結論

一、綜合分析

針對北基與高高屏縣市垃圾處理跨域合作個案之合作背景誘因、合作協商過 程、合作方式與原則、合作簽約的法制化、合作的監督機制等加以綜合分析比較 如下：

（一）合作背景誘因

北基與高高屏縣市垃圾處理跨域合作背景及誘因，均因縣市間互有需求，並 基於成本效益之考量，對於雙方均有利基，且能有效解決面臨之危機與緊急應變 處理。就合作背景而言北基合作案係由基隆市主動提出需求，而台北市係屬被動 簽訂合約。而高高屏合作案係由高雄市市長主動邀集高雄縣、屏東縣首長共同研 商，達成共識合作。

（二）合作協商過程

台北市與基隆市合作案，先由基隆市主動提出，是由下而上提出需求，作業 時間長達計二年六個月，簽約過程太過冗長且干預太多，並遭致前台北市環保局 長請辭下台，行政效率欠佳。高高屏縣市垃圾處理合作案，因三縣市首長基於同 黨情誼，在涉及區域內共同事務時，政治的協商也就相對地降低其衝突性，並出 現難得的合作共識。就合作協商過程而言，高高屏合作案係由高雄市主動邀集高 雄縣、屏東縣首長共同研商，係由上而下之整合規劃，合作模式顯然較佳。

（三）合作方式與原則

北基與高高屏縣市之跨區域垃圾處理合作，其合作原則均基於「資源共享」

及「互惠互利」原則，採「以量易量」方式辦理，北基合作方式是基隆市將垃圾 運往台北市處理，台北市歸還等重量之焚化灰渣，亦即基隆市每日運 500 噸垃圾 到台北市焚燒，同時台北市每日還給基隆市 550 噸灰渣（含代基隆焚化後之灰渣 50 噸），而高高屏合作方式是直接以垃圾易垃圾，高高屏合作案是以等量垃圾交 換，其處理量依當時之需求提出或對方同意即可，高高屏合作模式較無爭議。

（四）合作簽約的法制化

北基合作案協議書係在北、基二市議會同意並經雙方市長簽署下，並由行政 院環境保護署署長見證下簽訂，正式確立契約之法定效力。二自治團體依現行法 制，係屬於對等地位，彼等簽訂之協議書，應屬公法性質之行政契約，而且類屬 對等契約。高高屏跨域垃圾處理合作方案，係由縣市主管單位（縣、市環境保護 局）召開協商會議，會議達成共識後做成結論，經簽奉首長核定後為之，因恐遭

致議會杯葛，全案未送經議會同意確立契約之法定效力。在法制化過程高高屏僅 是行政協調並未法制化，而北基合作案，行政機關與立法機關保持互動成效較佳。

（五）合作的監督機制

北基合作案經簽訂「區域間都市垃圾處理緊急互助協議書」確立法制化，並 於協議中明定監督機制，並由行政院環境保護署遴選學者專家三人組成監督小 組。而高高屏合作案之監督機制並未明訂，就合作的監督機制而言，北基合作方 案較佳。

（六）小結

北基與高高屏縣市垃圾處理跨域合作由上述五個面向比較結果。高高屏縣市 間之結盟有利於區域間之整體規劃與發展，但在實際的運作中仍有其困難，畢竟 縣市間所達成之協議，僅以首長會報做成結論，據以推動執行，並未簽訂行政契 約，法定效力不佳，過程亦缺乏地方民意機關之參與監督而較難落實，而且容易 隨著任期一結束，結盟之存續亦隨縣市長之更迭出現變數，高高屏縣市合作模式 因欠缺法制化基準與監督機制，其缺點是如有一方違約時，將無罰責約束促其履 行約定，優點是機動靈活較富有彈性，簽約過程不必長時間與議會協商溝通，僅 依協調會議決議事項或公文往來為要約與承諾，據以推動執行，行政效率較佳，

目前其他縣市垃圾處理合作案，為避免受議會之干擾簽約過程太過冗長，大多採 高高屏合作模式為之。

另台北市與基隆市合作案經過二年多的協商折衝，最後期間國民黨並祭出黨 紀處分，才獲得議會審議通，其缺點是簽約過程太過冗長且干預太多，遭致前台 北市環保局長請辭下台，行政效率欠佳。其優點是合作過程經由雙方首長在前行

