第一章 緒論
第二節 文獻回顧與探討
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職位因應結構需求而產生，尤其在協調歐盟內部反恐機構間的事務，以及對外 代表歐盟與第三國和國際組織進行合作方面，皆需要反恐協調員居中協調。故 對於反恐協調員一職的深入探討，能夠進一步瞭解歐盟反恐政策整合過程的成 效和尚待改進之處。
本研究以反恐協調員為個案分析案例，欲達成以下目的：
一、 分析歐盟反恐政策的歷史發展進程與相關法規制訂過程，以瞭解歐盟反恐 協調員職位形成的背景，以及產生該職位需求的原因。
二、 藉由分析反恐協調員與主席國共同擬定《歐盟反恐行動計畫》、定期撰寫 的《反恐策略與行動計畫執行報告》和不定期提出的《歐盟反恐政策討論報告》
等官方文件，輔以與其相關的具體行動記錄、媒體報導和學者意見，探討歐盟 反恐協調員於反恐政策整合協調過程中扮演的角色、職務功能、內部機構協調 和對外反恐合作的情形為何。
三、 本研究提出「國際行為者」分析框架作為評估反恐協調員執行工作的成效 標準。綜合目前學術界提出的國際行為者概念、定義和標準建立國際行為者分 析框架，分析反恐協調員是否能夠成為有效推動歐盟反恐政策整合與對外代表 歐盟執行工作的國際行為者。
第二節 文獻回顧與探討
本節針對歐盟反恐政策的發展進程、歐盟反恐法律架構及歐盟反恐協調員 於歐盟反恐政策架構中扮演的角色和功能等相關文獻進行回顧探討。歐盟近年 面臨數起恐怖主義攻擊事件，其反恐政策因而受到學術界廣泛關注及討論，不 過，其中針對歐盟反恐協調員職務的專門研究較少，因此，本研究希望藉由整 理及回顧相關文獻，將歐盟反恐協調員與歐盟反恐政策的相關研究成果進行系 統化歸納整理，並補足其缺漏之處。
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關於歐盟反恐架構的研究，有學者以歷史性回顧方式研究反恐架構之起源 及發展。如學者杜迪(Josephine Doody)在專書文章〈歐盟反恐制度架構〉(The Institutional Framework of EU Counter-terrorism)中以歷史途徑檢視歐盟反恐政 策架構演進的過程，由歐盟定義威脅階段開始，分為提案階段以及不同機構間 採行與決策之階段進行回顧分析。藉由結構性分析整體反恐政策執行架構，作 者認為歐盟的反恐政策架構是由新增設立不同機構小組來補足原先核心機構職 能上的缺漏之處，故逐漸形成既龐大又零散的分枝結構。這使《里斯本條約》
無法履行其向歐盟成員承諾的去支柱化(de-pillarization)及架構簡單化改善措施。
6 學者伯爾斯(Oldřich Bureš)則在其專書中將歐盟反恐架構的發展分為前九一一 事件之歐盟反恐政策、後九一一時期歐盟反恐政策、西班牙馬德里爆炸案、倫 敦地鐵爆炸案等不同時期，進行線性歷史回顧，並檢視在不同時期間歐盟成員 國對於反恐行動計畫的影響。伯爾斯以《海牙計畫》(Hague Programme)執行 狀況為例，他在分析 2007 年至 2013 年的執委會年度報告後發現，超過三分之 一的會員國延後執行預定計畫，且牽涉到反恐議題的計畫被延緩執行的情形最 嚴重，顯示歐盟制訂的法律政策及各機構間的合作機制與各會員國內反恐機構 間的行為間具有相當的落差。其原因可能在於對恐怖主義形成的根本原因無共 識、難以維持反恐政策的政治推動力、會員國間對於外交與安全事務理解不一 與各國情資無法完全交換等。7
學者阿格馬尼茲(Javier Argomaniz)則採用歷史制度主義途徑探討歐盟反恐 政策制度在不同時期的變化。阿格馬尼茲認為在九一一事件前，歐盟沒有特別 積極立法建立反恐制度。而在美國 911 恐怖主義攻擊事件是歐盟反恐政策轉變 的第一個關鍵時刻(critical juncture)，歐盟自此開始將反恐實體化為司法與內政
6 Josephine Doody, “The Institutional Framework of EU Counter-terrorism” in Fiona De Londras and Josephine Doody ed., The Impact, Legitimacy and Effectiveness of EU Counter-Terrorism (London:
Routledge, 2015), p.40.
