(五)民眾參與問題
第二節 理論基礎
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第二節 理論基礎
近年來，氣候變遷衝擊著人類生活環境，影響著區域發展策略甚鉅，尤以聯 合國世界環境發展委員會於 1987 年出版《我們共同的未來》一書，使永續發展 之理念成為國際間重視的議題。以永續發展理念為核心目的，應用於區域發展策 略甚多，如英國-結構計畫強調以永續發展之理念，配合各區域發展特性的不同，
引導區域經濟發展和環境品質之提昇、加拿大-聯邦永續發展策略(FSDS；Federal Sustainable Development Strategy)、歐盟-空間發展願景(ESDP，European Spatial Development Perspective)等。
永續發展理念自從西元 1987 年被提出後，常應用於區域發展與計畫策略，
由於過去人口成長過快，造成都市擁擠，生活環境品質低落，人們紛紛往郊區遷 移，土地呈現蔓延式發展。因此，為引導區域人口、產業、開發之發展、協調地 方政府、部門計劃與行動，區域治理(Regional Governance)之概念逐漸發展出來。
此外由美國 1960 年代末期強調環境保護而發展出成長管理理念納入計畫 體系裡之方式，亦常被視為平衡環境與經濟發展之管理開發行為方式。成長管理 是一種規範開發區位、時序或都市成長與公共設施提供同時性的管理工具(Lai，
1997:272)。過去成長管理運用於國土規劃策略、縣市綜合發展計畫、山坡地開 發評估系統之建立(陳鴻明，2003:1-4)、市地重劃與區段徵收所產生土地開發問 題的分析，研擬適當的成長管理策略(闕志峰，1997:1-1)等之研究甚多。因此，
本文以永續發展之理念為基礎，結合成長管理之理念，強調上下位計畫與部門計 畫之一致性，以落實資源永續利用及資源保護之宗旨，確保空間規劃能適應環境 變遷，強化區域治理空間整合之理念，引導開發行為能進行適當的區位配置、開 發時序及速度，以作為後續區域計畫指導非都市土地開發許可計畫研究之基礎。
一、永續發展理念
永續發展(Sustainable Development)一詞最早始西元 1965 年之「國際自然和 自然資源保護聯盟」(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, I.U.C.N.) (林元興、王嘉明，2005:16；王庭瑞，2002:1-3)。直到聯合 國世界環境發展委員會(WECD)於 1987 年的《布蘭特報告》(Brundtland Report) 與出版《我們共同的未來》6(Our Common Future—The World Commission on Environment and Development)一書，永續發展理念才逐漸成形。該書提到永續成
6 資料來源:UN Documents Gathering a body of global agreements，
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長之目的主要為：1.提出長程的環保策略，以達成未來永續的發展；2.建議維護 環境的方法，促成與開發中國家合作，達成共同互惠的目標；3.促使國際間更有 效率地處理環境的問題；4.共同解釋長程的環境發展，一起努力來保護環境，並 提升環境。永續發展乃係指發展必須適應現行需求，並不能損及後代之需求。除 了理念上之建構，國際性會議及合作模式皆實現了永續發展願景。西元 1992 年 巴西里約熱盧的地球高峰會議中，兩項重要文件《廿一世紀議程》(Adenda 21) 促請各國研擬永續發展的具體政策與計畫及《里約宣言》(Rio Declaration)針對環 境及發展宣示了二項原則：(1)必須實現發展的權利，以便公平地滿足當代、後 代發展及環境之需要。(2)為達到永續發展，環境保護必須被建構為發展過程中 完整的一 部 分， 且不 能單獨被 考慮 (林元 興、王嘉 明 ，2005:17 ；施鴻志，
2002:75-80)。
西元 1999 年歐盟第一份應用永續發展理念所擬空間發展願景(European Spatial Development Perspective, ESDP)，以整合經濟、社會、環境發展之核心，
其空間報告特性乃以長期性的策略宣示，指導各區域規劃。過去，台灣國土綜合 發展計畫便依循著歐盟空間發展策略的願景，提出了三生(生活、生產、生態)的 發展願景。永續發展應用於空間規劃之議題亦逐漸受到重視，空間規劃(Spatial Planning)是藉由一系列「以國土為基礎」的策略，整合、協調不同部門中有關空 間發展的區位與資源分配，解決部門計畫之間的競合與衝突，促成環境、經濟與 社會的融合發展，達成國土空間秩序之有效安排，並降低區域發展差距，提升國 家整競爭力(張桂林，2010:53)。
在過去的文獻裡，永續發展偏好於環境層面政策面制訂。然而，從英國《布 蘭特報告》(Brundtland Report)所發展出來的永續發展模式，總是相當簡略並且 僅著重在環境保護面向作討論。此外，尚有很多分析著墨在個別的治理活動要素 上，但往往缺乏水平的永續發展連結並將永續發展視為一個整體發展。然而，依 據 Russel (2007:190)指出至少有五個不同的永續策略要素可以被分析，即中央政 府部門確保永續發展與政策部門一致性的水平整合；國家、區域、和地方層級對 於永續發展政策一致性的垂直整合；對於永續發展策略長程的目標實施步驟和承 諾的設立；透過公部門、重要的股東，在發展上與永續發展策略的傳遞參與；對 於政策所學和與投資者溝通、監管和回顧。
