第三章 歐盟反恐協調員的角色與功能
第一節 歐盟反恐協調員職務功能
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第三章 歐盟反恐協調員的角色與功能
本章聚焦於歐盟反恐協調員此一個案之分析，由反恐協調員之職務功能出 發，檢視協調員於反恐行政體系中的地位，以及與其他行為者的互動關係。接 著進一步討論其工作執掌範圍、兩任反恐協調員之背景與其參與反恐政策協調 整合工作的實際作為。本章第二節詳細整理反恐協調員撰寫的研究報告，以求 瞭解協調員於反恐政策協調過程中扮演的角色，再藉由整理近幾年協調員對外 與歐盟外第三國和國際組織進行的反恐合作，瞭解協調員是否於對外層面作為 代表歐盟的國際行為者執行工作。
第一節 歐盟反恐協調員職務功能
普遍認為歐盟反恐協調員職位的起源自2004 年西班牙馬德里爆炸案後歐盟 高峰會發表之《打擊恐怖主義聲明》，該聲明中的第 14 項要點提出設立反恐協 調員的構想：「歐盟高峰會強調，面對恐怖主義帶來的威脅，必須採取全面性和 強力的協調取向。高峰會因此同意設立反恐協調員職位。反恐協調員將隸屬於 理事會秘書處，協調理事會的反恐工作事務，並按照執委會的職責，依循其指 示維持對所有反恐政策工具的通盤瞭解，定期向理事會報告進度，以及有效率 地追蹤理事會決議狀況。高峰會同意外交與安全政策高級代表索拉納任命德赫 維斯為反恐協調員的決定。」1
由約翰赫威顧問公司於2007 為歐盟執委會製作的調查報告可以看出歐盟在
《馬斯垂克條約》時期支柱架構下的反恐政策使協調員無法有效進行協調任 務。歐盟於此時期有許多不同的反恐相關委員會和工作小組，並有諸多文件與 超過 150 項反恐行動要點。面對如此多行為者，歐盟卻沒有相應的監督能力或 通過法令建立一個常態性的內部評估系統。歐盟缺乏最關鍵的政策工具，無法 擁有完整資訊針對威脅和風險進行基線評估(baseline assessment)。然而反恐協
1 Council of the European Union, Declaration on Combating Terrorism, p. 13.
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調員的監督報告對於此方面起了歸納整理反恐措施清單的初步作用。可惜的 是，此時期反恐協調員並無足夠資源和權力達到跨支柱、跨會員國之協調和監 督行動等目標，另外也受到各國對機密情資的分享限制，連執行力最高的歐洲 警政總署都無法取得完整的資料，故於此階段，反恐協調員僅能作為行動追蹤 記錄者和發言人角色。2 學者庫爾賽特指出，在《里斯本條約》通過後，原先 預期《馬斯垂克條約》三支柱架構下的反恐工作小組（恐怖主義對外工作小 組、威脅評估工作小組等）應融合為統一的組織由歐盟機構或反恐協調員統籌 管理，但因部分會員國的疑慮而保持原本架構。在這樣的變化下，反恐協調員 的地位獲得提升，成為歐盟反恐事務中主要的溝通者，能夠直接與部長理事會 主席、外交與安全高級代表和所有相關的會員國部長與執委直接對話。3
反恐協調員之隸屬關係可參考部長理事會發表的《司法及內政事務對外面 向：三方計畫》文件(JHA External Relations—Trio Programme)中繪製的「歐盟 反恐制度相關行為者：自由、安全與司法領域對外行動面向關係圖」（圖3-1）。
原本《馬斯垂克條約》支柱結構下的自由、安全與司法領域散佈於條約第一支 柱，也就是《歐洲聯盟條約》第四篇〈簽證、庇護、移民與關於人員自由移動 之其他政策〉(Visas, Asylum, Immigration and Other Policies Related to Free Movement of Persons)與第三支柱《歐洲聯盟條約》第六篇〈刑事議題之警政與 司法合作〉(Judicial Cooperation in Criminal Matters and Police Cooperation)，
因此使內部協商程序過於複雜，也使第三國對歐盟執行司法合作複合協議的能 力產生疑慮。《里斯本條約》通過後，去除支柱分野，並將原本第三支柱的刑事 議題之警政與司法合作劃歸至《歐盟運作條約》(Treaty on the Functioning of the European Union)第五篇：自由、安全與正義領域(Area of Freedom, Security
2 John Howell & Co., Independent Scrutiny: The EU’s Efforts in the Fight against Terrorist Financing in the Context of the Financial Action Task Force’s Nine Special Recommendations and the EU Counter Terrorist Financing Strategy, p. 18.
