第二章 文獻探討
第四節 國外跨域合作之探討
國外地方政府跨域合作則已有許多成功的經驗，實值得我國地方政府跨域合 作借鏡，我國地方制度法機制設計上受美、日、法等國之影響；復因上開三國跨 區域合作已屬常態，且資料蒐集較為容易，因而揀選美國、日本、及法國作為國 外地方政府跨域合作之案例，其主要因素為（一）美國為聯邦制國家，地方跨域 合作已實施多年且多元化，且其跨域合作組織較具自主性，實值得參考。（二）日 本為單一國治，其實施廣域行政作法很多，一般皆鼓勵地方政府先進行合作，上 級或中央政府則積極協助，並且適時修法或立法配合使之法制化，故而建立許多 實用且多樣性的廣域行政制度，實值得借鏡。（三）法國亦為單一制國家，二次大 戰之後，積極由中央集權走向地方分權制度，亦值得參考。茲將美、日、法三國 地方政府間之合作類型、模式加以敘述於下：
一、美國地方跨域合作之探討
美國屬於聯邦體制國家，聯邦制國家，各州（邦）本有各種不同州（邦）憲 章，對地方政府又有不同授權方式，以致其地方制度較分歧性，地方自治的發展 不斷推陳出新。美國是多元民主國家，制度上更鼓勵地方自治與府際合作，所以 其地方政府既競爭又合作，並且各州之地方政府間因法制或需求不同，也形成了 各種地方政府的合作模式。
美國對於跨域事務以「都會觀點」思考，因都會所發生的跨域問題較複雜，
彼此區域間又有資源不及之處，基於互惠或互利之考量，而不得不採取成本最低 的協力或夥伴關係，以分工合作方式，處理跨域間之公共事務。美國屬於聯邦體 制國家，各州（邦）本有各種不同州（邦）憲章，對地方政府又有不同授權方式，
因此地方制度較具分歧性。美國地方自治的發展，採取多元基層政府組織，並不 斷推陳出新，其基層建制是以市為主軸，縣反而淪為地方自治的配角。因此，要 在美國找出兩個或數個組織體制完全相同的市，是很不容易的。美國是多元民主 國家，制度上更鼓勵地方自治與府際合作，所以其地方政府既競爭又合作，並且 各州之地方政府間因法制或需求不同，也造就了各種模式的地方政府的合作。首 先讓我們檢視美國地方政府合作協議之類型。
（一）美國地方政府間的行政協議（administrative agreement）類型：28
美國地方政府為履行跨行政區域之事務，最常使用的方式之一就是與其他地 方行政機關訂定行政協議（administrative agreement），甚至向其他私人機構或地 方政府購買服務或共同分享資源及分擔服務經費。類似這種跨行政區域的協議，
可包括各種不同的業務，如交通運輸、垃圾處理、廢土處理、水資源保護、環境 保護、消防業務等。美國地方政府對於跨行政區事務之處理，往往以簽訂府際間 的服務協定為常態。其類型大致可分為三種類型：
1.府際合作契約(Inter-governmental service contract)：
透過地方政府間的契約簽訂，由其中一方之地方政府提供另一方地方 政府居民服務，並於契約內容中約定服務給付之程序與方式。
2.共同服務協定(Joint service agreement)：
二個以上之地方政府共同簽訂契約，且共同規劃、共同辦理並依約定
28陳立剛，＜合作府際關係之研究－美國跨區域智理合作模式初探＞，收錄於內政部編，《「地方自 治團體跨區域事務行政契約之訂定」研討會論文集》。台北：內政部，民 90，頁 15。
分攤財務，以提供其居民之服務。
3.府際間服務移轉(Intergovernmental service transfer)：
將某一事務之處理依照契約簽訂之內容，委由另一地方政府或特定公 共組織或非營利機構辦理。這些轉移的事務領域常包括社會福利事業、重 大公共設施的興建與運作等。
（二）美國地方政府間合作之模式
有關美國地方政府區域性的合作，於1980年末及1990初相當盛行，主要原因 是地方政府財政困難，共同合作可以減少施政成本、創造共同利益。另一方面，
有些府際跨區域合作除了解決區域內共同面對的交通運輸、垃圾處理、空氣管制、
休憩等問題之外，同時也為了避免州政府對區域性問題的立法規範（ mandate）之 干預。因此要求地方政府必須共同合作解決區域性的問題，便建構其協力合作的 模式。這樣的地方政府區域性的合作，共可分為以下的十一種合作類型29：
1.非正式合作（Informal Cooperation）
各地方政府透過非正式之協力合作及行動，進行地區性之發展與建 設，是一種最簡單易行的府際合作方式。
2.府際服務契約（Interlocal Service Contracts）
以地方政府契約簽訂之方式，彼此提供所需的服務或其他合作事務。
這是一種在大都會（metropolitan）常常使用的方式。
3.合力協議方式（Joint-Power Agreements）
由二個或以上的地方政府共同協議進行服務的規劃、財政的分配及執 行的合作，將服務一視同仁，送及參與合作協議的所有地方政府轄區。
4.正式或非正式的組織間協力（Formal and Informal Interagency Collaboration）
29資料來源：「府際合作關係研究：跨區域管理合作模式之分析及其策略」（陳立剛，民 90：14-17）
透過不同地方政府的組織或機構的正式的或非正式的協力，來完成一 些特定的府際方案，如公共事業、犯罪防治、公園休閒等活動。
5.境外管轄權（Extraterritorial Powers）
都會區的地方政府被允許將其一些的管制權力（regulatoryauthority）
