問題的展開—以國際勞工組織關於勞動檢查之建議書與公約為楔子 7

就「勞工申訴制度」研究切入之問題意識，本節將透過介紹第一次世界大戰後 成立之國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）所通過關於勞動檢 查議題之建議書與公約，整理出兩項關於勞工申訴制度之問題意識，做為本論文於 以下部分進行臺灣與日本關於勞動檢查法制度之介紹與比較的軸線。

研究指出，於二十世紀，將勞動條件或職業安全衛生等勞動基準加以立法化之 趨勢成為世界潮流後，確保勞動基準實效性之議題遂開始受到注目，其中尤以勞動 檢查最受到關注¹⁷。國際勞工組織（下稱 ILO）¹⁸對於勞動檢查法制的規範，即以 建議書或是公約的方式加以呈現，特別是先行以建議書之方式，使各會員國詳加討 論，之後才將一些較無爭議的內容訂為公約，即試圖以原則性宣告之方式，嘗試平 衡勞動檢查法制設計上的各項爭議，與應普遍遵循之原則¹⁹。

一、ILO 相關建議書與公約²⁰

（一）1923 年第二十號建議書²¹

依據第一次世界大戰戰後和約──凡爾賽和約之第十三編所設置的 ILO，於 1923 年舉辦的第五屆國際勞工大會，通過了第二十號建議書（關於為了確保以勞

17 相關說明，參見：片岡ほか‧新基準法論 545 頁

18 國際勞工組織（International Labour Organization，縮寫：ILO）

19 關於 ILO 所通過建議書與公約於程序與實質意義之差異，參見：斎藤周「国際労働基準の展望」

講座 21 世紀 1 巻 291-294 頁；小西國有『国際労働法』53-56 頁（信山社，第 1 版，2012）

20 以下介紹 ILO 之建議書與公約，均查索於 ILO 網站：http://www.ilo.org/global/lang--en/index.htm。

21 英文名稱：Labour Inspection Recommendation, 1923 (No. 20)

工保護為目的之法令及規則之實施所賦予的檢查制度組織之一般原則建議書）²²。 representatives should be afforded every facility for communicating freely with the inspectors as to any defect or breach of the law in the establishment in which they are employed; that every such complaint should as far as possible be investigated promptly by the inspector; that the complaint should be treated as absolutely confidential by the inspector and that no intimation even should be given to the employer or his officials that the visit made for the purpose of investigation is being made in consequence of the receipt of a complaint.」

（http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:R020

）

25 英文名稱：Labour Inspection Convention,1947(No.81)。此一公約之全文，參見：

http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_ILO_CODE:C0

此，ILO 遂於 1947 年之第三十次 ILO 總會，通過「勞動檢查公約」（第八十一號

27 英文名稱：Labour Inspection Recommendation, 1947 (No. 81)。此建議書全文，參見：

http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_ILO_CODE:R081

28 英文名稱：Labour Inspection (Mining and Transport) Recommendation, 1947 (No. 82)。此建議書全文，

參 見 ：

http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_ILO_CODE:R082 。 建議書名稱翻譯參考：成之約等‧勞動，頁 360。

29 ILO1947 年第八十一號勞動檢查公約第 15 條原文：「Subject to such exceptions as may be made by national laws or regulations, labour inspectors--(b) shall be bound on pain of appropriate penalties or disciplinary measures not to reveal, even after leaving the service, any manufacturing or commercial secrets or working processes which may come to their knowledge in the course of their duties; and(c) shall treat as absolutely confidential the source of any complaint bringing to their notice a defect or breach of legal provisions and shall give no intimation to the employer or his representative that a visit of

組織之設計³²、勞動檢查員之職權³³與其培育制度³⁴），惟關於勞工就雇主違反勞動

36 英文名稱：Examination of Grievances Recommendation, 1967 (No. 130)。此建議書全文，參見：

http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_ILO_CODE:R130 。 此建議書名稱之翻譯，參見：成之約等‧勞動，頁 360。此建議書之內容係在鼓勵企業設立內部勞 工之申訴管道，與本文所要研究之勞工向勞動行政機關的申訴，較無關係。

37 英文名稱：Labour Inspection(Agriculture)Convention, 1969(No. 129)

38 英文名稱：Labour Inspection (Agriculture) Recommendation, 1969 (No. 133)

39 英文名稱：Labour Inspection (Seafarers)Convention,1996(No. 178)

40 英文名稱：Promotional Framework for Occupational Safety and Health Convention, 2006 (No. 187)。此一 公約類型係屬於「促進性質」，此類促進性質之公約內容，通常僅是訂立原則性的規定，而非具體規 定，簽署國究竟應如何遂行此一促進性質公約之內容，受到很多之討論，但可以確定的是，確實履行 此一促進性質公約之程度，遠遠不及一般公約之情形。相關說明，參見：斎藤周「国際労働基準の展 望」講座 21 世紀 1 巻 295-296 頁

位相應之調查義務規範：「如接獲申訴或獲有經在其領土登記之船舶上海員之工作 與生活條件違反國家法律或規章之證據者，會員國應採取措施盡早對該船舶實施 檢查」⁴¹，較值得注意。