3 Rik Coolsaet, “EU Counterterrorism Strategy: Value Added or Chimera? ,” p. 862.
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and Justice)。4 根據《歐盟運作條約》第 68 條，部長理事會負責決定自由、安 全與正義領域的立法和行動計畫策略指導方針，且依據歐洲聯盟條約第22 條，
部長理事會必須辨認歐盟對外行動的策略目標與利益。司法與內政部長理事會 為主要決策機構，負責批准所有對外行動之計畫文件，並由歐洲議會授權決定 司法合作領域國際文件之起草、簽署和締結，除此之外還需要同意執委會的談 判命令與設定對外行動優先次序。理事會的工作小組負責處理歐盟內部司法合 作事務，而司法內政與涉外事務聯合工作小組(JAI-RELEX Working Party)則主 要負責協助理事會準備籌劃對外司法合作領域相關決議。反恐協調員在理事會 具有特殊地位，直接聽命於執委會的歐盟外交和安全代表，但也接受司法內政 理事會的指示執行職務並定期向理事會提出報告。歐盟執委會做為政策執行機 關，常需要快速回應突發性危機並妥善使用歐盟資金工具 5，此外，為了更加整 合執委會之反恐相關事務，執委會於2016 年設立安全聯盟(Security Union)，任 命朱立安‧金(Julian King)為執委，負責協助移民與內政執委處理反恐相關事 務，並聯繫與反恐議題相關的執委，例如於數位安全議題方面與數位經濟社會 執委(Commissioner for Digital Economy and Society)共同合作等。6 由圖 3-1 可 清楚看出司法內政合作對外面向的行為者為何，以及彼此之間的隸屬關係。表 中呈現反恐政策相關行為者眾多，且除了垂直命令關係外亦兼具水平合作聯繫 關 係 ， 故 2011 年司 法與內政對外關係三方計畫之官方文件使用複雜性 (complexity)一詞來形容此架構之多元樣態。7
4 Christian Kaunert, European Internal Security-Towards Supranational Governance in the Area of Freedom, Security and Justice?, p. 112.
5 Christian Kaunert, European Internal Security-Towards Supranational Governance in the Area of Freedom, Security and Justice?, p.116-117.
6 European Commission, President Juncker's mission letter to Julian King, August 2, 2016, p. 4.
7 Council of European Union, “JHA External Relations—Trio Programme,” Council Document 12004/11, July 4 2011, p. 2.
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來源：作者依據部長理事會12004/11 號文件 JHA External Relations—Trio Programme 非正式圖表翻譯整理
部長理事會
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施的實施進度，與輪值國主席共同擬定《歐盟反恐行動計畫》(EU Action Plan on Combating Terrorism)、定期發表《反恐策略和行動計畫實施報告》(Report on the Implementation of the Strategy and Action Plan to Combat Terrorism)以及 不 定 期 發 表 《 歐 盟 反 恐 政 策 討 論 報 告 》(EU Counter-Terrorism Strategy8 Alex Mackenzie et al., “The European Union Counter-Terrorism Coordinator and the External Dimension of the European Union Counter-Terrorism Policy,” Perspectives on European Politics &
Society, p. 329.
9 Oldřich Bureš, EU Counterterrorism Policy: A Paper Tiger?, p. 138.
10 Doron Zimmermann, “The European Union and Post-9/11 Counterterrorism: A Reappraisal,”
Studies in Conflict & Terrorism, p. 133.
11 Christian Kaunert, European Internal Security-Towards Supranational Governance in the Area of Freedom, Security and Justice?, p. 116.