政院環境保護署署長郝龍斌共同見證下，簽定行政契約，並獲雙方議會審議通過，

確立契約法定程序，並由行政院環境保護署遴選學者專家三人組成監督小組加以 監督，具有法制基礎，如有一方違約，亦可送行政法院裁決促其履行約定。

二、研究發現

（一）跨域合作基礎是基於「平等互惠」與「互有需求」。

目前縣市政府間之所以會形成垃圾跨縣市處理合作模式，最主要的原因在於 雙方皆有合作之迫切性，雙方合作之基礎在於「平等互惠」「互有需求」，其合 作方式必須能為雙方帶來利益，並需要拋棄一己之私，才有可能促成雙方合作共 同合作，解決困難問題，創造彼此之間最大的福祉。

（二）朝野政黨嚴重對立，影響地方政府的合作意願。

我國歷經多次的中央與地方選舉之後，形成不同政黨執政的分治政府，各政 黨的互動仍處於相當緊張的磨合期，基於政黨屬性或意識形態的不同，朝野政黨 嚴重對立，影響地方政府的合作意願，而無法有效合作。

（三）行政首長之態度是形成合作案之初步門檻。

跨縣市處理合作案之推動，必須先經過雙方行政部門之同意，才有可能進一 步協商合作方式與協議內容，因此雙方行政首長態度，將是影響合作案成敗之初 步門檻。像高高屏三縣市長間之結盟，突破行政區既定的狹隘範疇，是有利於區 域間之整體規劃與發展。

（四）議會意見是合作成敗的主要關鍵。

由台北市與基隆市之合作個案可知，雙方首長均表贊同，但在實際的運作中 仍有其困難，畢竟縣市長們所達成之協議未具法定效力，過程缺乏地方行政機關 與民意機關之參與而較難落實，議會的決定影響合作案的結果。然而，議會的決 定又受到府會關係、議員態度與民眾態度等因素交互影響，相當複雜。因此，在 制度上應設計縣市間常態性的合作、協調機制，府會之間並須建立良好之互動關 係。

（五）縣、市行政結構之差異影響垃圾跨縣市處理之形成。

依據我國行政層級之劃分，「縣層級」之下仍有鄉鎮市層級，鄉鎮市政府屬 於地方自治團體，縣政府對鄉鎮市公所只有行政指導權，無指揮權；而「市層級」

之下有區公所，區公所並不屬於地方自治團體，區公所應聽從市政府之指揮調度。

因此，當縣、市政府之間欲形成跨區域合作模式，共同處理垃圾，將面臨某縣甲 鄉鎮將垃圾運往某市處理，某市卻將垃圾運往某縣乙鄉鎮之情形，此種情況，極 易引發乙鄉鎮之抗爭，而影響縣、市間之合作關係。

（六）「垃圾易垃圾」是目前較具可行性之垃圾跨縣市處理合作方式。

觀察目前垃圾跨縣市處理合作模式，大多採合作雙方召開協商會議，會議達 成共識後做成結論，經簽奉首長核定後以公文同意為之，且採取「垃圾易垃圾」

之合作方式進行，並未涉及雙方之財政分配與法制化問題，是較為單純、且不易 引發爭議的合作方式，亦是地方政府合作初期階段，較具可行性之合作方式。

（七）我國地方政府間合作機制無獨立法律或專責法律，缺乏制度上的誘因。

目前我國並無地方政府間合作機制的獨立法律或專責法律，因此尚缺乏制度 上的誘因，促進地方政府間合作。因此，中央有責任制定地方政府間合作關係之 法，地方政府亦可主動爭取中央立法；但以目前情況來看，臺灣在這一方面的法 制條件相當不足，我們可從現行的地方制度法、財政收支劃分法來看：跨縣市事 務只有在地方制度法第二十一條、第二十四條以及第七十七條第二項有所規範，

在財政收支劃分法中亦只有第三十條與三十八條加以規範。所以評估整體情況之 下，臺灣地方政府間要有跨部門合作之機制，在法制上仍然是相當不足的。

（八）民有民營廠發展跨區合作之條件將優於公有公營廠或公有民營廠。

目前焚化廠之營運方式有三種方式，公有公營或公有民營廠者，其處理外縣 市垃圾之處理費用通常皆需受到議會或其餘政治因素干擾，而非單純經由市場經 濟決定，然對於民有民營廠，只要其具有餘裕容量，該等焚化廠收受外縣市垃圾 並不用獲得焚化廠所在地政府之箝制，且其處理費用亦取決於市場機制，故民有 民營廠發展跨區合作之條件將優於公有公營廠或公有民營廠。