區域計畫指導非都市土地開發許可之研究

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 政治大. 立區域計畫指導非都市土地開發許可之研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生:余時熏指導教授:賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 2. 年. 1. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 102. 01. i n U. v. 16.

(3) 謝. 誌. 當進入政大地政時，抱著既新鮮又緊張的心情，雖然短暫的兩年，所見所聞卻是令我一輩子難忘的，尤其感謝指導教授. 賴宗裕老師. 耐心的教導、寬容，於此致上最深的感激。期間，顏愛靜教授對於學業上之指正，更使我獲益良多。感謝諸位學長姐，瑞如、偉強、慧君、國城、明儀對論文的建議及指導，與同學們展其、文喻、麗綺、. 政治大. 逸柏、心容的協助，因為有你們，使我研究之餘不會感到孤單。. 立. ‧ 國. 學. 感謝口試委員顏愛靜教授、鄭安廷教授於論文口試審查時的不吝指教與建議指正，使得論文內容得以充實、完善。最後，我要感謝父. ‧. 母的支持與包容，還有在求學生涯幫助過我的每一個人，讓我得以順. n. al. er. io. sit. y. Nat. 利完成學業。. Ch. engchi. i n U. v. 余時熏. 謹誌. 2013 年 4 月.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 摘. 要. 國內自民國 72 年參酌英國規劃許可制之精神，將開發許可制度引入，至今已有 30 餘年。民國 90 年 7 月後授權十公頃以下非都市土地變更申請案件委辦縣市政府審議許可，而後並擴大委辦規模為三十公頃，使國內開發許可制逐步實現地方自治並尊重市場機制。而區域計畫為我國最上位之法定空間計畫，開發許可係於空間計畫指導下之工具，因此，其應上接計畫之空間策略，落實上位空間指導。然現行開發許可由申請者依市場需求情況申請並選定區位，審查單位雖考量相關審議規範或法令規定，卻缺乏建設時序引導開發等問題逐漸浮現。緣此，本研究於現行計畫體制下分析國外計畫指導經驗，檢討國內區域計畫指導非都市土地開發許可之課題，進而研擬專家學者問卷進行訪談，包含確認現. 政治大計畫應指導非都市土地開發許可作法、區域計畫主管機關辦理開發許可審議其應立. 行區域計畫與非都市土地開發許可所面臨之問題、區域計畫應指導之方式、區域. ‧ 國. 學. 考量與審查之內容與配套措施等，作為後續探討區域計畫指導非都市土地開發許可建議之基礎。. ‧. 為使區域計畫指導非都市土地開發許可功能得以發揮，本研究綜整相關專家學者之意見，建立開發許可指導非都市土地開發許可之機制，並提出指導非都市. sit. y. Nat. 土地開發許可之原則，包含環境永續與資源保育層面、成長管理與總量管制面區域治理與空間整合面及計畫協調面，作為後續建立指導機制之基礎。進一步研擬. io. n. al. er. 政策面、規劃面與管制面應指導之作法，其中管制面包含區域計畫法第 15 條之. i n U. v. 2 審議明確性內容之研擬，以補現行開發許可審議缺乏考量區域計畫內容之不足。. Ch. engchi. 於配套措施部分，本研究亦分別提出計畫面、程序面、組織面與執行面之建議，其中包含相關單位訂定區位適宜性與必要性之標準、增加民眾參與機制、開發許可退場機制與規劃前之協調程序、監督與執行機制等之調整，以供參酌。. 關鍵字：區域計畫、非都市土地、開發許可、成長管理、區域治理.


(7) 目錄第一章緒論 ........................................... 1-1 第一節研究動機與目的 .......................................................................................1-1 第二節研究範圍與內容 .......................................................................................1-4 第三節研究方法與流程 .......................................................................................1-6. 第二章文獻回顧與理論基礎 .............................. 2-1 第一節文獻回顧 ...................................................................................................2-1 第二節理論基礎 .................................................................................................2-10. 第三章國外經驗與國內現況課題分析 ...................... 3-1. 政治大. 第一節國外計畫指導經驗 ...................................................................................3-1 第二節區域計畫之性質 .....................................................................................3-12 第三節中部區域計畫指導非都市土地開發許可現況 .....................................3-15. 立. ‧ 國. 學. 第四章問卷設計與分析 .................................. 4-1. ‧. 第一節區域計畫指導非都市土地開發許可問卷架構 .......................................4-1 第二節專家學者問卷設計 ...................................................................................4-3 第三節問卷結果分析 ...........................................................................................4-5. sit. y. Nat. 第四節綜合分析 .................................................................................................4-15. io. er. 第五章建立區域計畫指導非都市土地開發許可之機制 ....... 5-1 第一節區域計畫指導非都市土地開發許可之原則 ...........................................5-1 第二節區域計畫指導非都市土地開發許可之機制 ...........................................5-7 第三節配套措施之研擬 .....................................................................................5-13. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 第六章結論與建議 ..................................... 6-1 第一節結論 ...........................................................................................................6-2 第二節建議 ...........................................................................................................6-6. 參考文獻 ............................................. 參-1 附錄一 ............................................. 附錄-1. I.

(8) 圖目錄圖 1-1 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 3-1 圖 3-2 圖 5-1. 研究流程圖………………………………………………………… 國土計畫、區域與地方計畫的規劃系統之關連性架構圖……… 現行國土利用計畫體系圖………………………………………… 理論基礎架構圖…………………………………………………… 昆士蘭州地區計畫架構…………………………………………… 英國規劃制度……………………………………………………… 區域計畫指導非都市土地開發許可架構圖………………………. 1-7 2-13 2-15 2-18 3-3 3-7 5-5. 表目錄. ‧. ‧ 國. 學. 表 4-9. y. sit. er. al. n. 表 4-8. 受訪者對於現行非都市土地開發許可所面臨問題之看法…… 受訪者對於區域計畫應指導作法之看法……………………… 受訪者對於區域計畫指導非都市土地開發許可之看法……… 受訪者對於「國土利用係屬適當而合理者」應審查之項目內容之看法…………………………………………………………… 受訪者對於區域計畫法第 15 條之 2 第一項第三款應審查項目內容看法…………………………………………………………… 受訪者對於區域計畫法第 15 條之 2 第一項第四款應審查項目內容看法……………………………………………………………. io. 表 4-4 表 4-5 表 4-6 表 4-7. 非都市土地申請新訂擴大都市計畫特定農業區變更面積統計近期工業區開發案件統計表……………………………………… 問卷發出份數與回收份數及比例……………………………… 受訪者對於區域計畫包含性質之看法………………………… 受訪者對於現行區域計畫所面臨問題之看法…………………. Nat. 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 4-1 表 4-2 表 4-3. 政治大德國國土空間規劃層級與計畫種類……………………… 立近年中部區域區位適宜性遭受質疑之案例…………………. Ch. engchi. i n U. v. 3-8 3-16 3-17 3-18 4-3 4-4 4-5 4-6 4-8 4-9 4-10 4-11 4-12. 表 4-10 表 4-11 表 4-11. 受訪者對於區域計畫指導非都市土地開發許可配套措施之看法 4-13 受訪者認為區域計畫現況問題、建議作法與配套措施 4-17 受訪者認為非都市土地開發許可現況問題建議作法與配套措施 4-19. 表 5-1 表 6-1 表 6-2 表 6-3 表 6-4. 區域計畫法第 15 條之 2 開發許可審議內容應包含之項目…… 區域計畫法第 15 條之 2 開發許可審議內容應包含之項目…… 區域計畫課題、建議作法與配套措施…………………………… 非都市土地開發許可課題、建議作法與配套措施……………… 區域計畫指導縣市自擬區域計畫空間指導作法………………… II. 5-9 6-3 6-6 6-8 6-9.

(9) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.