7 Oldřich Bureš, EU Counterterrorism Policy: A Paper Tiger? (London: Ashgate, 2011), pp.59-82.
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支柱制度空間中主要的多面向政策領域，故作者認為九一一事件為歐盟反恐政 策形塑反恐政策結構的「枝節點」(branching point)，促使九一一事件後的反恐 政策轉變為「制度隨創」(institutional bricolage)和政策擴張的模式 8，同時搭配 系統化法規來監督布魯塞爾決議在各國的執行狀況。此系統化法規指的是依據 第三支柱下的歐盟第三十六號條款委員會所設置的一套評估系統，聚集專家團 隊評估歐盟會員國反恐政策的執行成效，並對情資交換系統和調查系統等制度 提出建議，在馬德里爆炸事件後，此系統結合歐盟反恐協調員對會員國反恐措 施提出的報告後更加強化。然而，阿格馬尼茲認為馬德里爆炸事件是歐盟反恐 政策轉變的第二個關鍵時刻，是歐盟反恐政策真正成為獨立制度空間的起始點，
且馬德里爆炸事件對歐盟反恐政策帶來的影響比九一一事件更大。歐盟反恐協 調員和歐盟危機預防中心(EU Joint Situation Centre, SitCen)的建立、歐洲警政總 署(European Police Office, Europol)的擴大、歐洲檢察署(The European Union Judicial Cooperation Unit, Eurojust)執行能力的加強等，根據阿格馬尼茲的看法，
皆是歐盟反恐政策布魯塞爾化的表現，即由於路徑閉鎖效應(institutional lock-in) 的影響，新的反恐制度並沒有完全放棄 1999 年坦佩雷(Tampere)歐盟高峰會所 建立的架構，反而是圍繞原本的架構建立新的制度。2005 年倫敦地鐵攻擊事件 是制度轉變的第三個關鍵時刻。此事件發生後，歐盟加速正在進行的工作並擴 充既有架構。包括改變對威脅的觀念，致使歐盟建立更廣泛的策略以指導相關 的行動、任命司法與內政部長理事會秘書處主任戴克卓夫為新的歐盟反恐協調 員 、 歐 盟 邊 境 管 理 局(European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders, Frontex)於波蘭華沙開始營運，以及於 2007
8 學者阿格馬尼茲借用學者 G. F. 蘭薩拉(G. F. Lanzara)提出的「制度隨創」概念，將其定義為
「拼湊與重複利用既有的結構創造出新的功能，以面對不斷變換的情勢。」
Javier Argomaniz, "Post-9/11 Institutionalisation of European Union Counter-Terrorism: Emergence, Acceleration and Inertia," European Security, Vol. 18, No. 2, 2009, p. 157
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年將防治跨邊境恐怖犯罪和情資交換的《普呂姆公約》(Prüm Convention)納入 歐盟整體反恐法律架構等各項充實反恐架構的策略。9
學者庫爾賽特(Rik Coolsaet)於〈歐盟反恐策略：附加價值或嵌合體？〉期 刊論文中認為，歐盟的反恐政策思維特色聚焦於透過辨識導致恐怖主義行動的 因素來預防事件發生。歐盟認為必須瞭解驅使新型恐怖主義運動產生的原因，
