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第三章 國外經驗與國內現況課題分析
為提供國內現行區域計畫指導之經驗參考，本章將分為兩部分，分別為國外 計畫指導開發現況與國內現況課題分析兩部分。國外計畫指導開發現況，分別採 取澳洲昆士蘭、英國與德國之經驗，提供後續研究之參考。澳洲昆士蘭為成長管 理制度相當落實之地區，而英國之規劃許可制，係我國草創開發許可之參考，因 此，英國規劃許可制度之理念與變遷，值得我國參考借鏡。德國之計畫體系雖相 當複雜，但其繁而有序之制度，尤以空間區隔管理，更具參考價值。因此，本研 究將以澳洲昆士蘭、英國與德國之經驗進一步分述如下。
第一節 國外計畫指導經驗
一、 澳洲‧昆士蘭經驗
7South East Queensland(SEQ)為了適應快速的人口成長區域8，面臨都市成長與 環境保護管理的衝擊。澳洲‧昆士蘭州地區計畫架構 2005-2026 年與地方政府之 參與合作，建立以成長管理與永續發展為核心理念之整合計畫行動。在 2004 年 整合計畫行動 1997(Integrated Planning Act 1997, IPA)被修訂以提供一個法源基礎 為區域計畫，這確立東南昆士蘭區域計畫 2005-26，提供管理成長、土地利用和 區域發展的架構。SEQ 區域計畫設立未來發展的模式，以概略式描繪優先都市 成長結構引導開發。保護環境價值、區域可居性和支持經濟發展。SEQ 區域計 畫之內容包括：決定適當發展之土地以適應未來人口成長；提供有時序的公共建 設；建立都市發展之原則；保護自然環境、生物多樣性；維護及強化生活品質；
經濟多元化、就業等。
東南昆士蘭區域計畫(South East Queensland(SEQ) Regional Plan 2009-2031) 分為幾個部分，第一部分為「昆士蘭區域的背景介紹」，包括目的、東南昆士蘭 區域計畫回顧、東南昆士蘭區域計畫、影響、計畫年期、修訂、SEQ 區域計畫 之角色、其他 SEQ 區域計畫文件、內部區域之連結、定義、成長管理與架構。
第二部分為「區域的願景和策略引導」。第三部分為區域土地利用模式，包括目 的、區域土地利用種類及副區域敘述，此部分包括區域願景、土地可容納都市發 展總量至 2031 年、保護土地、區域的描述。因此，SEQ 區域計畫將所有的土地 種類分為三種：區域地景和農村保護地區、都市足跡(Urban Footprint)(著重在都
7 South East Queensland Regional Plan 2009-2031
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市成長之區位)、農村生活地區。此三種空間種類，以 1:50000 之尺度，明確顯 示於區域計畫。較特別的是，在區域的描述裡，SEQ 區域計畫會指出區域住宅 地區，區域活動中心，就業地區和確認發展地區提供後續發展之引導依據。而第 四部分「區域政策」係為 SEQ 區域計畫之重點，主要乃提供規劃原則指導區域 發展，其內容包括永續性和氣候變遷、自然環境、自然資源、區域地景、農村的 未來。在農村未來部分更包括農村未來策略、農村計畫、農村社區、農村產業，
以區域計畫之方式，闡述整體農村未來發展，形塑完整且整體的農業發展指導原 則。
在昆士蘭土地利用計畫架構中(圖 3-1)，SEQ 區域計畫所扮演之角色是反映 和報告州的計畫政策和時序，同時也是闡述地方計畫和政策方向，SEQ 區域計 畫也敘述了非法定的程序，例如自然資源管理和都市再生計畫、新發展地區。而 SEQ 主要管理成長方式包括：促進緊密都市形式、配置土地可容納總量以適應 未來都市成長需求、西部成長廊道、連結計畫和州建設與服務系統、闡述地方政 府建設計畫和預算，提供明確資訊給予私部門作為參酌。
此外，SEQ 區域計畫亦建立實施的範圍和檢討的程序，包括成長管理策略 核對清單，以確保計畫一致性與相對應權責機關，其選項包括：策略性方法、一 般性、住宅發展策略、就業和經濟發展策略、公共建設策略、都市開放空間策略、
時序策略(Sequencing Strategy)、其他策略等之核對，以確保其他成長管理策略能 考慮 SEQ 區域計畫並依據 SEQ 區域計畫指導內容擬訂相關成長管理策略文件，
與相對應之權責機關，落實計畫一致性與可行性。