(11) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機非都市土地約占台灣地區總面積 87%之多，國內自從民國 72 年由內政部依據建築法第九十七條之一公布「山坡地開發建築管理辦法」參酌英國規劃許可制之發展，將開發許可之精神引入。雖然當時台灣地區有草創開發許可制度，由於. 治政落實建立縣市政府受理單一窗口及一定面積以下之非都市內之土地變更，逐步授大立權由縣市政府審議核定，將十公頃以下非都市土地變更申請案件委辦縣市政府審. 法令制度不完善、審議標準不明確，因此產生許多問題。自民國 90 年 7 月起為. ‧ 國. 學. 議許可，除了導致土地零星變更、無秩序發展之外，更出現不同層次審議機關要求不一等問題。到了 98 年 4 月為擴大委辦規模為三十公頃以下，各審查機關進. ‧. 行審查作業時，多針對基地本身條件進行考量(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010:1-1、 4-9)，缺乏考慮周遭環境適宜性與整體區域發展之需求，導致開發區位與鄰近土. sit. y. Nat. 地使用未能相互配合更趨嚴重。再者，開發許可審議單位依區域計畫法第十五條之二第一項規定『國土利用係屬適當而合理者』開發區位適宜性之規定審查，形. io. er. 成未明確規範合理範圍，導致審議單位無所適從或往往略而不談。因此，上述產. n. al. i n C 能，使開發行為對整體自然環境、生態資源影響甚大。 hengchi U. v. 生之問題，究其主因乃係區域計畫對非都市土地開發許可制未善盡引導開發之功. 依區域計畫法第三條明訂區域計畫，乃係基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，因而制定之區域發展計畫。故基於區域發展之互賴性，區域計畫應有明確的空間計畫與計畫體系充分協調。從計畫體系觀之，區域計畫乃係屬於國土空間發展策略計畫之下，縣市綜合發展計畫之上第二層級空間計畫，且區域計畫法台灣地區空間計畫中最高層級的法定計畫。其特色應兼具綜合性、指導性、協調性與實質性之計畫。然區域計畫其計畫內容偏重政策指導及發展策略層次(賴宗裕、陳立夫，2007:7)，對於實質空間區位之使用缺乏引導，使得區域計畫未能將成長管理理念有效落實及指導區域之空間發展，開發計畫與區域整體發展形成脫節。故往往申請開發許可時，僅配合中央或地方政府之重大建設或施政計畫，因此導致非都市土地開發淪為各縣市主管機關依其政治考量、經濟優先等本位主義指導區位發展策略。 1-1.

(12) 第一章緒論. 依據區域計畫法第十二條之規定「區域計畫公告實施後，區域內有關之開發或建設事業計畫，均應與區域計畫密切配合；必要時應修正其事業計畫，或建議主管機關變更區域計畫」。又依據區域計畫法施行細則第九條之規定「區域計畫公告實施後，區域內之都市計畫及有關開發或建設事業計畫之內容與建設時序，應與區域計畫密切配合」。而區域計畫未能與各事業部門計畫相連結，造成區域計畫與地方政府、目的事業主管機關空間管理上協調問題。故如何建立區域計畫指導開發許可機制，以強化開發區位合理性與必要性，提昇區域計畫空間指導功能，解決開發計畫缺乏成長管理之問題，為區域計畫強化其指導功能之關鍵。由於我國非都市土地之使用管制系統乃係融入英國規劃許可制與美國成長管理理念部分精神，然卻與英國的規劃許可制有些許不同。英國的規劃許可制特點係以土地分區管制為手段，並落實發展計畫指導開發管制功能，其目的在於強. 政治大之擴充與利用上(林森田，1993:50)。以此觀之，台灣辦理非都市土地開發許可作立業時其計畫實質內容、開發方式、開發時程與發展區位等方向應以配合整體區域. 化開發或土地再開發之規模、區位與時序功能上的整合，特別是於必要公共設施. ‧ 國. 學. 發展為依歸。然而現行開發許可審議主要依據『非都市土地開發審議作業規範』辦理，缺乏上位政策與空間計畫的指導，而目的事業審議系統缺乏空間計畫指導. ‧. 以反映區位合理性，多以政策目標達成，將產業發展問題導引為土地使用變更問題(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010:3-84)。賴品劭(2003:1-1)亦指出開發許可審議. Nat. sit. y. 過程法規與政策面向，相關法規繁雜、政策不明且無優先順序及缺乏成長管理與. er. io. 總量管制的概念。以中部區域為例，中部工業區開發幾乎已呈現飽和，其中雲林縣及彰化縣兩縣工業用地整體面積於全國排名分別為一、三名(經濟部工業局網. n. al. Ch. i n U. v. 站資料，取用日期：2010/12)，導致工業區集中於特定區域，使得周遭生活環境. engchi. 品質低落，缺乏落實空間指導土地開發之區位、時序、總量與速度。過去探討非都市土地開發許可系統問題之相關文獻甚多，並且多指出了台灣現行缺乏一上位空間計畫指導開發許可之審議作法，以及區域空間內缺乏整合與協調發展之問題。但對於應如何解決此問題大多期許建立全國國土計畫或地方縣市區域計畫法之制訂加以解決，國土計畫法目前尚未立法通過，然對於現行開發許可計畫指導方針之整合實刻不容緩。因此，本研究認為健全區域計畫之指導功能，能夠助於解決此問題。過去對於區域計畫指導方針之內容著墨甚少，故本研究期望針對目前非都市土地開發許可制缺乏指導之議題，分析其所產生之問題，進而研擬區域計畫指導非都市土地開發許可之機制與作法，兼具空間指導與整合功能，並強化區域計畫法之內涵與目標，落實開發許可制配合整體區域空間策略之理念。. 1-2.

(13) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 二、研究目的綜上所述，由於非都市土地開發許可缺乏區域計畫之明確指導，使得開發許可常因配合地方需要易忽略區域之間的整體關係，導致無法充分檢討申請案件事業設立之需求及區位適宜性。故本研究嘗試透過國外案例的介紹及國內現況的分析，針對國內區域計畫缺乏指導非都市土地開發許可制度提出檢討，並提出一個區域計畫指導非都市土地開發許可作法，確保空間規劃能適應整體區域發展，並引導開發行為能進行適當的區位配置、開發時序及速度。因此，本研究將研究目的整理兩點如下：一、檢討現行區域計畫與非都市土地開發許可之問題，探討區域內空間發展失序與管理問題，作為後續研擬相關機制分析基礎。. 政治大. 二、建立區域計畫指導非都市土地開發許可之原則與作法、配套措施並提出建. 立. 議作為未來政策規劃之方針，以確保土地開發遵循整體規劃作有秩序之發. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 展。. Ch. engchi. 1-3. i n U. v.

(14) 第一章緒論. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍區域計畫法自民國 63 年施行以來，分別擬訂北、中、南、東部區域計畫。而中部區域計畫係於民國 71 年 5 月由台灣省政府公告實施，並於民國 85 年 8 月 22 日進行第一次通盤檢討。中部區域計畫其範圍包括苗栗縣、台中縣(市)、彰化縣、雲林縣、南投縣。中部區域之都市計畫地區共 126 處，面積計 92,307 公頃，占區域總面積之 8.8％；非都市土地已劃定分區之面積計 727,490 公頃，占區域總面積 69.2％，未劃定分區面積共 230,891 公頃，占區域總面積 22％。近年來，除中科四期選址之爭議不斷，且都市發展之壓力，使鄰近發展區呈現零星散漫之. 治政大，使中部區域開發失序問題趨於嚴重。究其主因，乃係區域計畫缺乏指導開發立區位，導致零星開發，無秩序發展並缺乏區域環境之考量，影響自然環境、生態發展，農地違規興建工廠，產業活動頻繁，導致公共設施不足，開發呈點狀發展. 1. ‧ 國. 學. 資源系統之保護。近期，於 2012 年 10 月 11 日台北高等行政法院判決撤銷中科四期二林園區開發許可，其主因為「不當開發國土」、與區域計畫空間構想相違。. ‧. 以上之議題促使本研究欲以臺灣中部區域計畫第二次通盤檢討(草案)為例，探討區域計畫應指導非都市土地開發許可制，以提昇區域計畫空間指導並落實成長管. y. sit. n. al. er. io. 二、研究內容. Nat. 理上下位計畫一致性之目標。. (一)相關文獻與理論基礎 1.相關文獻. Ch. engchi. i n U. v. 本研究之文獻回顧透過國內區域計畫指導地區土地發展之功能，探究區域計畫未能發揮其應有空間指導功能，產生開發許可審議與空間指導之問題，導致開發失序，並藉其經驗作為後續研究之參考。因此，本研究於文獻回顧分為兩部分探討：(1)區域計畫之功能，說明過去文獻中研究區域計畫指導性各層面之問題。 (2)開發許可制度與區域計畫之連結、問題。 2.理論基礎 1. 自 1999 年至 2007 年中部區域耕地面積約減少 11,287 公頃農耕地之多(中部第二次通盤檢討)，又受到臺中港區、彰濱工業區及麥寮工業區等三大工業地帶污染，彰化、雲林沿海地區的嚴重地層下陷與生態環境破壞，造成海岸生態資源不可逆的損失。加上近期苗栗縣竹南鎮大埔里科學園區、台中后里中科三期園區、彰化二林中科四期園區開發案所引發開發區位爭議與現行全台尚約有 2,263 公頃的閒置工業區，科學園區閒置用地達 253 公頃之情況(聯合報，2010 年 7 月 21 日)，呈現未能落實集約利用土地資源之疑慮。. 1-4.