延伸至轄區外的非法人郊區，這種管轄權給予都會地方政府對其都會成長 所需的管轄權力，以促進都會區之發展。
6.區域政府聯盟（Councils of Governments , COGs）
此為一種多功能的地區性的合作機制，它常由地區裡的地方政府自願 或州規範成立的。COGs 內部成員不一，大多數的COGs 扮演地區性規劃 及協調性的功能，以做為區域合作的觸媒。
7.城市聯邦制（Federate Government System）
此為將區域內地方政府，以聯邦（federate）的方式組合成法定管理機 構。
8.市、縣合作制（Municipality and County Cooperation）
將相鄰之市、縣予以協調合作，將其協調合作之成果擴及於全部（市、
縣）轄區。
9.兼併（Annexation）
將鄰近的地方政府（大部分為郊區政府）加以合併，這樣的由中心城 市為主逐漸向郊區擴大兼併的方式，其原因是這些區域，中心城市的郊區 大都為非法人化的郊區，故得以採取兼併的方式，進行都會整合。
10.區域性的特區及管理局（Regional Special Districts and Authority）
區域性的特區政府是由州政府所設定的，它的主要功能是提供區域或 都會區內的某種共同需求的服務功能，如公共運輸、衛生下水道處理、污 染控制、供水等。
11.外包（Contracting）
地方政府業務透過與私人企業之簽約外包，是地方政府經常使用的服 務提供方式。尤其在「政府再造」的推動下，過去傳統由地方政府提供的 服務，已逐漸由私人企業承包提供。進行公私部門之協力、聯合開發，對 於政府經費之撙節不無幫助。
（三）美國地方政府跨區域合作的案例
區域或都會區的治理，有其多元性及複雜性，而美國在其多元自治的府際關 係下，呈現出「多重層次的治理」（ multi- level governance）的治理制度。在不同 程度及不同形式的合作關係下，所呈現的跨區域治理的類型，則是相當有創意及 彈性化。僅就較為熱門且重要的合作機制分述於下：
1.美國的「特區」（Special Districts）
美國的「特區」，由於是州建立的五種經美國普查局（U.S. Census Bureau）所正式承認的地方政府之一，故亦稱「特區政府」。「特區」是 獨立於「一般目的政府」（General Purpose Government ）之外個別的政治、
行政、財政個體。「特區政府」與「學區政府」（School District Government ） 合屬「限定目的政府」（LimitedPurpose Government）。限定目的政府的 性質很特別，是將傳統的一般目的政府的特定一項或幾項功能獨立出來，
依州法律規定，另行成立的政府。成立的目的即在處理該特定功能或達成 某種特定任務，其種類頗多，如消防、水源處理、公共30、衛生、公園、
學校等，這種政府為我國所無，但在美國卻為數不少。特區或稱為「區」
（District）、「局」（Authority）、「處」（Board），大部分的特區只提 供單向功能，只有約百分之九左右的特區政府，因為州立法的授權可以提
30郡（county）、自治市（ municipalities）、鎮區（townships）、學區（school districts）
及特區（specialdistricts）是透過州憲或一般法律所建立之地方政府。參閱蕭全政等譯、2001：
780-784
供多項服務功能。單向功能政府以保護天然資源為多，例如排水、防洪、
水土保持等是。其次為消防、住宅及社區發展等，其他功能尚包括有自來 水供應、墓地、基本教育設施、公共休閒、醫院、公路、圖書館等皆是。
特區政府在一九八０年代末期，就已超過二萬八千多個，其中約百分之九 十一的特區在一個縣境內，只有百分之九的特區其界線跨越二個以上的縣 境。近幾年來增加較多的特區，多為住宅及社區發展以及多功能社區31。 另外，美國有許多為了特種公共用途而創設的特區，用以彌補行政區 域分割所造成行政的空隙與缺憾。例如：在為湖泊浸潤的地區就設有排水 區；在華盛頓與俄勒岡就有專為電力的開發、輸配所成立的特區。由於實 施頗有成效，以及為了滿足民眾不同的需求，此種特區有越來越多趨勢。
其中，在加州人口有三千多萬，幅員又廣，其特區大大小小共有三千多個。
小的特區，小到僅限於某縣的一小角落，例如快樂營墓園區（ Happy Camp Cemetery District），其位於西斯契堯縣（Siskiyou），該縣畫出一個小角 落，以提供鄰近縣市使用；大的特區有以半個州為範圍者，如大都會自來 水區域（Metropolitan Water District），其範圍涵蓋整個南加州。
亦有以地緣關係而成立特區者，例如舊金山灣區（ The Bay Area）周 遭的地方政府，組成灣區政府協會（The Association of Bay Area Government, ABAG），是美國非常有名的地方政府合作案例；另外加州聖地牙哥地方 政府協會（San DiegoAssociation of Governments , SANDAG）是由十八個 市與一個縣等十九個地方政府共同組成的一個區域決策論壇，SANDAG 營造共識、作成政策性的計畫、獲得並分配資源，以及提供有關此區域適 切的生活品質的話題之資訊。過去一段時期，他們依舊在住宅、公共空間、
資源回收、有毒廢棄物管理，以及機場附近土地使用權等的區域規劃領域
31林東昌，「公教人員出國進修暨專題研究──美國地方自治」，行政院人事行政局，（1988 年 5 月）。