國內垃圾處理跨縣市合作機制

一、廢棄物清除處理沿革與發展

我國廢棄物清除處理行政體系之變遷沿革，自民國 36 年省政府成立時從「掩 埋為主」的廢棄物處理政策方向﹙實則各縣市於民國 51 年之後方成立主辦環境衛 生之業務單位﹚至今，我國垃圾清除處理若依環境業務行政體系之變化區分，約 可分為以下四個階段（張祖恩、蔣立中，民 87：156-160）：

（一）自臺灣光復至民國 60 年 3 月

此階段中，臺灣省成立衛生處，並於民國 44 年設立臺灣省環境衛生實驗所。

民國 57 年台北市改制後，將清潔大隊及水肥處理委員會合併成立環境清潔處，

統籌辦理環境保護業務，其主要之工作項目為改善居家之環境衛生。此階段的廢 棄物處理法源是民國 17 年頒行的「污物清除條例」，此時期垃圾問題尚未受到重 視，垃圾處理以堆肥、堆置為主。

（二）民國 60 年 3 月至民國 71 年 1 月

此階段是國內經濟發展迅速的時期，垃圾質量變化劇烈，垃圾問題亦日益凸

顯。為了因應國內環境的變化，民國 60 年 3 月成立行政院衛生署，其下設置環 境衛生處掌理垃圾、水肥等污物處理之指導與監督。民國 63 年 7 月將原來的「污 物清除條例」修正，並更名為「廢棄物清理法」，成為廢棄物管理上之主要法規依 據。民國 61 年 5 月，高雄市將衛生局清潔隊及水肥處理委員會合併成立清潔管 理所，隨後高雄市改制，並於民國 68 年設立環境管理處。此階段雖修訂通過「廢 棄物清理法」，但是垃圾處理方式主要為掩埋及填低窪地。此時因環保意識初萌 芽，廢棄物處理技術尚未成熟，且社會關心程度亦不高，故掩埋處理實質上仍與 堆棄一般，未設置污染防制設施，造成了嚴重的污染問題。

（三）民國 71 年 1 月至民國 76 年 8 月

此階段是開始爆發垃圾問題之時期，由於垃圾公害問題日趨嚴重，行政院於民 國 68 年 4 月通過「臺灣地區環境保護方案」，籌建完整的環境行政組織體系，並 於民國 71 年 1 月成立衛生署環境保護局，北、高二市於同年 7 月、臺灣省於民 國 72 年 8 月分別成立環境保護局。此階段由於民眾環保意識抬頭， 以往不符合 環保需求之垃圾處理方式，已開始受到民眾詬病。民國 72 年臺灣地區每日垃圾 產生量約為 11,047 公噸，其中採焚化處理者約僅佔總處理量之 2.0％，堆肥佔 0.4％，不符合衛生條件之掩埋方式佔 77.1％，而其他傾棄、就地燃燒等約佔 20.5

％，合乎衛生處理者極少，因此引發了垃圾大戰，使垃圾問題驟然受到重視。政 府開始正視垃圾處理問題，當時的主管機關衛生署環保局遂規劃「臺灣地區區域 性垃圾綜合處理計畫」及「都市垃圾處理方案」，並研擬「近程以掩埋處理為主，

中長程宜採焚化處理為主」的垃圾處理方針因應。

（四）民國 76 年 8 月之後

此階段是我國環境保護工作主要之轉捩點。由於行政院環境保護署之成立，

各項環境相關法案便應運而生。前臺灣省政府設立廢棄物管理處主管臺灣地區之 廢棄物處理方案，規劃興建合乎環境要求之垃圾處理設施。前台灣省政府為推動 我國垃圾處理工作，依「都市垃圾處理方案」規定，擬定「台灣省都市垃圾處理 計畫」，並自民國 74 至 79 年度實施；待「垃圾處理方案」通過後， 再據以擬定 及推動「台灣省垃圾第二期處理計畫」，自民國 80 至 85 年度實施； 現今推動之

「台灣省垃圾第三期處理計畫」，則是賡續前述方案推動之台灣地區垃圾處理業 務，執行期間自民國 86 至 91 年度。在垃圾妥善處理率方面已從原先的百分之 二，提升至目前的百分之八十以上，顯示垃圾處理工作已有長足進步。