(15) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 由於區域計畫未能真正將成長管理、總量管制等理念有效落實及指導各區域之空間發展。因此，為落實資源永續利用及資源保護之宗旨，確保空間規劃能適應整體區域發展，並引導開發行為能進行適當的區位配置、開發時序及速度，本研究透過成長管理引導開發之理念，配合永續發展為區域目標，作為本研究之理論基礎。又區域計畫功能模糊不清且無法有效指導各發展計畫，以整合空間資源與協調區域發展，因此，本研究欲透過區域治理理論之探討，作為後續區域計畫指導非都市土地開發許可機制與配套措施研擬之理論基礎。 (二) 國內區域計畫指導開發許可之現況與課題分析本研究透過國內區域計畫指導開發許可機制之現況與經驗，探討區域計畫指導非都市土地開發許可機制之現況與課題，並藉由國外計畫空間規劃之治理模式. 政治大. 與經驗，作為國內擬定區域計畫指導開發許可機制指導作法與配套措施之參酌，以發揮整合性空間規劃之優點，解決非都市土地開發許可所面臨的種種課題。 (三)問卷設計與結果分析. 立. ‧ 國. 學. 為確認現行區域計畫之相關議題並探討區域計畫空間指導之作法與區域計畫應有功能，進而研擬區域計畫指導作法、配套措施，本研究經由各專家學者之. ‧. 問卷調查與建議，輔以國內現況與國外經驗之參酌，進一步分析問卷結果，以強. y. Nat. 化制度設計之可行性，並作為後續研究機制設計之參酌。. er. io. sit. (四) 建立區域計畫指導非都市土地開發許可機制. 在缺乏區域計畫指導方針下，衍生許多土地開發之問題，因此，為避免土地. n. al. Ch. i n U. v. 開發缺乏區位適宜性之引導所導致之不良影響，申請開發許可之土地，建議應遵. engchi. 循區域計畫所擬定使用分區變更指導原則；而非都市土地開發許可應包含審議面、管制面之調整，配套措施應包含計畫一致性、執行面與組織面之調整，使申請變更之土地能夠遵循計畫方針，確保土地資源之永續發展。. 1-5.

(16) 第一章緒論. 第三節研究方法與流程一、研究方法 (一)文獻分析法本研究將搜集國內外相關文獻，包括國內外期刊、博碩士論文、報章雜誌、一般論著與政府機關資料等，加以整理並歸納以提供本研究所需之資訊，透過區域計畫指導開發許可制、計畫架構之文獻予以分析探討，作為本研究後續章節之方針。 (二)國內案例分析法. 政治大畫指導非都市土地開發許可制之現況課題進行探討，以瞭解國內非都市土地開發立許可制所面臨的課題與應解決之方式，確立後續建立指導非都市土地開發許可之. 透過國外計畫指導開發行為與區域治理模式之研究與作法，針對我國區域計. ‧ 國. 學. 作法與區域治理之策略作法與配套措施。 (三)問卷訪談法. ‧. 本研究將藉由區域計畫法與開發許可制之研究專家與學者進行問卷調查訪. sit. y. Nat. 談，確認區域計畫空間指導與開發許可之課題，並請教其對於指導策略作法與配套措施，以提供後續區域計畫指導非都市土地開發許可之機制建立之參考，解決. io. n. al. er. 開發許可未能上接計畫之問題。. Ch. engchi. 1-6. i n U. v.

(17) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 二、研究流程綜上所述，本研究之流程如圖 1-1 所述：研究動機與目的第一章研究內容與範圍. 相關文獻回顧與理論基礎第二章. 永續發展. 成長管理. 政治大區域治理. 學. 國外現況與課題. 國內現況與課題. ‧. 第三章. ‧ 國. 立. n. al. 問卷設計與結果. y. sit. (個案地區之探討). er. io. 第四章. Nat. 現行區域計畫缺乏指導非都市土地開發許可之分析. iv. n U engchi 建立指導非都市土地開發許可制計畫架構第五章. 第六章. 區域規劃原則. Ch. 引發開發許可審議之問題分析. 資源永續與農地保育政策總量管制. 規劃. 計畫一致性. 管制. 區域協調與空間發展指導. 配套. 結論與建議圖 1-1:研究流程圖 1-7.

(18) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-8. i n U. v.

(19) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 第二章文獻回顧與理論基礎第一節文獻回顧區域計畫乃係國家或區域經濟、社會、實質建設等綜合發展之需要而制定。尤以台灣地區地狹人稠，不僅要促進經濟上、社會上，以及實質建設上以獲得各項發展之最大開發效果，同時亦應考慮整體環境及健全的區域發展。而隨著環境之變遷，土地開發應隨著社會、經濟變化有所調整。尤以近年來氣候變遷，人們更重視土地資源的永續性管理，因此土地政策必須同時強調成長的基礎建立在自然資源的保護及改善，因此決策過程應充分協調生態環境與經濟的關係(楊國城， 2004:3)。. 政治大. 區域計畫於民國 62 年由都市計畫法裡獨立出來，著重指導非都市土地管制. 立. 系統。我國土地使用管制系統，分為都市計畫土地及非都市土地，但涉及土地使. ‧ 國. 學. 用變更，非都市土地變更則又分開發許可及使用地變更兩種方式。非都市土地之變更使用，如未涉分區變更者，原則上採用地變更之模式，但如涉及分區變更者，則須採分區及用地同時變更之開發許可方式辦理(經建會，2006:82)。台灣實行開. ‧. 發許可制已久，期間亦歷經多次修法與相關法制之建立，然現行開發許可制度存. y. Nat. 在著缺乏空間指導問題，產生非都市土地開發無秩序、蛙躍發展及缺乏空間整合，. er. io. sit. 不僅如此，由於零星失序的空間發展模式，更產生管制層面之問題。綜上所述，本節將分為兩部分探討：1.區域計畫之功能，說明過去文獻中研. n. al. Ch. i n U. v. 究區域計畫指導性各層面之問題。2.開發許可制度之問題。一、現行區域計畫之功能. engchi. 區域計畫法係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，以促進土地利用及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布。現行區域計畫依據各地區的資源條件和發展程度的不同分為北、中、南、東部四個區域，由各區域計畫擬定機關依區域計畫法第六條之規定，配合全國性綜合開發計畫或地區性綜合開發計畫及為促進都市實質發展而劃定之地區擬定。因此，區域計畫係各區域為連結全國國土政策發展所擬定之空間計畫，其須具綜合性、指導性、原則性等並與上下位階計畫協調之功能。故區域計畫之應有功能如下所述： (一)協調部門建設計畫與縣市綜合發展計畫區域計畫係置於縣市綜合發展計畫之上的第二層級空間計畫，其具有居中協 2-1.

(20) 第二章文獻回顧與理論基礎. 調之功能，而其所擬之北、中、南、東部區域計畫應做為直轄市、縣(市)發展之空間指導計畫。區域計畫之區域範圍之劃定，應就行政區劃、自然環境、自然資源、人口分布、都市體系與產業結構等必要條件劃定之(區域計畫法施行細則第五條參照)。而區域計畫公告實施後，區域內有關開發或建設事業計畫，均應與區域計畫密切配合；必要時應修正其事業計畫或建議主管機關變更區域計畫(區域計畫法第十二條參照)。因此，區域計畫扮演著全台灣區各部門建設發展計畫間以及各縣市間空間發展衝突的協調角色(辛晚教，1990:8)。 (二)規範非都市土地之成長防止發展零散民國 62 年修訂『都市計畫法』時，將區域計畫獨立出來，並於民國 63 年頒布「區域計畫法」，並於民國 65 年頒布「非都市土地使用管制規則」，區域土地. 政治大. 使用管制主要規範非都市土地之發展，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。. 立. (三)促進城鄉均衡發展與人口合理分布. 學. 零散之功能。. ‧ 國. 因此，區域計畫對於非都市土地之開發應有規範及引導至適當地區，以防止發展. ‧. 於 50 年代後期，台灣地區各地人口成長分布極不平均，產業及所得之區域. y. Nat. 差距日益擴大，都市地區公共設施不足、交通擁擠、環境公害、土地利用超限，. sit. 鄉村地區農村老化、人口外流嚴重等危機，產生城鄉發展與人口分布不均衡之問. er. io. 題(孫義崇，1988:79)。因此，區域計畫法於民國 63 年正式公布後，其主要功能. al. n. v i n Ch 1990:102)。因此，為控制合理的人口分布及經濟活動，區域計畫應表明城鄉發 engchi U 展模式，以確立城鄉之均衡發展。為平衡區域發展以降低每人平均所得的不均衡與平衡城鄉地區發展 (Li ，. (四) 兼顧經濟建設發展與資源之保育利用區域計畫進行土地開發活動之區位劃定或用地編定時，應兼顧經濟活動之需求，若城鄉規劃忽略經濟發展之基本要求，則將無法透過經濟發展之功能改善居民生活環境或引導人口產業之合理分布，自然資源保育利用亦會受到影響。因此，凡屬山坡地、森林、保育區、河川區及國家公園等皆應重視其保育工作，保護其自然生態、維護生態平衡與確保水源涵養(賴宗裕，2007:9)。隨著經濟發展與社會之變遷，台灣人口大都集中於都市地區，由於都市發展之需要，使得都會區周圍之農地往往變更為非農業使用。以中部區域為例，自 1999 至 2007 年間，中部區域的耕地面積約減少 11,287 公頃的農耕地，而都市鄰 2-2.

