第三章 歐盟反恐協調員的角色與功能
第二節 反恐協調員於歐盟內部機構扮演之協調角色
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地區、中東、北非、海灣國家和沙赫爾(Sahel)沙漠地區之合作，包含關鍵夥伴 合作、支援計畫與加強打擊激進和暴力極端主義能力等。25 反恐協調員於此部 分積極出訪上述地區，與反恐行動負責人會談，並發展相關合作計畫，其具體 行動將於下一節詳述。總結而言，反恐協調員能夠對歐盟恐怖主義概念進行詮 釋，並應用投入於自身協調溝通之工作，協調員之價值觀亦反映於其演說、報 告和媒體發言等。
第二節 反恐協調員於歐盟內部機構扮演之協調角色
反恐協調員於歐盟內部機構之溝通協調方面，主要是透過跨部會開會或參 與工作小組會議、與主席國共同擬定《歐盟反恐行動計畫》(EU Action Plan on Combating Terrorism)、定期撰寫《反恐策略與行動計畫執行報告》(Report on the Implementation of the Strategy and Action Plan to Combat Terrorism)呈報理 事會協助其掌握政策推動狀況，另外協調員也會不定期提交《歐盟反恐政策討 論報告》給予理事會，以做為未來政策規劃之參考和給予適當地建議。因此，
參與會議、提供政策建議、撰寫報告便是協調員推動各機構間之反恐合作與政 策整合的主要方式。
一、 反恐協調員之討論報告與行動計畫
反恐協調員與歐盟理事會主席國於 2005 年共同擬定《歐盟反恐行動計 畫》，內容依照《歐盟反恐策略》內之反恐任務架構四大支柱（預防、保護、追 捕和反應）分類並以表格方式詳細列出各支柱下欲達成的目標及任務，再分配 各目標所應負責的單位或機構以及任務達成的截止日期，最後於每項任務旁標 註其執行的狀況與觀察。行動計畫應與反恐協調員之《反恐策略與行動計畫執 行報告》合併閱讀，因協調員會於定期執行報告結尾更新行動計畫內各項任務
25 “Europol’s Internet Referral Unit to Combat Terrorist and Violent Extremist Propaganda,” Europol Press Release.
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的執行狀況並評估是否達到目標，也會不定期更新反恐相關條約或協議於各會 員國國內通過立法程序的狀態。26
除了行動計畫外，反恐協調員亦不定期撰寫《歐盟反恐政策討論報告》
(EU Counter-Terrorism Strategy Discussion Paper)給予理事會和常設代表委員會 做為未來推行計畫的參考，反恐協調員會於報告中列出對於未來推動計畫的構 想、優先順序、法律部分的問題和觀察反恐計畫執行狀況的進展等。
以 2012 年 5 月 23 日的討論報告做為反恐協調員對於歐盟內部政策協調扮 演之角色的範例。此份於葉門炸彈攻擊事件發生後提出來的討論報告，內容清 楚針對各個反恐單位間的角色與合作狀況進行檢討，並提出因應恐怖主義威脅 能採取的行動建議，顯示協調員能提出政策優先順序並將其付諸於實際行動：
(一) 各機構的角色：協調員認為歐盟各局(歐洲警政總署、歐洲檢察署、歐盟歐 盟邊境管理局、歐洲網絡及訊息安全局(European Union Agency for Network and Information Security, ENISA)和歐盟情資分析中心(Intelligence and Situation Centre, IntCen)等機構應該持續改變工作內容和方法以因應持續變動的威脅，為 了達成協助會員國進行反恐任務的主要責任，各機構必須完全發揮法律賦予之 潛力並主動互相合作。在報告中協調員回顧各機構的運作情形，包含歐洲警政 總署發展「歐盟恐怖主義情勢與趨勢報告」(EU Terrorism Situation and Trend Report, TE-SAT)和建立歐洲網路犯罪中心(European Cybercrime Center)、歐盟 情資分析中心為各會員國和各機構提供多項戰略評估以及與協調員和歐洲網絡 及訊息安全局進行多項合作等。
(二) 各機構間合作狀況：協調員認為歐洲檢察署和歐洲警政總署之間的合作有 顯著地進步，歐洲警政總署在2011 年參加歐洲檢察署舉辦的 204 個協調會議中 的89 個會議，商討反恐相關行動議題。歐洲警政總署和歐盟歐盟邊境管理局之 間的合作則較有限，故協調員要求歐洲警政總署利用歐盟歐盟邊境管理局提供
