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有關開發區位適宜性之審議應配合不同開發計畫有不同區位上之考量，故為
因應不同的開發事業類別做區位的空間指導，應有明確之區位適宜性之評估規範。然依據區域計畫法第十五條之二規定申請開發之案件審議「於國土利用係屬適當 而合理者」，條文規範不明確，區位適宜的類型、限制及合理範圍未明確界定，
往往使得審議機關對於此條文之規定審查標準不一或略而不談。因此，區域計畫 審議委員會於審議作業時，對於開發區位產生之爭議詢問目的事業主管機關意見 時，目的事業主管機關亦無對應的空間願景作為回應，產生區位適宜性之問題不 斷迴旋，造成審議時程之延宕(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010:4-1-4-3)。因此，
從農地保護層面觀之，目的事業主管機關對於其農業發展應有一完善的空間計畫，
避免在都市與產業發展之下，使農地淪為經濟發展之開發工具，落實明確區位適 宜性之指導，以確保農地資源之完整性，達成永續發展之目標。
此外，為延續臺灣北、中、南、東部區域計畫第一次通盤檢討規範，依據土 地資源之因素，劃歸「限制發展地區」、「條件發展地區」、「一般發展地區」等三 類地區，並配合非都市土地使用分區進行重疊管制，以發揮上位指導之功能。對 於經劃定為「限制發展地區」之土地，除了國防與國家重大建設外或因生活環境 品質與安全之考量外3，不允許做任何開發行為。對於此限制條件係於現行區域 計畫法施行細則與非都市土地管制規則中所未規定(戴秀雄，2011:94)。因此，在 欠缺法律保留原則之條件下，而賦予人民權利義務之限制，其法效性、後續上位 計畫落實管制及審議規範等問題，難免令人產生疑慮。
(四)區域計畫缺乏以開發時序引導非都市土地變更開發許可
依據區域計畫法施行細則第九條之規定區域計畫公告實施後，區域內之都市 計畫及有關開發或建設事業計畫之內容與建設時序，應與區域計畫密切配合。現 行開發許可由申請者依市場需求情況申請並選定區位，審查單位雖考量相關審議 規範或法令規定，卻缺乏建設時序引導開發(孫義崇，1988:85)，產生區域計畫與 建設事業計畫脫節，非都市土地零星發展與失序等問題。
三、現行開發許可之問題
台灣非都市土地管制系統，係以美國土地使用分區管制為主，英國規劃許可 制之精神為輔，自民國 72 年間依『建築法』第九十七條之一訂定發布實施『山 坡地開發建設管理辦法』後，由開發者檢具相關文件，向直轄市、縣(市)建築機 關申請開發許可。為使非都市土地之開發許可制有明確之法源，民國 89 年修訂
3 變更臺灣北、中、南、東部區域計劃(第 1 次通盤檢討)─因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管
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之區域計畫中，將開發許可制度納入其中，此外民國 83 年通過之環境影響評估 法及水土保持法(經建會，2006:9)，歷經多次修法與相關審議規範之建立後，開 發許可制運作模式逐漸完備。
非都市土地之管制主要依據『區域計畫法』第十五條之規定，所訂定之『非 都市土地使用管制規則』加以管制。非都市土地依據區域計畫法第十五條之規定 由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使 用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。因此，我 國係以土地使用管制為手段，對現有發展區之使用變更採取管制，並依循區域計 畫所定發展策略之架構下引導空間發展。
依據區域計畫法施行細則第十三條之規定劃定十種使用區，包括特定農業區、
一般農業區、工業區、鄉村區、森林區 、山坡地保育區、風景區、國家公園區、
河川區、其他使用區或特定專用區。非都市土地使用管制規則第三條進一步將非 都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建 築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生 態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等十八種使用地進行管制。由同法第十 條規定非都市土地經劃定為某種使用分區，因申請開發依區域計畫之規定需辦理 土地使用分區變更者，除產業創新條例外，應依本規則之規定辦理。非都市土地 為加強資源保育及開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，
檢同相關文件，向直轄市、縣(市)政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，