(21) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 近發展區的保護區與農業區土地呈現零星且無秩序發展(中部區域計畫第二次通盤檢討)。而現行非都市土地開發係採由下而上的規劃體制，開發者依據市場情況主動申請變更土地，而缺乏對於開發區位適宜性與周圍環境成本的評估，往往使得開發許可制淪為商品化之工具，導致抗爭事件不斷。近期後龍科技園區計畫案等開發案件，其選定位址備受爭議外，產業發展與環境保護取捨之爭辯不斷。黃怡婷(2008:70)指出近年來科學園區開發產生之爭議，主要乃係開發區位選擇缺乏考慮其他環境生態與當地產業之衝突，因此提出了空間計畫缺乏指導、法令未與時俱進、部門計畫或事業計畫未與上位計畫配合等問題。依據區域計畫法第七條第十款之規定區域計畫應表明區域性產業發展計畫，而區域性產業發展計畫又未與部門計畫配合，導致區域性產業發展計畫與事業計畫各行其事，缺乏空間引導。近年來，非都市土地零散開發，使生活環境品質低落尤為嚴重，究其主因乃. 政治大. 係區域計畫指導效果不彰，往往以市場情況引導開發行為，使得問題層出不窮。二、現行區域計畫之問題. 立. (一)計畫定位問題. ‧ 國. 學. 區域計畫乃係各國為連結全國國土政策發展所擬定之空間計畫，其應具綜合. ‧. 性、指導性、原則性等功能，與上下位階計畫協調之功能。林錫銓(2002:27)研究指出現行規劃體制對於區域計畫區域的認定，僅著眼於地理範圍的指定更甚於實. sit. y. Nat. 質區域功能的認定，缺乏以實質區域功能為重心的功能性計畫，使得區域計畫目前的功能僅在計畫區域內設定一些規範性的內容，以作為防衛與管制土地使用的. io. n. al. er. 審查依據，計畫體制形成一種靜態的規範政策行動。過去台灣區域計畫乃係以縮. i n U. v. 短城鄉差距，以平衡各區域之發展不均衡為目的，但似乎並未改善空間的不均衡，. Ch. engchi. 乃係因空間計畫定位模糊不清且無法與上下位階計畫做有效的銜接 (Li ， 1990:111)。辛晚教(1991:1-38)研究區域計畫體系中之功能定位指出區域計畫之位階功能性質應配合國土空間發展策略計畫實施及區域範圍之調整，加以重新檢討定位其功能性質之必要，以改善區域計畫法體制條文原有未臻完備之處，期待有效指導及規範區域建設發展。因此，應透過永續發展之整體環境發展理念與成長管理之目標，強化區域計畫之空間發展定位與功能，以落實空間整體發展引導開發行為能進行適當的區位配置、開發時序及速度。 (二)計畫指導層面之問題 1.空間性計畫層次未與行政體系適切配合區域計畫乃為一政策性與原則性兼具之計畫(李先良，1971:45；辛晚教， 1991:8)應以國土空間發展策略計畫為前提，始可收實施國家與地方發展建設之 2-3.

(22) 第二章文獻回顧與理論基礎. 實效。我國行政體系分為中央與地方政府二階層，現行中央所擬定之區域計畫與地方政府對於轄區之縣市綜合發展計畫產生落差，使得區域計畫未能落實指導地方發展並引導區域空間整體發展。現行由中央擬有臺灣北、中、南及東部區域計畫等法定計畫，以引導空間發展，惟地方政府並未有相對應之法定計畫，各地方政府對其轄區發展願景及構想未與區域計畫配合，且因未有相關法規授予執行職權，以致無法具體落實計畫管制。因此，面對此問題，行政院秘書長 99 年 4 月 30 日案經函復請內政部本於權責推動縣市自擬區域計畫。2依據區域計畫法第 5 條規定直轄市、縣（市）政府依該規定擬訂「直轄市、縣（市）區域計畫」。因此，為落實地方自治，建立適地之空間發展願景及構想，擬推動直轄市、縣（市）自擬區域計畫，顯示空間發展與地方之發展願景及行政體系應適切配合而急需正視之問題。 2.計畫間缺乏指導與協調功能. 立. 政治大. 從英國規劃體系觀之，其空間計畫之主軸在地方政府，而政策之制定在中央. ‧ 國. 學. 政府。依據台灣現行規劃體系，中央制定政策偏重策略性指導，目的事業主管機關又缺乏部門空間計畫指導其事業之發展。而依據區域計畫法第十二條之規定「區域計畫公告實施後，區域內有關之開發或建設事業計畫，均應與區域計畫密. ‧. 切配合；必要時應修正其事業計畫，或建議主管機關變更區域計畫」。現行事業. y. Nat. 計畫未能與區域計畫密切配合，原因主要為 (1)區域計畫不足以有效指導事業計. sit. 畫，因區域計畫擬訂機關與建設事業資訊不足。(2)事業機關擬訂事業計畫忽略. er. io. 區域計畫之功能地位，事業計畫及預算分配仍依循其部門原有之決策方式(辛晚. al. n. v i n Ch 政府、目的事業主管機關之空間管理上問題(林錫銓，2002:27)。因此，事業計畫 engchi U 未能與區域計畫密切配合使得區域計畫無法有效指導事業計畫，上下位計畫無指. 教，1991:25)。使得區域計畫缺乏與各事業部門計畫連結，造成區域計畫與地方. 導與協調之功能，計畫體系自然無法發揮引導空間發展之功能。例如依據農業發展條例第八條之規定主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式。因此，農業主管機關應對於農業發展政策與環境面等需求，擬定一農地利用之規範，其內容應包含農業發展整體空間之分析，以做為開發區位選擇與審議單位所依循之方向。然而，現行農地變更之案件，農業主管機關往往著眼於法令層面考量，卻缺乏空間區位適宜性之願景，產生農地流失嚴重與失序變更，破壞整體農業發展。 (三)法令層面之問題 2. 內政部營建署網站: http://www.cpami.gov.tw，取用日期 2011 年 10 月 15 日. 2-4.

(23) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 有關開發區位適宜性之審議應配合不同開發計畫有不同區位上之考量，故為因應不同的開發事業類別做區位的空間指導，應有明確之區位適宜性之評估規範。然依據區域計畫法第十五條之二規定申請開發之案件審議「於國土利用係屬適當而合理者」，條文規範不明確，區位適宜的類型、限制及合理範圍未明確界定，往往使得審議機關對於此條文之規定審查標準不一或略而不談。因此，區域計畫審議委員會於審議作業時，對於開發區位產生之爭議詢問目的事業主管機關意見時，目的事業主管機關亦無對應的空間願景作為回應，產生區位適宜性之問題不斷迴旋，造成審議時程之延宕(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010:4-1-4-3)。因此，從農地保護層面觀之，目的事業主管機關對於其農業發展應有一完善的空間計畫，避免在都市與產業發展之下，使農地淪為經濟發展之開發工具，落實明確區位適宜性之指導，以確保農地資源之完整性，達成永續發展之目標。. 政治大地資源之因素，劃歸「限制發展地區」、「條件發展地區」、「一般發展地區」等三立. 此外，為延續臺灣北、中、南、東部區域計畫第一次通盤檢討規範，依據土. 類地區，並配合非都市土地使用分區進行重疊管制，以發揮上位指導之功能。對. ‧ 國. 學. 於經劃定為「限制發展地區」之土地，除了國防與國家重大建設外或因生活環境品質與安全之考量外3，不允許做任何開發行為。對於此限制條件係於現行區域. ‧. 計畫法施行細則與非都市土地管制規則中所未規定(戴秀雄，2011:94)。因此，在. sit. Nat. 計畫落實管制及審議規範等問題，難免令人產生疑慮。. y. 欠缺法律保留原則之條件下，而賦予人民權利義務之限制，其法效性、後續上位. n. al. er. io. (四)區域計畫缺乏以開發時序引導非都市土地變更開發許可. Ch. i n U. v. 依據區域計畫法施行細則第九條之規定區域計畫公告實施後，區域內之都市. engchi. 計畫及有關開發或建設事業計畫之內容與建設時序，應與區域計畫密切配合。現行開發許可由申請者依市場需求情況申請並選定區位，審查單位雖考量相關審議規範或法令規定，卻缺乏建設時序引導開發(孫義崇，1988:85)，產生區域計畫與建設事業計畫脫節，非都市土地零星發展與失序等問題。三、現行開發許可之問題台灣非都市土地管制系統，係以美國土地使用分區管制為主，英國規劃許可制之精神為輔，自民國 72 年間依『建築法』第九十七條之一訂定發布實施『山坡地開發建設管理辦法』後，由開發者檢具相關文件，向直轄市、縣(市)建築機關申請開發許可。為使非都市土地之開發許可制有明確之法源，民國 89 年修訂 3. 變更臺灣北、中、南、東部區域計劃(第 1 次通盤檢討)─因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制─內政部，99 年 6 月. 2-5.