26 Council of the European Union, EU Action Plan on Combating Terrorism, 15358/1/05, December 15, 2005.
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的恐怖份子可能出沒熱點報告撰寫恐怖嫌疑犯可能的路線、犯罪手法、聯絡網 絡和移動方式等。反恐協調員認為歐洲警政總署和歐盟情資分析中心雖合作日 益緊密但仍有改善空間，歐洲警政總署向歐盟情資分析中心要求情資時，依據 協定必須得到所有會員國同意，因此造成延遲狀況。
(三) 預防激進主義產生：協調員觀察到反恐工作之內部與對外面向之間的仍存 在差距，且歐盟在第三國進行的預防工作仍然不足，例如歐盟面對東北非、巴 基斯坦和沙赫爾沙漠地區存在的激進主義和招募問題，所進行的工作不夠全面 性和系統性。協調員因此建議歐盟應該發展一套關於如何在第三國進行預防工 作的策略架構，且反恐專家應該參與計畫制訂過程和資金籌措會議。另外，協 調員建議歐盟對外事務部(EEAS)、外交政策工具局(FPI)和歐盟發展與合作部門 (DG DEVCO)三機構應系統性針對預防性干預之起始點進行田野調查；執委會 與「激進化預警網絡」應積極尋找歐盟與第三國間對於共享打擊激進化之良好 作為的可能性，內部之有效行為可以幫助構思對外行為。27
整體而言，反恐協調員於討論報告中特別關注阿富汗中亞、埃及、土耳其 和俄羅斯等地區，尤其是沙赫爾地區和東北非地區的議題。《里斯本條約》通過 後，反恐協調員於討論報告中指出去支柱化將使各項議題之內部和對外層面不 可避免地交織在一起，因此協調員強調跨部長級層次取向的多層次治理相當重 要 ， 以 便 使 決 策 過 程 更 有 效 率 ， 例 如 「 歐 盟 內 部 安 全 委 員 會 」(Standing Committee on Internal Security, COSI)28應建立政策框架使會員國和歐盟機構能 於反恐領域下進行合作。29 此外，反恐協調員亦持續一致地維持反恐任務人權 議題的價值觀，2009 至 2012 的討論報告皆提及人權議題應成為歐盟執委會與第 三國於自由、安全與司法領域對話之首要議題，協調員認為人權應於政策擬定
27 Council of the European Union, EU Counter-Terrorism Strategy—Discussion Paper, 9990/12, May 23, 2012, pp. 3-15.
28 歐盟內部安全委員會是根據《歐洲聯盟運作方式條約》第 71 條所設立的
29 Council of the European Union, EU Counter-Terrorism Strategy—Discussion Paper, 15359/09, November 9, 2009, pp. 9-10.
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階段被視為主要考量之因素，而歐盟應協助夥伴國於實行反恐相關之犯罪司法 和執法工作時納入人權保護觀念。30 鑑於以上例子，學者麥肯齊認為反恐協調 員定期更新行動計畫和討論報告的行為顯現其能夠於辨識特定議題與發展相應 歐盟行動之間建立強力連結。31
二、 反恐協調員定期報告
反恐協調員戴克卓夫自2007 年上任後開始定期撰寫《反恐策略與行動計畫 執行報告》並呈報至部長理事會，使理事會能夠掌握政策施行進度，並做為理 事會推動反恐政策的參考。反恐協調員在報告中除了檢視歐盟高峰會和理事會 訂定的反恐政策目標外，也概括總結當年度所有反恐協議簽訂的成果、各項反 恐政策實施的情況、歐盟反恐政策工具於各會員國國內通過立法或施行的進度 為何，以及列出各會員國或歐盟機構於當年度採取的反恐行動和召開的會議為 何。因此可以透過反恐協調員的報告，掌握歐盟於該年度各項反恐政策推動實 施的狀況。協調員之年度報告有助於部長理事會掌握反恐政策施行進度，也於 歐盟反恐協調整合過程扮演定期紀錄和追蹤的角色。以下依據年度報告的形式 名稱轉變分為三階段進行整理歸納，首先是 2007 年和 2009 年兩份年度報告，
接初步依照《歐盟反恐策略》中歐盟反恐任務架構的四大支柱（預防、保護、
追捕和反應）進行分類追蹤，2010 年和 2011 年的年度報告亦沿用原本的四支柱 架構，並更深入詳細記錄反恐政策執行之狀況，而 2012 年至 2016 年之報告形 式不再拘限於四支柱形式，改以反恐議程之各項目標做為報告主要架構。
(一) 2007 和 2009 年度之《反恐策略與行動計畫執行報告》
2005 年發表《歐盟反恐策略》將歐盟反恐任務架構分為四大支柱：預防、
保護、追捕和反應。反恐協調員戴克卓夫於 2007 年和 2009 年度的報告中依照
30 Council of the European Union, EU Counter-Terrorism Strategy—Discussion paper, 2012, p. 19.
31 Alex Mackenzie et al., “The European Union Counter-Terrorism Coordinator and the External Dimension of the European Union Counter-Terrorism Policy,” Perspectives on European Politics &
Society, p. 335.
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四大支柱撰寫執行狀況之追蹤報告，並藉由《里斯本條約》提供之水平整合契 機，進行對內與對外政策工具之協調工作。以下依四大支柱分項整理兩份年度 報告之重點摘要：
1. 預防：
(1) 2007 年度報告：《歐盟反恐策略》將預防支柱之目標設定消除可能導致激進 主義和招募的因素，預防人民從事恐怖主義行動。反恐協調員指出網路為恐怖 主義宣傳與招募的主要方式，故德國首先採用「網路檢查計畫」(Check the Web;
CTW)來處理煽動恐怖主義的問題。2007 年 5 月，歐洲警政總署啟用資訊平台 提供會員國進行技術與資訊交換，促進會員國監管和評估伊斯蘭恐怖份子網站。
歐盟執委會亦設立暴力激進主義專家小組針對激進主義於青年間散佈現象、極 端主義使用之敘事(narratives)與恐怖份子招募方式進行研究並撰寫報告。32 (2) 2009 年度報告：反恐協調員於報告中追蹤數個由不同會員國政府領導之相 關工作流程，例如英國領導之穆斯林媒體與策略溝通工作、西班牙領導之伊斯 蘭教長(Imam)訓練計畫、比利時領導之社區警察計畫、荷蘭政府與各會員國當 地機構合作打擊激進暴力主義之計畫，以及丹麥政府領導之青年去激進化與脫 離恐怖分子活動計畫等。「網路檢查」計畫部分則由德國、荷蘭、捷克、英國接 受執委會資助共同合作執行「探討歐洲伊斯蘭網路極端主義—分析與預防取向」
工作，與網路提供者和非政府組織合作評估暴力極端主義網站之公開內容，並
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