辦理分區變更(區域計畫法第十五條之一參酌)，使開發許可制有明確法源。而於 民國 98 年將開發規模三十公頃以下之案件委辦縣(市)政府審議許可，審議規範 主要依據『非都市土地開發審議作業規範』為依循。區域計畫委員會在審查開發 案件時，依據區域計畫法第十五條之二規定審查開發區位適宜性時，於第一項第 一款於國土利用係屬適當而合理者，條文過於抽象，往往使申請者與審議人員無 所適從(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010：3-8)。依據區域計畫法施行細則第九條 之規定區域計畫公告實施後，區域內之都市計畫及有關開發或建設事業計畫之內 容與建設時序，應與區域計畫密切配合。現行開發許可僅由申請者選定區位，依 其開發個案之考量，審查單位僅考量相關審議規範或法令規定，卻忽略計畫之指 導性。此外，依現行開發許可審議四大系統，目的事業主管機關、土地使用主管 機關、水土保持主管機關及環境保護主管機關，不同開發行為所涉及之單位與主 管法令甚多，不僅導致審議機關審議之困難，令開發者更是無所適從，且在缺乏 民眾參與及空間計畫指導下之審議制度，產生諸多審議程序之問題。因此，以下 就現行國內開發審議程序之問題分述如下：
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(一) 缺乏區位適宜性指導開發許可
台灣地區北部、中部、南部及東部等四大區域計畫已分別進行第一次或第二 次通盤檢討，針對各該區域之發展目標、區域土地資源特性及未來利用方向予以 詳實地規劃。對於區域內之土地劃分為限制發展地區、條件發展地區與一般發展 地區，以落實指導區域土地的開發利用與保育。然其僅就區域內之土地劃分為限 制發展地區、條件發展地區與一般發展地區加以管制，對於區域內適宜做產業發 展之區位適宜性，並未提供予審議機關做為審議准駁之參考，僅就開發者依其偏 好選擇開發區位，導致開發者難以找到其適合產業發展之區位(何俐禛，1996:61) 且通常申請案只要符合規範之要件即可通過，制度上缺乏上位政策、空間計畫之 指導以及區位適宜性之評估。前述空間計畫指導應包括目的事業主管機關之政策 方向與願景等，惟當前目的事業審議系統缺乏空間計畫之指導以反映區位適宜性，
卻多以政策目標之達成，將產業發展問題導引成土地使用變更問題，以致形成審 議過程之政策壓力與計畫合理性之衝突(吳東憶等，2010:4-1)。
(二)審議機關層面
現行各審議機關法令體系複雜且互相衝突，審查標準不一，導致開發許可審
查流程重覆無效率(陳家齊，2004:2-5；彭光輝，1997:38)。例如，開許可審議書 圖內容、環境影響評估調查項目與水土保持計畫內容之水文項目，對於開發基地 之所屬水系、逕流係數評估等內容重疊(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010:4-5)。且各審議機關本位主義濃厚，林建元(1993:147)認為各審議機關在作開發許可之 核可與否時，皆以事業本身之立場為考量，缺乏區域性之整體考量與協調溝通。
此外，由於開發許可審議乃採個案審查之方式，缺乏累積性影響評估，以致容易 產生一地區過度發展，對環境、生態產生衝擊4。而目的事業主管機關於審議過 程中，主要對於事業計畫進行審查工作，對於區位與土地型態並未進行審查。而 實際運作上係由土地使用機關針對開發區位、開發時序方面等進行控管(賴品劭，
2003:47)，產生事權不一、未能明確引導適合區位發展之疑慮。因此，透過不同 行政部門間之整合與協調，有利於區域空間整合。
(三)開發區位問題
依據區域計畫法第七條第十款之規定應以文字及圖表，表明區域性產業發展 計畫項目，對於區域內之產業發展模式與區位應加以規劃。然現行區域性產業發 展計畫偏重願景式之產業發展規劃，對於區域內適宜產業發展之區位並未加以確
4 例如：中部區域沿海一帶之工業區發展，包括台中港區、彰濱工業區與麥寮工業區等三大工業
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認，使得區域計畫對於合理的開發區位提供資訊不完備，而申請人本身判斷選擇 區位開發，往往僅針對基地本身條件進行考量，其缺乏評估對於開發事業整體區 域配合與否與環境影響衝擊之疑慮。不僅如此，吳彩珠(2003)從土地開發管制交 易成本之內涵，探討開發管制是否會對開發業者之決策產生影響，研究結果顯示
「鄰近地區相關發展政策計畫之影響」此條件產生交易成本，成為影響開發者開 發決策較重要之支出，使開發者須耗費難以估計之搜尋成本。例如:高雄市岡山 區某特定農業區土地檢討變更為一般農業區，以作為工業擴廠之需求，而其選定 之區位位於洪泛農損地區，對於環境衝擊與事業計畫皆會產生不相容之情形。因 此，開發許可審核時，應考量整體自然環境與開發活動之相容性作全面性之評估 並提供開發者適宜發展區位，以避免耗費開發者搜尋成本及浪費社會資源。
(四)程序與執行問題
1.缺乏先期評估諮詢機制以過濾區位不適宜或事業開發之必要性
英國之規劃許可方式，申請者為避免時間與資源浪費，可選擇綱要許可或正
英國之規劃許可方式，申請者為避免時間與資源浪費，可選擇綱要許可或正