(24) 第二章文獻回顧與理論基礎. 之區域計畫中，將開發許可制度納入其中，此外民國 83 年通過之環境影響評估法及水土保持法(經建會，2006:9)，歷經多次修法與相關審議規範之建立後，開發許可制運作模式逐漸完備。非都市土地之管制主要依據『區域計畫法』第十五條之規定，所訂定之『非都市土地使用管制規則』加以管制。非都市土地依據區域計畫法第十五條之規定由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。因此，我國係以土地使用管制為手段，對現有發展區之使用變更採取管制，並依循區域計畫所定發展策略之架構下引導空間發展。依據區域計畫法施行細則第十三條之規定劃定十種使用區，包括特定農業區、. 治政河川區、其他使用區或特定專用區。非都市土地使用管制規則第三條進一步將非大立都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建. 一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園區、. ‧ 國. 學. 築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等十八種使用地進行管制。由同法第十. ‧. 條規定非都市土地經劃定為某種使用分區，因申請開發依區域計畫之規定需辦理土地使用分區變更者，除產業創新條例外，應依本規則之規定辦理。非都市土地. sit. y. Nat. 為加強資源保育及開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同相關文件，向直轄市、縣(市)政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，. io. er. 辦理分區變更(區域計畫法第十五條之一參酌)，使開發許可制有明確法源。而於. al. n. v i n Ch 主要依據『非都市土地開發審議作業規範』為依循。區域計畫委員會在審查開發 engchi U. 民國 98 年將開發規模三十公頃以下之案件委辦縣(市)政府審議許可，審議規範案件時，依據區域計畫法第十五條之二規定審查開發區位適宜性時，於第一項第一款於國土利用係屬適當而合理者，條文過於抽象，往往使申請者與審議人員無所適從(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010：3-8)。依據區域計畫法施行細則第九條之規定區域計畫公告實施後，區域內之都市計畫及有關開發或建設事業計畫之內容與建設時序，應與區域計畫密切配合。現行開發許可僅由申請者選定區位，依其開發個案之考量，審查單位僅考量相關審議規範或法令規定，卻忽略計畫之指導性。此外，依現行開發許可審議四大系統，目的事業主管機關、土地使用主管機關、水土保持主管機關及環境保護主管機關，不同開發行為所涉及之單位與主管法令甚多，不僅導致審議機關審議之困難，令開發者更是無所適從，且在缺乏民眾參與及空間計畫指導下之審議制度，產生諸多審議程序之問題。因此，以下就現行國內開發審議程序之問題分述如下：. 2-6.

(25) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. (一) 缺乏區位適宜性指導開發許可台灣地區北部、中部、南部及東部等四大區域計畫已分別進行第一次或第二次通盤檢討，針對各該區域之發展目標、區域土地資源特性及未來利用方向予以詳實地規劃。對於區域內之土地劃分為限制發展地區、條件發展地區與一般發展地區，以落實指導區域土地的開發利用與保育。然其僅就區域內之土地劃分為限制發展地區、條件發展地區與一般發展地區加以管制，對於區域內適宜做產業發展之區位適宜性，並未提供予審議機關做為審議准駁之參考，僅就開發者依其偏好選擇開發區位，導致開發者難以找到其適合產業發展之區位(何俐禛，1996:61) 且通常申請案只要符合規範之要件即可通過，制度上缺乏上位政策、空間計畫之指導以及區位適宜性之評估。前述空間計畫指導應包括目的事業主管機關之政策方向與願景等，惟當前目的事業審議系統缺乏空間計畫之指導以反映區位適宜性，. 政治大議過程之政策壓力與計畫合理性之衝突(吳東憶等，2010:4-1)。立. 卻多以政策目標之達成，將產業發展問題導引成土地使用變更問題，以致形成審. ‧ 國. 學. (二)審議機關層面. 現行各審議機關法令體系複雜且互相衝突，審查標準不一，導致開發許可審. ‧. 查流程重覆無效率(陳家齊，2004:2-5；彭光輝，1997:38)。例如，開許可審議書圖內容、環境影響評估調查項目與水土保持計畫內容之水文項目，對於開發基地. Nat. sit. y. 之所屬水系、逕流係數評估等內容重疊(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010:4-5)。. io. er. 且各審議機關本位主義濃厚，林建元(1993:147)認為各審議機關在作開發許可之核可與否時，皆以事業本身之立場為考量，缺乏區域性之整體考量與協調溝通。. n. al. i n U. v. 此外，由於開發許可審議乃採個案審查之方式，缺乏累積性影響評估，以致容易. Ch. engchi. 產生一地區過度發展，對環境、生態產生衝擊4。而目的事業主管機關於審議過程中，主要對於事業計畫進行審查工作，對於區位與土地型態並未進行審查。而實際運作上係由土地使用機關針對開發區位、開發時序方面等進行控管(賴品劭， 2003:47)，產生事權不一、未能明確引導適合區位發展之疑慮。因此，透過不同行政部門間之整合與協調，有利於區域空間整合。 (三)開發區位問題依據區域計畫法第七條第十款之規定應以文字及圖表，表明區域性產業發展計畫項目，對於區域內之產業發展模式與區位應加以規劃。然現行區域性產業發展計畫偏重願景式之產業發展規劃，對於區域內適宜產業發展之區位並未加以確. 4. 例如：中部區域沿海一帶之工業區發展，包括台中港區、彰濱工業區與麥寮工業區等三大工業地帶，而因其過度發展，使海岸生態資源遭受的嚴重破壞。. 2-7.

(26) 第二章文獻回顧與理論基礎. 認，使得區域計畫對於合理的開發區位提供資訊不完備，而申請人本身判斷選擇區位開發，往往僅針對基地本身條件進行考量，其缺乏評估對於開發事業整體區域配合與否與環境影響衝擊之疑慮。不僅如此，吳彩珠(2003)從土地開發管制交易成本之內涵，探討開發管制是否會對開發業者之決策產生影響，研究結果顯示「鄰近地區相關發展政策計畫之影響」此條件產生交易成本，成為影響開發者開發決策較重要之支出，使開發者須耗費難以估計之搜尋成本。例如:高雄市岡山區某特定農業區土地檢討變更為一般農業區，以作為工業擴廠之需求，而其選定之區位位於洪泛農損地區，對於環境衝擊與事業計畫皆會產生不相容之情形。因此，開發許可審核時，應考量整體自然環境與開發活動之相容性作全面性之評估並提供開發者適宜發展區位，以避免耗費開發者搜尋成本及浪費社會資源。 (四)程序與執行問題. 政治大. 1.缺乏先期評估諮詢機制以過濾區位不適宜或事業開發之必要性. 立. 英國之規劃許可方式，申請者為避免時間與資源浪費，可選擇綱要許可或正. ‧ 國. 學. 式許可。綱要許可為申請者先申請原則性規劃許可，檢視開發項目大體上是否符合要求。正式許可則為申請者必須一次繳交整體開發計畫細節與內容提出申請. ‧. (林森田，1993:92)。因此，可依規劃許可申請種類的不同，先做先期的評估。反觀，台灣現行制度缺乏先期的評估諮詢機制，加以過濾區位不適宜或事業發展必. Nat. sit. y. 要性遭質疑之開發個案，一旦其進入正式審查程序，不僅容易造成審議時程之延. io. al. n. 2.中央委託地方政府辦理開發許可審議標準之問題. Ch. engchi. er. 宕及浪費社會資源(吳東憶、賴宗裕、陳立夫，2010:3-18；賴品劭，2003:2)。. i n U. v. 由中央委託地方辦理審議開發許可，於民國 98 年 4 月擴大委辦規模三十公頃下授地方政府辦理之。而在面積下授後，地方審議標準較為鬆散，產生開發者提出申請，大多為同意許可或有條件許可，較少駁回，5容易產生由地方政府政策操弄開發行為，將開發許可淪為商品化之工具，而缺乏考量區位、環境與計畫指導之關連性。 3.各目的事業主管機關於開發許可辦理後續監管之問題由中央委辦規模三十公頃下授地方地政機關依照非都市變更執行作業要點的規定作變更，三十公頃以上由區域計畫委員會作審查等。而變更案於後續做管制及事業計畫，目的事業主管機關對於其所管轄之土地變更面積資訊統計缺乏管 5. 自環評法民國 83 年公布施行迄 98 年底止，環保署共審查環境影響說明書件數為 752 件，其中有條件通過佔 70.1%；進入第二階段環評佔 13.8%；認定不應開發佔 6.9%，其他(如撤案)佔 9.2%。資料來源：蔡玲儀，2010，非都市土地開發環境影響評估審查作業，行政院環境保護署，頁 15. 2-8.

