐協調員如同反恐政策的守護者，關注所有歐盟進行 的反恐政策工具運作狀況。反恐協調員定期向理事會提交的報告以及不定期發 表的關鍵領域行動政策建議，顯示其具有政治、策略和執行方面的指導能力。
報告中也觀察到反恐協調員於其提出的建議內指出應改善或提升的事項，理事 會和執委會皆會參酌採納並依據這些提議制訂新的規範或措施。18 由反恐協調 員不定期提交至理事會的討論報告以及和主席國共同擬定的《歐盟反恐行動計 畫》可以看出反恐協調員對於歐盟內部政策協調所扮演的角色。反恐協調員於 行動計畫內評估各項任務的執行狀況和是否於期限前達成目標，而《歐盟反恐 政策討論報告》之內容清楚針對各個反恐單位間的角色與合作狀況進行檢討，
並提出因應恐怖主義威脅能採取的行動建議。因此，由以上事實可以看出反恐 協調員能夠提出政策優先順序、選擇政策工具並將其付諸於實際行動，符合執 行能力標準。
另外，可由理事會於2014 年 6 月通過《施行聯盟團結條款協議》的決定文 件中規定輪值國主席必須確保理事會和整體歐盟回應危機事件的政策一致性並 接受反恐協調員的支持與建議，看出反恐協調員能夠相對獨立於會員國代表歐 盟執行工作，除了能垂直與會員國溝通外，亦能水平橫跨歐盟各反恐機構協調 整合其工作進度。在國際合作方面，反恐協調員、執委會和司法與內政相關機
17 Council of the European Union, 26/27 June 2014 Conclusions, EUCO 79/14, June 27, 2014, p. 5.
18 Heiner Busch and Matthias Monroy, May 2017. “Who drives EU counter-terrorism? On the legislation of the European Union,” State Watch, <https://digit.site36.net/2017/05/16/who-drives-eu-counter-terrorism-on-the-legislation-of-the-european-union/>
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
構積極參與執行中東和北非地區的反恐措施和計畫，並積極出訪第三國進行反 恐相關合作與發言。2010 年的《斯德哥爾摩計畫》中亦提到協調員的任務包含 確保歐盟的目標能有效傳播至第三國，並提供第三國相關合作機會，提供反恐 協調員對外合作工作的正當性基礎。
2017 年由輪值國主席發給各辦事處的《審核歐盟打擊激進主義與恐怖主義 招募策略指南》文件中，引用反恐協調員撰寫的報告，其內容關於 2016 年 12 月司法與內政部長理事會討論境外恐怖主義戰士（包含婦女與孩童）自敘利亞 和伊拉克地區返回歐洲帶來的挑戰。文件認為根據相關協調員報告內容，必須 修改反恐策略方針並重新調整政策優先順序，使其能夠處理近期出現的恐怖主 義情勢變化。19
以上例子皆顯示反恐協調員能夠符合學者葛恩李爾和凡賽克對於自主性變 數之「歐盟主要決策者和歐盟代表認同其為歐洲行為者，並依照歐盟共同價值 觀與規範執行相關事務」需求。
二、 執行一致性：反恐協調員於執行任務時是否能夠保持一致的價值觀、原則 或處理程序，與其相關之變數包含凝聚力、價值觀、原則和程序。反恐協調員 能夠利用《反恐策略與行動計畫執行報告》羅列出執行歐盟打擊恐怖主義政策 的各項主軸，並能夠以自身價值觀為出發點對各項計畫進行評估和檢討，另外 也在會議發言和媒體發言中強調自身的價值觀，故可看出反恐協調員能夠投入 特定的一套價值觀和原則，符合學者麥肯齊提出的「國際行為者」的一致性變 數（與其他行為者互動能夠保持一致）和自主性變數（投入特定的一套價值觀 和原則）。
此外，反恐協調員自 2007 至 2016 年撰寫的反恐行動計畫報告一貫依據 2005 年發表的《歐盟反恐策略》中的歐盟反恐任務架構四大支柱（預防、保護、
追捕和反應）撰寫《反恐策略與行動計畫執行報告》，追蹤反恐政策執行狀況，