才能夠確實預防個人投入恐怖主義活動。他分析 2001 年至 2010 年的反恐策略 執行過程，發現《歐盟反恐策略》四大支柱（預防、保護、追捕和反應）中最 主要的「預防」支柱執行和立法速度緩慢，因多數國家於反恐策略剛形成時對 恐怖主義此一概念尚未熟悉，且對於恐怖主義的根源定義不一。直到歐盟的兩 個工作小組，「恐怖主義工作小組」(Terrorism Working Group)與「共同外交與 安全政策恐怖主義工作小組」(Working Party on Terrorism—External Aspects, COTER)共同評出恐怖主義的根源為激進化、區域衝突、失敗國家和極端主義教 育等因素，才開始具有處理恐怖主義成因的基礎。荷蘭國家安全情報局(AVID) 率先提倡「自我激進化」(self-radicalization)和「自我甄補」(self-recruitment) 因素，隨後藉由機構評估後也逐漸成為歐盟間對於恐怖主義成因的共識。2005 年的倫敦爆炸案更直接將反恐策略方向導向如何因應本土恐怖主義的挑戰與威 脅，成為日後歐盟反恐策略之主軸。10
綜合以上學者的研究可以看出，歐盟反恐策略的發展主要以因應歐洲國內 發生的恐怖攻擊事件為主，相對應促使歐盟高峰會通過不同的反恐策略，希望 能由預防、保護、追捕和反應四大主軸來遏止恐怖主義產生。
歐盟的反恐法律架構持續隨著歐盟政治情勢轉換而不斷地變動，根據學者 歐尼爾(Maria O’Neill)專書研究，歐盟多層次的決策模式和警政執法單位的實際
9 Javier Argomaniz, “Post-9/11 Institutionalisation of European Union Counter-Terrorism: Emergence, Acceleration and Inertia,” pp.157-162.
10 Rik Coolsaet, "EU Counterterrorism Strategy: Value Added or Chimera?," International Affairs, Vol.
86, No. 4, 2010, pp.858-860.
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行動，皆對現行架構和執行能力造成改變與新發展。歐尼爾因而於結論中認為，
建立泛歐盟的法律執行身份認同是反恐架構整合的關鍵。11 學者基歐漢(Daniel Keohane)於《歐盟反恐政策》(The EU and Counter-Terrorism)一書中同樣指出：
「歐盟需要發展一套整合不同歐盟機構和會員國的反恐策略，相異的反恐委員 會及其衍生的行動計畫必須朝向相同的基礎方針進行，否則不會有長期的影響。
歐盟目前（截至 2005 年）的反恐政策多是法律執行層面的整合，但歐盟應注重 提升會員國抵抗恐怖攻擊的能力，以及與其他國家間的反恐合作。」12
《里斯本條約》通過之後，歐盟主體轉由執委會、會員國、部長理事會和 對外行動事務部進行水平合作，故對於行為者間的權責分配和工作協調方面更 需要進行溝通與協調。學者卓忠宏於〈後里斯本條約歐盟對外關係的變革〉一 文分析到：「原第三支柱內政司法事務轉移至『超國家機構』權責，在反恐議題 上更難與外交安全政策切割。因此，為統整歐盟對外行動，里約規定其運作方 式由歐盟條約統整共同外交安全政策與『聯盟』對外行動之原則與目標……外 交安全高級代表將統整歐盟原第一、二支柱之對外關係，將原本執委會對外關 係執行委員與外交安全高級代表二個職位合併，以使歐盟在國際運作單一化，
維持對外政策與發展的一致性與效率。」13 學者張台麟於〈歐洲聯盟推動共同 反恐政策的發展與策略：兼論對台灣的影響與借鏡〉論文中指出：「由於會員國
維持對外政策與發展的一致性與效率。」13 學者張台麟於〈歐洲聯盟推動共同 反恐政策的發展與策略：兼論對台灣的影響與借鏡〉論文中指出：「由於會員國