(27) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 理。以農地為例，當所有農地變更通過後，而農業機關卻不知其所管轄的農地被變更了多少面積、變更後的區位分布、是否影響到鄰近之農業發展及區位生產的規模。因此，變更後的農業發展情形，農業主管機關便無法進行管制。而各目的事業主管機關辦理後續監督時亦會出現盲點(賴宗裕，2006:177)。故應加強變更後目的事業主管機關監管機制與地方政府做連結，能有效掌握現況資訊，以確保後續監管工作之落實。 (五)民眾參與問題開發許可審議機制中，因土地變更影響周遭的土地所有權人並未有具體規範開發基地所在利害關係人參與審議過程。而受限審議單位無法充分瞭解開發區位特性之資訊，於審議過程容易同意不適宜之開發區位，而土地所有權人於開發審. 政治大. 議過程中亦無適當之參與申訴管道(陳家齊，2004:2-5)，導致抗爭事件不斷發生。胡海豐(2003:57)亦指出現行開發許可制無法避免執政當局的自利動機，欠缺保護. 立. 因土地變更而造成財富上損失之土地所有權人利益之平衡。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-9. i n U. v.

(28) 第二章文獻回顧與理論基礎. 第二節理論基礎近年來，氣候變遷衝擊著人類生活環境，影響著區域發展策略甚鉅，尤以聯合國世界環境發展委員會於 1987 年出版《我們共同的未來》一書，使永續發展之理念成為國際間重視的議題。以永續發展理念為核心目的，應用於區域發展策略甚多，如英國-結構計畫強調以永續發展之理念，配合各區域發展特性的不同，引導區域經濟發展和環境品質之提昇、加拿大-聯邦永續發展策略(FSDS；Federal Sustainable Development Strategy)、歐盟-空間發展願景(ESDP，European Spatial Development Perspective)等。永續發展理念自從西元 1987 年被提出後，常應用於區域發展與計畫策略，. 政治大. 由於過去人口成長過快，造成都市擁擠，生活環境品質低落，人們紛紛往郊區遷移，土地呈現蔓延式發展。因此，為引導區域人口、產業、開發之發展、協調地. 立. 方政府、部門計劃與行動，區域治理(Regional Governance)之概念逐漸發展出來。. ‧ 國. 學. 此外由美國 1960 年代末期強調環境保護而發展出成長管理理念納入計畫體系裡之方式，亦常被視為平衡環境與經濟發展之管理開發行為方式。成長管理. ‧. 是一種規範開發區位、時序或都市成長與公共設施提供同時性的管理工具(Lai， 1997:272)。過去成長管理運用於國土規劃策略、縣市綜合發展計畫、山坡地開. Nat. sit. y. 發評估系統之建立(陳鴻明，2003:1-4)、市地重劃與區段徵收所產生土地開發問. io. er. 題的分析，研擬適當的成長管理策略(闕志峰，1997:1-1)等之研究甚多。因此，本文以永續發展之理念為基礎，結合成長管理之理念，強調上下位計畫與部門計. n. al. i n U. v. 畫之一致性，以落實資源永續利用及資源保護之宗旨，確保空間規劃能適應環境. Ch. engchi. 變遷，強化區域治理空間整合之理念，引導開發行為能進行適當的區位配置、開發時序及速度，以作為後續區域計畫指導非都市土地開發許可計畫研究之基礎。一、永續發展理念永續發展(Sustainable Development)一詞最早始西元 1965 年之「國際自然和自然資源保護聯盟」(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, I.U.C.N.) (林元興、王嘉明，2005:16；王庭瑞，2002:1-3)。直到聯合國世界環境發展委員會(WECD)於 1987 年的《布蘭特報告》(Brundtland Report) 與出版《我們共同的未來》 6 (Our Common Future—The World Commission on Environment and Development)一書，永續發展理念才逐漸成形。該書提到永續成. 6. 資料來源:UN Documents Gathering a body of global agreements， http://www.un-documents.net/ocf-02.htm#I. 2-10.

(29) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 長之目的主要為：1.提出長程的環保策略，以達成未來永續的發展；2.建議維護環境的方法，促成與開發中國家合作，達成共同互惠的目標；3.促使國際間更有效率地處理環境的問題；4.共同解釋長程的環境發展，一起努力來保護環境，並提升環境。永續發展乃係指發展必須適應現行需求，並不能損及後代之需求。除了理念上之建構，國際性會議及合作模式皆實現了永續發展願景。西元 1992 年巴西里約熱盧的地球高峰會議中，兩項重要文件《廿一世紀議程》(Adenda 21) 促請各國研擬永續發展的具體政策與計畫及《里約宣言》(Rio Declaration)針對環境及發展宣示了二項原則：(1)必須實現發展的權利，以便公平地滿足當代、後代發展及環境之需要。(2)為達到永續發展，環境保護必須被建構為發展過程中完整的一部分，且不能單獨被考慮 (林元興、王嘉明，2005:17 ；施鴻志， 2002:75-80)。. 政治大 Spatial Development Perspective, ESDP)，以整合經濟、社會、環境發展之核心，立西元 1999 年歐盟第一份應用永續發展理念所擬空間發展願景(European. 其空間報告特性乃以長期性的策略宣示，指導各區域規劃。過去，台灣國土綜合. ‧ 國. 學. 發展計畫便依循著歐盟空間發展策略的願景，提出了三生(生活、生產、生態)的發展願景。永續發展應用於空間規劃之議題亦逐漸受到重視，空間規劃(Spatial. ‧. Planning)是藉由一系列「以國土為基礎」的策略，整合、協調不同部門中有關空間發展的區位與資源分配，解決部門計畫之間的競合與衝突，促成環境、經濟與. y. Nat. sit. 社會的融合發展，達成國土空間秩序之有效安排，並降低區域發展差距，提升國. er. io. 家整競爭力(張桂林，2010:53)。. al. n. v i n Ch Report)所發展出來的永續發展模式，總是相當簡略並且 engchi U. 在過去的文獻裡，永續發展偏好於環境層面政策面制訂。然而，從英國《布蘭特報告》(Brundtland. 僅著重在環境保護面向作討論。此外，尚有很多分析著墨在個別的治理活動要素上，但往往缺乏水平的永續發展連結並將永續發展視為一個整體發展。然而，依. 據 Russel (2007:190)指出至少有五個不同的永續策略要素可以被分析，即中央政府部門確保永續發展與政策部門一致性的水平整合；國家、區域、和地方層級對於永續發展政策一致性的垂直整合；對於永續發展策略長程的目標實施步驟和承諾的設立；透過公部門、重要的股東，在發展上與永續發展策略的傳遞參與；對於政策所學和與投資者溝通、監管和回顧。二、成長管理之理念成長管理(Growth Management)一詞於 1975 年出版的《成長管制與管理》 (Management& Control of Growth)將其定義為政府利用種種的傳統及改良的技術、. 2-11.