19 Council of European Union, “Review of the Guidelines for the EU Strategy for Combating Radicalisation and Recruitment to Terrorism,” Council Document, 6700/17, March 9, 2017, p. 3.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
並依照四大支柱擬定相關內部與對外政策工具之協調工作。報告內也會列出各 項反恐政策推動所依據的理事會決議或法規為何，使反恐協調員進行跨機構間 的協調或與第三國合作時具有一致地依據。
反恐協調員於2010 年 10 月 8 日向司法與內政部長理事會呈報 22 項關於司 法層面的反恐行動建議，皆源自於反恐高層級訓練框架的五項會議以及法國國 家行政學院主辦的司法對策會議之結論，且截至2012 年已有數項建議開始實行。
此外，學者李歐納德認為協調員能夠利用討論報告指出對外反恐行動的缺陷和 尚待改進之處，以 2012 年 5 月 23 日的討論報告為例，李歐納德提及協調員於 報告中指出歐盟於沙赫爾地區、馬利和奈及利亞等地的反恐行動尚需加強，並 在東北非地區加入打擊海盜活動層面的特殊行動，以便促使夥伴國家更加追求 以刑事司法與執法為導向的反恐行動，依此減低基本權益受損的風險。20 以上 事例足以顯現反恐協調員符合學者伯瑟頓和佛格勒提出之「凝聚力」變數，因 反恐協調員能夠使歐盟理事會決策程序轉化為歐盟各機構的執行目標，使各機 構接受其建議並開始實行。
三、 執行有效性：反恐協調員代表歐盟推行反恐政策或與第三國進行反恐合作 時，其作為是否能被歐盟內部機構、會員國和非歐盟第三國所認同及接受，與 其相關之變數包含正當性和第三方行為者認同。部長理事會2011 年 3 月的會議 結論報告中清楚認可反恐協調員職位的重要性：「協同合作對於建立協調且有效 率的反恐回應能力來說是非常重要的，但必須避免角色與工作內容互相重疊。
主席國、反恐協調員、歐盟外交和安全政策高級代表與對外事務部的角色相當 重要，其應共同合作確保協作精神於利益關係人間得到最大的發揮。反恐協調 員應協助確保威脅分析能夠納入決策程序、提報政策建議、提出理事會應於何 項領域行動的優先順序以及與第三國和國際組織協商反恐相關事務。會員國、
20 Sarah Léonard , “Border Controls as a Dimension of the European Union’s Counter-Terrorism Policy: A Critical Assessment ”, p. 152.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
歐盟執委會和對外機構應積極與反恐協調員合作，並使用協調員所提供的資訊，
包含分析資料、建議行動之反恐領域和研究報告等。」21 不論是理事會創立反 恐協調員之《打擊恐怖主義宣言》，或是後續文件中對於反恐協調員工作的分配 與認可，皆符合學者朱派爾和卡普拉索對「國際行為者」的認可性定義中的事 實認可（歐盟參與國際活動被他國視為具正當性之行為者）概念。
反恐協調員於2013 年 2 月至 3 月間針對沙赫爾和西北非地區影響歐盟內部 安全的議題所做的五份報告中提出涵蓋6 個關鍵領域的 22 項處理措施，於 2013 年6 月被司法與內政理事會認可，並於 2014 年 8 月之結論文件中要求加速實施 支援會員國相關政策，即能展現反恐協調員履行職務之行為有效被其他歐盟機 構認同。因此，反恐協調員符合學者布萊特堡和理查使用的「內容」變數評估
反恐協調員於2013 年 2 月至 3 月間針對沙赫爾和西北非地區影響歐盟內部 安全的議題所做的五份報告中提出涵蓋6 個關鍵領域的 22 項處理措施，於 2013 年6 月被司法與內政理事會認可，並於 2014 年 8 月之結論文件中要求加速實施 支援會員國相關政策，即能展現反恐協調員履行職務之行為有效被其他歐盟機 構認同。因此，反恐協調員符合學者布萊特堡和理查使用的「內容」變數評估