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他能夠強調世界上出現威脅的區域並鼓勵會員國採取行動。反恐協調員在促進 國際反恐議題政治對話上表現地非常活躍，除此之外，他也在各國宣傳不同的 實際行動和技術面倡議。12
接下來介紹兩任反恐協調員以及其經歷。德赫維斯於2004 年 3 月被指派為 第一任反恐協調員，根據就任新聞稿，德赫維斯隸屬理事會秘書處，經由歐盟 外交與安全政策高級代表索拉納授權執行工作，但主要仍接受司法與內政事務 理事會的指示並定期向其報告。13 雖然理事會同意此項決定，部分會員國仍對 反恐協調員抱有疑慮，例如愛爾蘭司法部長在部長理事會議期間受訪指出：「在 情資分享和維安之間必須取得平衡，情報的價值在於其秘密性，歐盟各部長應 注重實質性的合作而非增加更多的官僚文書作業。」德國總理亦認為協調員應 專注於改善現存情報機構之間的合作機制即可。奧地利、比利時、英國和荷蘭 也對此職位監控各個情資機構的權限抱持相當大的疑慮。14 雖然德赫維斯成功 推動歐盟採用部分反恐措施，但由於他對情資事務和歐盟內部官僚系統運作不 甚熟悉，故於2007 年辭去該職位，並於聲明中說明其辭職原因為該職位在歐盟 內部缺乏實權，且各國不願意分享反恐相關的情資，致使其工作難以持續。接 任其職位的人選為曾於部長理事會秘書處擔任司法與內政事務部門主任的戴克 卓夫，由於他長期協助歐盟發展反恐議程，故對於歐盟內部組織事務和官僚政 治皆瞭若指掌。學者麥肯齊在文章中訪問歐盟內部官員意見，同樣反映出戴克 卓夫長期負責理事會內部行政事務，對於相關官僚組織架構較為有經驗，相對
12 Alex Mackenzie et al., “The European Union Counter-Terrorism Coordinator and the External Dimension of the European Union Counter-Terrorism Policy,” Perspectives on European Politics &
Society, p. 332.
13 European Commission Secretary General, Javier Solana, EU High Representative for the CFSP, to Meet with Gijs de Vries, Counter-Terrorism Coordinator Brussels, S0087/04, March 30, 2004, p.1.
14 Anthony Browne and Rory Watson, “EU Divided Over Proposal for New Anti-Terror Czar,” The Times, March 17, 2004, in https://www.thetimes.co.uk/article/eu-divided-over-proposal-for-new-anti-terror-czar-wcbzfvptqdn
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於背景為歐洲議會議員的前任協調員德赫維斯來說較能協調各部會官僚機制間 的運作。15
第二任反恐協調員戴克卓夫於2007 年接替德赫維斯的職位成為新任協調員，
索拉納於指派文件上表明希望協調員能夠協調部長理事會於反恐領域的工作、
依照理事會指示掌握各項政策工具概況、詳細觀察歐盟反恐政策實施情況、確 保歐盟於反恐任務中扮演積極的角色。文件上也介紹，戴克卓夫於指派前長期 擔任理事會秘書處犯罪事務之警政司法合作主任，並曾與前任協調員德赫維斯 共事處理過相關事務。外交與安全政策高級代表索拉納對於戴克卓夫接任一事 表示：「近期歐洲發生的事情使我們瞭解我們不能在預防和打擊恐怖主義工作上 有任何鬆懈之處。歐盟司法與內政事務部長理事會議確認建立歐盟反恐策略的 需求。相信戴克卓夫先生能替部長理事會在此一關鍵領域的工作帶來許多附加
依照理事會指示掌握各項政策工具概況、詳細觀察歐盟反恐政策實施情況、確 保歐盟於反恐任務中扮演積極的角色。文件上也介紹，戴克卓夫於指派前長期 擔任理事會秘書處犯罪事務之警政司法合作主任，並曾與前任協調員德赫維斯 共事處理過相關事務。外交與安全政策高級代表索拉納對於戴克卓夫接任一事 表示：「近期歐洲發生的事情使我們瞭解我們不能在預防和打擊恐怖主義工作上 有任何鬆懈之處。歐盟司法與內政事務部長理事會議確認建立歐盟反恐策略的 需求。相信戴克卓夫先生能替部長理事會在此一關鍵領域的工作帶來許多附加