(30) 第二章文獻回顧與理論基礎. 工具、計畫與方案，企圖指導地方上的土地使用型態，包括土地開發的態度、區位、速度及性質(賴宗裕，2011:75)。二次世界大戰後，為解決戰後所帶來的公共設施不足、居住問題、城市風貌與環境問題等，美國政府實施土地使用分區管制，以規範區域土地開發為基礎，試圖解決二戰後所衍生的環境問題，然隨著都市逐漸擴張與郊區化所衍生的蔓延發展，產生了環境惡化、開放空間不足與生活品質低落等問題(Lai，1997:273)，故從 1950 年代發展出以環境保護為目標的第一代成長管制，以地方政府為實施單位，運用成長管制線防止都市蔓延發展與總量管制等策略，例如:Petaluma 於 1972 年通過計畫採取住宅發展管制系統，以評點之方式管制許可。然為了控制住宅成長與人口成長壓力之問題，採取之成長管制措施產生了波及效果，造成鄰近未採取成長管理方案之地區，人口快速成長、房價上漲、交通擁擠與環境品質低落等問題(賴宗裕，1998:32)，到了 1970 年代成長. 治政導地方政府實施成長管理方案(賴宗裕，2011:77)。在此時期的成長管理目的大多大立為了抑制都市蛙躍蔓延發展，解決市場失靈與政府失靈，重視土地使用效率之提. 管理時期，奧瑞岡州於 1973 年立法《Land Use Law》建立制度，以計畫目標指. ‧ 國. 學. 昇、生活品質與均衡發展目標。到了 1990 年代智慧型成長時期延續第二代之目標，強化土地管理效率及公共設施提供效益，鼓勵都市地區的填補式開發與再發. ‧. 展方案(賴宗裕，2011:69)，智慧型成長以資源保育、擴大選擇與公私部門及不同行政轄區決策共識，並引導人口及產業回流，提昇生活品質、土地使用效率與環. sit. y. Nat. 境保護之目標。. al. er. io. 成長管理其內容涵義很廣，尚包括地方政府在發展上的各項作為，整體的成. n. 長管理制度與綜合土地利用計畫與各項特殊發展政策息息相關(林元興、王嘉明，. Ch. i n U. v. 2005:26)。由於區域特色與整體發展，加強跨域整合，達成資源互補與特定區域. engchi. 之自然資源、文化特色、特殊區位、河川流域及其他條件，實施整體規劃，使得區域規劃產生許多關鍵性的新議題，例如：發展定位、規劃與治理機制、成長管理等(吳松林，2009:107)。事實上，於第一代成長管理時期已有一些區域性機構，由州政府建立或授權成立，整合區域間的力量，來面對解決外部性與區域性之問題(賴宗裕，1998:32)。因此，為整合區域間生活、生態與生產之平衡，區域計畫必須與地方或各部門計畫做連結(Porter，1997:252)，以符合成長管理之計畫一致性之目標。Porter(1997:242)指出有效的區域成長管理應包含以下要素： 1. 對於區域活動的整體利益，應該被明確建立。 2. 對於區域活動應該有一個具說服力的案例，明確界定目標。成功的區域委員會被建立是因為要保存特定環境區域或解決特殊問題，例如水資源汙染問題等。因此，假使能控制開發過程中重要要素，區域委員會便可以很輕易的管理開發行為。 2-12.

(31) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 3. 有效的區域策略計畫和實施計畫對於地方政府個別擬定之計畫有拒絕的能力，而此權利係由邦或國家所授權的，代表區域策略計畫具有強大的指導功能。 4. 地方政府必須要依照區域計畫所訂之目標與法令執行。 5. 對於開發政策、法規與地方政府開發決策、法規之責任應該被分擔。從 Staveren et al.(1980:16)指出區域計畫與各種政府機關計劃之間的關係，其內部之間關係可分為由上至下(Top-to-Bottom)及由下至上(Bottom-to-Top)兩種方式。由上至下係指由國家規劃提供一個國家發展活動之架構，而這些活動是在部門計劃與區域計畫裡詳細地被形塑，並提供地方計畫和方案執行之架構引導。由下至上則是指以地方計畫為基礎，或藉由地方人口、地方治理機關層級等，這樣的計畫被併入到村、次區域、區域或部門計畫裡。不論此兩種方式之運作是如何，均強調計畫之間之溝通與指導性(圖 2-1)，以達成社會、經濟和區域潛在實質發展之妥善管理。. 立. 政治大. 由台灣現行規劃體系觀之(圖 2-2)，我國規劃體系之形成是由下而上架構而. ‧ 國. 學. 成，但目前最上位之國土空間發展策略計畫尚缺乏法定地位，下位計畫皆以地方發展為導向，區域空間之整合上亦明顯不足。因此，規劃體系缺乏指導協調與整. io. sit. y. Nat. n. al. er. 2011:104)。. ‧. 合發展，即無法有效率引導空間合理發展，並改善土地使用態度與方式(賴宗裕，. Ch. engchi. 2-13. i n U. v.

(32) 第二章文獻回顧與理論基礎. 國家計畫國家層級. 1. 3. 2. 區域計畫 Y. 區域計畫 X 區域層級. 部門計畫或方案政治大. 立. ‧. 村計畫. 次區域計畫. 學. ‧ 國. 次區域計畫. 村計畫. 村計畫. sit. y. Nat. 目標團體計畫. n. al. er. 目標團體計畫. io. 地方層級. 4. Ch. engchi. i n U. v. 家計計畫圖 2-1: 國土計畫、區域與地方計畫的規劃系統之關連性架構圖資料來源：Staveren and Dusseldorp(1980:16). 2-14.

(33) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 國土空間發展策略計畫. 區域計畫. 部門計畫. 縣(市)綜合發展計畫. 都會區計畫. 非都市土地使用計畫. 事業計畫. 都市計畫. 政治大. 圖 2-2:現行國土利用計畫體系圖資料來源：賴宗裕(2011:104). 立. ‧ 國. 學. 三、區域治理. 區域規劃被定義為非單一的行政轄區或實施者，而可以被定位或有效率的管. ‧. 理其本身區域之計畫(Seltzer and Carbonell，2009:9)。區域規劃之目的在於協調空間發展的秩序與整合不同部門的政策空間利用問題，所以區域計畫內容應能確認. Nat. sit. y. 當前區域所面臨之發展課題與區域空間發展願景構想，並擬定產業、城鄉、運輸、. er. io. 環境及資源保育之空間發展未來方向與策略綱領，作為政府施政計劃或開發者開發空間安排的依據。因此，區域規劃較貼近促進區域發展之整合性區域運作模式。. n. al. Ch. i n U. v. 當前都市化之過程，空間發展呈現過度集中和失序零星發展之狀況，產生公共設. engchi. 施不足、環境資源破壞與政府財政負擔增加等問題。近年來，台灣為滿足快速的都市化與工業化各項發展之空間需求，增進土地使用效率及減少環境負面衝擊，中央及地方相繼運用多種計畫進行發展規劃及管制，隨著時空的轉變，現行各區域土地未做使用整體規劃、農業生產環境未能確保完整，影響農業經營管理，城鄉地區未能有秩序發展，非都市土地使用實施開發許可缺乏部門計畫作空間整合之指導，往往造成無效率之投資(吳松林，2009: 105)。因此，區域內空間發展之整合、協調地方政府、部門與開發者行為，使得區域治理(Regional Governance) 之概念顯得十分重要(朱景鵬，吳松林，2009:13)。區域治理(Regional Governance)指涉及一個地理空間領域的正式與非正式治理過程。而根據歐盟執委會(The European Commission)的定義，治理是指一系列的規則、程序與作為，而影響各種力量的運作。黃萬翔(2009:15)定義區域治理為. 2-15.