因此，SEQ 區域計畫以永續方式管理區域成長，以及保護和強化區域的生 活品質，相對於 SEQ 區域計畫雖然以政策方式描述區域發展與政策等內容，觀 其內容，除了考量區域發展人口總量、優先發展地區與明確區域發展模式，由於 其內容相當明確與詳細，足以作為擬訂地方開發建設文件與其他計畫等之指導原 則，更使 SEQ 區域計畫具有指導區域發展之權威性。
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圖 3-1: 昆士蘭州地區計畫架構 資料來源：本研究整理
此外，在組織協調方面，為了解決區域問題與達到政策目標，SEQ2001 成 長管理區域的架構，成立一個「自願性的協議」。在國家的計畫架構上，地方政 府被給予政策權力(political power)與地方治理和非政府部門的治理、州治理形成
「 合 作 關 係 」 ( collaborative partnership) ， 發 展 出 一 種 實 質 上 的組 織 (virtual organization)。SEQ2001RPAG 程序(1991-94)的組織結構有三個要素。第一，涉及 到 政 策 的 產 生 。 其 核 心 為 區 域 計 畫 諮 詢 團 體 (Regional Planning Advisory Group)(RPAG)，其係由住宅地方政府、計畫的首長和地方政府的代理人來擔任。
RPAG 擁有邦代表、州、地方政府和私有部門的組織與來自一些機構的部門等 (Abbott,1996)所組成。這樣的組成被定義為州(State)治理。他的主要任務是監督 SEQ2001-RPAG 計畫。區域計畫會議團體報告向上的計畫和建設協調副委員會的 州內閣(Planning and Infrastructure Coordination Sub-Committee, PICC)。這包含財 務主管和住宅首長、地方政府和計畫，對於交通、和對於環境和遺產的支持，因 此，PICC 是一個有效率且重要組織。
第二個重要組織要素就是技術支持結構。RPAG 是由一個小的技術支持團體 (Technical Support Group) 和 秘 書 處 來 支 撐 。 五 個 技 術 的 運 作 團 體 (Technical Working Groups)研究於政策特殊的環境地區、人類服務、交通、都市願景和公共 建設。第三個要素，生產者，包括固定的科技支援團體和技術運作團體。這些人 來自州、地方政府、少數的諮詢者、對於服務的傳達與產出/生產負責。
整 合 計 畫 行動(IPA)
SEQ 區域計畫(South East Queensland, SEQ)
地方成長管理策略(Local Growth Management Strategy)
Planning Scheme Priority Infrastructure 優先建設計畫地區 非優先建設計畫地區
SEQ 建設計畫 與方案
其他地方政府 計畫及策略
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展總量與成長管理制度明確、計畫一致性之落實與組織管理與協調系統健全，以 下就各點分述如下。
1.區域發展總量與成長管理制度明確
由昆士蘭區域計畫內容觀之，其策略雖部分與國內區域計畫相似，然其所提 供之策略包含成長管理土地開發態度、區位、速度及性質特色。包含區域發展總 量預測、區域計畫引導優先開發區位明確、農地保護與發展指導原則，皆由區域 計畫明確描述。此外，昆士蘭亦利用公共建設引導土地和未來欲發展之地區，以 創造一個緊密的都市發展模式並凝聚都市與農村社區、區域經濟發展。反觀國內 區域計畫，由各目的事業主管機關主導區域發展，區域計畫缺乏指導明確性，無 法形塑完整區域發展態樣。
2.計畫一致性之落實
為達到區域計畫指導地方發展計畫、建設事業發展計畫，昆士蘭建立成長管 理策略核對清單，其內容除了審核成長管理策略之達成與否、地方計畫與區域計 畫連結與否，並明確列出相對應權責機關，以確保由上至下與水平計畫之一致性，
避免各發展計畫與區域計畫背離，進而喪失區域計畫指導之功能。
3.組織管理與協調系統健全
在組織管理方面，為避免政策權力之分化，昆士蘭亦成立「自願性的協議」， 形成政府、地方政府與私部門之「合作關係」，反觀國內依區域計畫所規定成立 之區域建設推行委員會，未能發揮其作用。非都市土地開發許可審議機關又缺乏 整合與合作關係，使得審議無效率且易產生盲點。