以上四階段，概述了我國垃圾處理之歷史。

二、我國垃圾處理政策與方案之推動

（一）漸進變遷階段的廢棄物管理政策﹙民 36-75 年﹚

我國「掩埋為主」之廢棄物清理政策漸次朝向「焚化為主、掩埋為輔」方向 變遷﹙民 36 年至 75 年﹚的主要原因在於：早期固體廢棄物大多以掩埋的方式處 理；故易因管理不善，而極易造成空氣、土壤、水源及惡臭等污染，對民眾生活 品質與衛生水準都造成威脅，另又加上工業文明消費文化的推波助瀾，垃圾量累 積更快速增加，使得掩埋場地亦供不應求，政府於是開始正視廢棄物清理政策方 向的轉向，「焚化為主、掩埋為輔」中長程的方向於焉確立。這個政策變遷的歷程 甚久，變遷的型態也僅為單一政策方向之取代，相當單純，在這個階段裡，政府 的廢棄物清理政策僅著重於垃圾的末端處理問題，對於資源回收再利用及如何進 行廢棄物源頭減量管制的推行並不重視。

（二）積極管理階段的廢棄物管理政策﹙民 75-90 年﹚

民國 75 年至今，行政院科技會議雖將廢棄物焚化處理列為中長程廢棄物處理 方法，以「焚化為主、掩埋為輔」之垃圾處理政策主軸方向，並分別訂定「台灣 地區垃圾資源回收（焚化）廠興建計畫」及「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化 廠推動方案」，以達成垃圾焚化處理目標³⁹。

三、 國內垃圾處理跨縣市合作模式

環保署自從「一縣一焚化廠」政策喊停之後，地方政府衡酌各廠之處理能力以 及焚化廠停燼歲修之需要，以縣市跨區域垃圾處理廢棄物，已成為時勢所趨。然 為使焚化設備能夠充份利用及提昇區域內廢棄物處理效能、建立跨區域廢棄物處 理合作方式，自當不失為解決地方政府之間跨區域廢棄物處理問題的一帖良方。

目前我國垃圾處理跨縣市合作之實務情形，約可歸納為以下三種合作模式說明：

(一) 平行合作模式

此類合作模式，是由地方政府縣市間自主形成的合作模式，有以量易量、

計量收費方式等兩種分述於下：

1. 以量易量方式

(1)一方提供焚化爐及另一方提供掩埋場：北基合作案。

(2)雙方提供焚化爐於歲修停爐期間相互支援：如彰化縣與台中縣，高雄縣

、高雄市及屏東縣等。

(3)考量焚化廠之地理區位及垃圾清運運距所發展出之互惠合作模式，如高

39 見謝和霖 (看守台灣助理研究員 )，〈應全面檢討以焚化為主的垃圾處理政策 〉，看守台灣協會 http://www.taiwanwatch.org.tw

雄市中區廠代處理高雄縣橋頭鄉、南區廠代處理高雄縣大寮、林園鄉；

高雄縣仁武廠代處理高雄市楠梓區及鼓山區。

2. 計量收費方式

以此類方式進行垃圾清理跨區域合作之縣市包括有新竹市、彰化縣、嘉義 縣、高雄縣及高雄市等，以按月計價方式協助其餘縣市焚化處理垃圾。

（二）回饋合作模式

高雄市西青埔垃圾衛生掩埋場緊鄰高雄縣橋頭鄉，且該掩埋場土地三分之二 係屬高雄縣橋頭鄉境，因此，高雄市以中區資源回收廠免費代處理焚化高雄縣橋 頭鄉所產出之垃圾，作為該鄉原先提供土地興建垃圾衛生掩埋場之回饋，並降低 環境衝擊所可能帶來的抗爭。此跨縣市業務是較單純之經常性工作，故縣市之間 並無須針對此業務的執行持續協調，也未曾因縣市首長之更替而改變。

（三）環保署主導之合作模式

由環保署主導，促成焚化廠垃圾量不足或垃圾無處倒的縣市相互合作，以解 決雙方的垃圾處理危機，此模式是目前我國最常見的跨縣市合作模式。由於目前 大多數鄉鎮市的垃圾處理工作，仍未提升至縣市層級負責，垃圾無處倒的鄉鎮市 又付不起垃圾代處理費，因而由中央出錢，替其繳交代處理費給焚化爐垃圾量不 足縣市，以促成雙方之合作。

綜合言之，上述三類垃圾跨域合作模式，只有平行合作模式屬於縣市與縣市 平行間之自主性合作模式，其餘二類，皆是縣所屬之鄉鎮市，將垃圾運往其他縣 市處理，屬於鄉鎮市與縣市間的合作模式。經綜合歸納其合作背景誘因、合作協 商過程、合作方式與原則、合作簽約的法制化、合作的監督機制等五個面向，台

北市與基隆市垃圾處理跨區域合作個案屬於平行合作模式，而高高屏垃圾處理跨 區域合作個案亦屬於平行合作模式，但高雄市與高雄縣橋頭鄉之合作案係屬於回 饋合作模式。