(34) 第二章文獻回顧與理論基礎. 在複合的治理轄區(Multiple Governmental Jurisdictions)的環境裡，致力於集體的行動。因此區域治理的定義如下(Seltzer and Carbonell，2009:10):(1)跨境、行政區、部門別、機關。(2)為了解決特定問題或追尋目標的活動。(3)往往包含機制與工具或建立實施區域行動。(4)並非單一個轄區，其係包含整個區域。由歐盟的區域整合與運作模式觀之，國家的角色較不重要，而著重於區域發展與空間整合規劃之連結。例如藍色香蕉發展帶(Blue Banana)歐洲整合空間發展軸線，產業聚落從東南英格蘭跨越海峽經荷比盧及德法交界穿越瑞士至奧地利及義大利北部，狀如香蕉的發展軸線(莊翰華，2008:99)。因此，地理的結構發展不再侷限於國家內部，而是跨國界、跨區域的空間發展。故區域的定義被重新解構，除了跨越國家地理上之限制，並加入外在網絡及內部氛圍所造成的區域合作概念。例如 1991 年歐盟以葡萄串發展帶(Bunch of Grapes)的整合發展，以多樣化發展模. 政治大的驅使下，加深區域相互競爭，分工合作逐漸成為各區域發展之治理模式。自立式，考量各地區發展並緊密相結合，形成一個多核心式的發展模式。由於全球化. 1980 年代開始，世界各國逐漸推動「區域政策區域化」，並於 1990 年代推動區. ‧ 國. 學. 域合作強化地區競爭力，因而產生許多都會區跨域合作的組織。大部分我們將區域個別特性發展與各別地方政府做連結，其實區域、國家、國際甚至全球社會經在永續性的系統之上(Seltzer and Carbonell，2009:4)。. Nat. sit. y. ‧. 濟都應包含在同一個社區裡。此外，為了落實環境保護之宗旨，區域治理應建立. 西元 1989 年，美國舊金山(San Francisco)區域，由商業、公民和政策的領導. io. er. 者在成立 Bay Vision 2020 會議，詳細描繪新的區域治理方式。他們自願組成一. al. n. v i n Ch Governments，ABAG)來處理區域的問題。其會議協議區域治理的模型，有三個 engchi U. 個管理成長的模式並透過海灣地區治理協會 (Association of Bay Area. 涵蓋原則:(1)促進經濟成長，可居性的環境，協調社會需求，強化成長管理。(2) 儘管多樣化的社區應該被保留，為減少交通擁塞和獲得更好的空氣品質，集中發展的密集應足以支撐混亂的運輸系統。(3)區域需要更好的管理，包括國家成長管理政策，新的建設財經理論、新的區域成長管理人、區域的交通與空氣品質管理單位結合海灣地區治理協會(ABAG)共同合作。更在 1991 年的會議報告提出了區域治理的架構以促進成長議題的合作。其主要架構結合九個郡的都會交通委員會、空氣品質委員會與海灣地區治理協會(ABAG)三者，制定管理計畫以適應區域計畫，而計畫被定義為適合區域需求之標準，非土地使用的決定(Porter， 1997:221)。因此，區域治理係跨空間、行政區、部門別、機關的概念，應包括多層級 (Multi-Level)治理的內涵，其內涵尚包括垂直整合(Vertical Integration)中央與地方 2-16.

(35) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 的關係，以及水平連結(Horizontal Integration)不同地方政府所形成的領導與治理。就目的而言，區域治理之政策，必須能發揮調和區域空間內經濟、社會、生態環境與文化等多面向的整合與衝突(黃萬翔，2009:16)。現行區域計畫乃定位為促進土地利用及天然資源之保育利用，平衡人口及產業活動之合理分布，然長期以來，台灣地區不均衡的發展策略，產生嚴重的區域發展失衡、城鄉差距過大，有些地方地處偏遠人口稀少、經濟條件不佳，整體發展嚴重落後(羅致政，2010:16)。產生為了提振地方經濟發展，往往以追求經濟發展或重大建設計畫為土地開發之主軸，造成空間發展的失序。例如民國 84 年為配合振興經濟方案釋出四萬多公頃之農地，以因應產業發展之需求，然缺乏產業空間發展計畫之指導產業發展合理地區及規劃與部門間之協調整合(賴宗裕，2011:106)，產生農地資源之流失對環境資源產生不可逆之損害。因此，為確保空間計畫引導開發行為，避免於資源錯. 治政環境資源保護之目的，乃係現行國土永續資源管理、區域適性發展應努力之目大立標。. 置與空間使用衝突，達成區域空間治理整合與部門協調，落實引導空間整合發展、. ‧ 國. 學. 四、小結. 民國 70 年代至今，台灣之國土計畫均陸續進行修訂或通盤檢討，但未能協. ‧. 調並指導現階段各項建設計畫(工業區開發、交通建設等)之用地衝突與資源保育. y. Nat. 問題。而後為解決超限使用資源之問題，於民國 83 年頒布環境影響評估法，但. io. sit. 往往因上位計畫未適切支援開發計畫之區位適宜性，引起多項紛爭(黃書禮，. er. 2000:13)。經濟發展與環境保護通常被認為是對立的，因此在土地規劃過程中經. al. n. v i n Ch 地及環保等限制，造成空間分布錯置，甚至是不當或違規使用情形，因此在規劃 engchi U 過程中，應將空間整體規劃及整體發展一併納入考量。常以保護為優先考量而忽略產業發展之需求，而實際產業發展過程中，又因為土. 由台灣現況之規劃體系觀之，區域計畫指導功能缺乏、部門計畫未能考量空間特性，不僅缺乏上下位計畫之間及部門間的一致性，更淪為由土地使用變更指導空間發展，未能落實成長管理計畫指導之目標，導致未能落實土地集約使用，造成資源錯置與浪費。因此，在缺乏計畫引導空間區位之開發並與跨部門之協調之下，開發區位之選擇僅以經濟發展為導向，導致未能落實土地集約使用，造成資源錯置與浪費。因此，由成長管理理念強化空間計畫指導計畫一致性，落實資源保護與品質管理，強化空間整合之區域治理模式，係未來達到社會公平、經濟效率、環境保護與永續發展應努力之目標。. 2-17.

(36) 第二章文獻回顧與理論基礎. 永續發展近年來應用於空間規劃上，旨強化保護特殊價值資源，避免不當開發，確立資源保護意識。成長管理則強化土地使管制方法與理念系統性之整體考量引導開發行為於有秩序、品質之發展，落實引導空間發展與環境資源保護之目的。而區域治理則解決區域性空間管理之問題，包括組織、機制與目標等。空間計畫為管理土地利用之概念，開發許可為落實計畫目標之工具，計畫概念為空間發展之理念，因此，本研究以永續發展、成長管理與區域治理之理念作為理論基礎，並取其核心理念，作為後續區域計畫指導開發許可之原則基礎(如圖 2-3)。. 永續發展. 成長管理. (Sustainable Development). (Growth Management). 立. 區域計畫政治大區域治理. ‧ 國. 學. (Regional Governance). ‧. 圖 2-3:理論基礎架構圖資料來源：本研究整理. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-18. i n U. v.

(37) 區域計畫指導非都市土地開發許可之研究. 第三章國外經驗與國內現況課題分析為提供國內現行區域計畫指導之經驗參考，本章將分為兩部分，分別為國外計畫指導開發現況與國內現況課題分析兩部分。國外計畫指導開發現況，分別採取澳洲昆士蘭、英國與德國之經驗，提供後續研究之參考。澳洲昆士蘭為成長管理制度相當落實之地區，而英國之規劃許可制，係我國草創開發許可之參考，因此，英國規劃許可制度之理念與變遷，值得我國參考借鏡。德國之計畫體系雖相當複雜，但其繁而有序之制度，尤以空間區隔管理，更具參考價值。因此，本研究將以澳洲昆士蘭、英國與德國之經驗進一步分述如下。. 第一節國外計畫指導經驗一、澳洲‧昆士蘭經驗7. 立. 政治大. ‧ 國. 學. South East Queensland(SEQ)為了適應快速的人口成長區域8，面臨都市成長與環境保護管理的衝擊。澳洲‧昆士蘭州地區計畫架構 2005-2026 年與地方政府之. ‧. 參與合作，建立以成長管理與永續發展為核心理念之整合計畫行動。在 2004 年整合計畫行動 1997(Integrated Planning Act 1997, IPA)被修訂以提供一個法源基礎. Nat. sit. y. 為區域計畫，這確立東南昆士蘭區域計畫 2005-26，提供管理成長、土地利用和. io. er. 區域發展的架構。SEQ 區域計畫設立未來發展的模式，以概略式描繪優先都市成長結構引導開發。保護環境價值、區域可居性和支持經濟發展。SEQ 區域計. n. al. i n U. v. 畫之內容包括：決定適當發展之土地以適應未來人口成長；提供有時序的公共建. Ch. engchi. 設；建立都市發展之原則；保護自然環境、生物多樣性；維護及強化生活品質；經濟多元化、就業等。東南昆士蘭區域計畫(South East Queensland(SEQ) Regional Plan 2009-2031) 分為幾個部分，第一部分為「昆士蘭區域的背景介紹」，包括目的、東南昆士蘭區域計畫回顧、東南昆士蘭區域計畫、影響、計畫年期、修訂、SEQ 區域計畫之角色、其他 SEQ 區域計畫文件、內部區域之連結、定義、成長管理與架構。第二部分為「區域的願景和策略引導」。第三部分為區域土地利用模式，包括目的、區域土地利用種類及副區域敘述，此部分包括區域願景、土地可容納都市發展總量至 2031 年、保護土地、區域的描述。因此，SEQ 區域計畫將所有的土地種類分為三種：區域地景和農村保護地區、都市足跡(Urban Footprint)(著重在都 7 8. South East Queensland Regional Plan 2009-2031 昆士蘭到了 2026 年人口預計達到 3,900,000 人─在近 20 年增加超過 1,000,000。. 3-1.