雖然就國際公約對於內國法究竟將產生何種內容之拘束力的議題，素有爭議

42，此外，臺灣並非 ILO 之會員國，故理論上 ILO 所通過之相關公約與建議書對臺 灣並不具有拘束力，該組織就關於公約與建議書是否確實履行之監督機制亦無法 適用於臺灣。但論者指出，美國經常使用 ILO 通過之公約內容，特別是關於勞動 基準之公約內容，做為衡量臺灣勞動人權之基準，並進一步成為其與臺灣貿易談判 之籌碼；此外，基於臺灣國際地位之困境，臺灣亦經常主動地將 ILO 通過之公約 內國法化，或參考相關公約而進行法律之修訂，以彰顯臺灣做為國際社會一員之努 力⁴³，而臺灣《勞動基準法》第十章亦係參照 ILO1947 年第八十一號勞動檢查公約 所制訂⁴⁴。故本文認為，ILO 所通過關於勞動檢查之公約與建議書，可以說對於臺 灣在立法上有一定之影響力。

日本等 ILO 會員國，雖做為國際勞工組織之會員國之一，惟論者指出，由於 ILO 本身所擁有之監督機能極為有限，即便會員國批准 ILO 通過之公約，ILO 就 該會員國是否有確實落實，亦無有效監督之機制，故日本等 ILO 會員國之勞動檢 查相關立法，也不一定與上述 ILO 相關勞動檢查公約相一致⁴⁵。即便如此，論者亦 指出，國際公約之內容在日本立法機構與學者分析相關內國法時，亦經常受到援引 討論⁴⁶。故本文亦認為，至少對於日本法而言，ILO 之相關公約與建議書，仍然具

41 參見：1996 年第一百七十八號勞動檢查海員公約第 3 條第 2 項。

42 有直接拘束說、間接拘束說、折衷說（自動履行條約始直接拘束，其他為間接拘束）之學說爭議，

參見：陳敏，頁 75-77。

43 關於此之說明，參見：焦興鎧（2006），〈國際勞工組織重要公約及核心勞動基準之研究〉，焦興 鎧‧國際勞基，頁 97-100。

44 此一說明，參見：立院‧勞基法案（上），頁 4-5。

45 相關說明，參見：斎藤周「国際労働基準の展望」講座 21 世紀 1 巻 291、297-302 頁；焦興鎧

（2006），〈國際勞工組織重要公約及核心勞動基準之研究〉，焦興鎧‧國際勞基，頁 83。

46 如：下井ほか‧コメ労基 375-376 頁；片岡ほか‧新基準法論 545-546 頁；濱口‧政策 206 頁；

「第十一章 監督機関」基本法コメ‧労基（改訂版～第五版）；労基局（2010）（下）970 頁；

「第十一章 監督機関」新基本法コメ‧労基‧労契法

有討論之價值。

二、問題點之所在

從 ILO 上述關於勞動檢查之公約及建議書，可歸納出 ILO 對於勞動檢查組織 之設計、勞動檢查員之職權以及勞動檢查員之培育制度，均有清楚之規範，且均多 已訂入公約內。然而，關於勞動檢查法制中勞工申訴制度之相關議題，除了對於勞 工之申訴，應予以保密處理，規定在 1947 年第八十一號勞動檢查公約第 15 條(c) 項外，勞動檢查單位是否因而有開啟勞動檢查程序之義務，等相關勞工申訴制度，

相較於勞動檢查議題之其他部分，可以說是並沒有完全將之公約化，僅有在 1923 年第二十號建議書以及 1996 年第一七八號勞動檢查海員公約中述及。

因此，本文將本於對勞工申訴制度之關心，以 ILO 之相關建議書與公約等規 定出發，以規範最詳盡之 1923 年第二十號建議書第 19 條所提及「應給予勞工及其 代表人就其受僱之事業場所中之弊病或違反法令的情事，向檢查員自由通報一切 之便宜」、「此類之申訴，檢查員須盡力盡速為調查」、「該申訴應以保密之方式處理，

且不得使雇主或其主管知悉該臨檢係基於此一申訴」，以及 1947 年第八十一號勞 動檢查公約第 15 條（c）項所規定「關於設施之欠缺或法令違反而喚起檢查員注意 之申訴，該申訴之來源必須極力保密，或不得使雇主或事業單位之代表人得知臨檢 係受理申訴之結果」等問題點，做為研究勞動檢查法制中勞工申訴制度之軸線，易 言之，做為本文研究勞動檢查法制中勞工申訴制度之主要問題意識。

三、小結

申言之，關於本文之問題意識，綜合本章第一節之研究發想與本節關於 ILO 公 約與建議書之整理，即為：於臺灣，就勞動檢查法制中勞工申訴制度（即本論文題

目所稱之「勞動檢查申訴制度」）之全貌為何、勞工是否具有請求勞動檢查單位進 行勞動檢查之公權利、勞動檢查單位在何種條件下具有勞動檢查之作為義務，以及 申訴之勞工如何受到法律之保護免於受到雇主之報復等議題，將透過了解臺灣之 實定法、司法實務與行政實務，如何看待此諸問題，並整理歸納臺灣目前於此諸議 題上所面臨之課題，以解答前諸問題意識。

此外，本文欲先透過介紹臺灣之勞動檢查法制，並將重心置於勞動檢查法制中 之「勞工申訴制度」，將「勞工申訴制度」予以定位後，以此為基礎，詳細研究「勞 工申訴制度」之上述問題。最終期待本文得以扮演兩個角色：1.做為勞動檢查法制 之基礎性、概論性法學研究；2.以上述之問題意識為軸線，對於勞動檢查法制中之

「勞工申訴制度」有相對深入之認識。

再者，本文將以此為基礎，帶著臺灣制度之課題，進入日本之法律制度，整理 歸納相關之日本制度，最後將臺日兩國之相關問題點進行比較，俾能試圖解決臺灣 相關法律制度之課題。