二、成長管理之理念
成長管理(Growth Management)一詞於 1975 年出版的《成長管制與管理》
(Management& Control of Growth)將其定義為政府利用種種的傳統及改良的技術、
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工具、計畫與方案，企圖指導地方上的土地使用型態，包括土地開發的態度、區 位、速度及性質(賴宗裕，2011:75)。二次世界大戰後，為解決戰後所帶來的公共 設施不足、居住問題、城市風貌與環境問題等，美國政府實施土地使用分區管制，
以規範區域土地開發為基礎，試圖解決二戰後所衍生的環境問題，然隨著都市逐 漸擴張與郊區化所衍生的蔓延發展，產生了環境惡化、開放空間不足與生活品質 低落等問題(Lai，1997:273)，故從 1950 年代發展出以環境保護為目標的第一代 成長管制，以地方政府為實施單位，運用成長管制線防止都市蔓延發展與總量管 制等策略，例如:Petaluma 於 1972 年通過計畫採取住宅發展管制系統，以評點之 方式管制許可。然為了控制住宅成長與人口成長壓力之問題，採取之成長管制措 施產生了波及效果，造成鄰近未採取成長管理方案之地區，人口快速成長、房價 上漲、交通擁擠與環境品質低落等問題(賴宗裕，1998:32)，到了 1970 年代成長 管理時期，奧瑞岡州於 1973 年立法《Land Use Law》建立制度，以計畫目標指 導地方政府實施成長管理方案(賴宗裕，2011:77)。在此時期的成長管理目的大多 為了抑制都市蛙躍蔓延發展，解決市場失靈與政府失靈，重視土地使用效率之提 昇、生活品質與均衡發展目標。到了 1990 年代智慧型成長時期延續第二代之目 標，強化土地管理效率及公共設施提供效益，鼓勵都市地區的填補式開發與再發 展方案(賴宗裕，2011:69)，智慧型成長以資源保育、擴大選擇與公私部門及不同 行政轄區決策共識，並引導人口及產業回流，提昇生活品質、土地使用效率與環 境保護之目標。
成長管理其內容涵義很廣，尚包括地方政府在發展上的各項作為，整體的成 長管理制度與綜合土地利用計畫與各項特殊發展政策息息相關(林元興、王嘉明，
2005:26)。由於區域特色與整體發展，加強跨域整合，達成資源互補與特定區域 之自然資源、文化特色、特殊區位、河川流域及其他條件，實施整體規劃，使得 區域規劃產生許多關鍵性的新議題，例如：發展定位、規劃與治理機制、成長管 理等(吳松林，2009:107)。事實上，於第一代成長管理時期已有一些區域性機構，
由州政府建立或授權成立，整合區域間的力量，來面對解決外部性與區域性之問 題(賴宗裕，1998:32)。因此，為整合區域間生活、生態與生產之平衡，區域計畫 必須與地方或各部門計畫做連結(Porter，1997:252)，以符合成長管理之計畫一致 性之目標。Porter(1997:242)指出有效的區域成長管理應包含以下要素：
1. 對於區域活動的整體利益，應該被明確建立。
2. 對於區域活動應該有一個具說服力的案例，明確界定目標。成功的區域委員 會被建立是因為要保存特定環境區域或解決特殊問題，例如水資源汙染問題 等。因此，假使能控制開發過程中重要要素，區域委員會便可以很輕易的管 理開發行為。
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3. 有效的區域策略計畫和實施計畫對於地方政府個別擬定之計畫有拒絕的能力，
而此權利係由邦或國家所授權的，代表區域策略計畫具有強大的指導功能。
4. 地方政府必須要依照區域計畫所訂之目標與法令執行。
5. 對於開發政策、法規與地方政府開發決策、法規之責任應該被分擔。
從 Staveren et al.(1980:16)指出區域計畫與各種政府機關計劃之間的關係，其 內部之間關係可分為由上至下(Top-to-Bottom)及由下至上(Bottom-to-Top)兩種方 式。由上至下係指由國家規劃提供一個國家發展活動之架構，而這些活動是在部 門計劃與區域計畫裡詳細地被形塑，並提供地方計畫和方案執行之架構引導。由 下至上則是指以地方計畫為基礎，或藉由地方人口、地方治理機關層級等，這樣 的計畫被併入到村、次區域、區域或部門計畫裡。不論此兩種方式之運作是如何，
均強調計畫之間之溝通與指導性(圖 2-1)，以達成社會、經濟和區域潛在實質發 展之妥善管理。
由台灣現行規劃體系觀之(圖 2-2)，我國規劃體系之形成是由下而上架構而 成，但目前最上位之國土空間發展策略計畫尚缺乏法定地位，下位計畫皆以地方 發展為導向，區域空間之整合上亦明顯不足。因此，規劃體系缺乏指導協調與整 合發展，即無法有效率引導空間合理發展，並改善土地使用態度與方式(賴宗裕，
2011:104)。
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圖 2-1: 國土計畫、區域與地方計畫的規劃系統之關連性架構圖 資料來源：Staveren and Dusseldorp(1980:16)
國家計畫
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1 2
區域計畫 X 區域計畫 Y
部門計畫或方案
次區域計畫 次區域計畫
村計畫 村計畫 村計畫
目標團體計畫 目標團體計畫
家計計畫 國
家 層 級
區 域 層 級
地 方 層 級
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圖 2-2:現行國土利用計畫體系圖 資料來源：賴宗裕(2011:104)
圖 2-2:現行國土利用計畫體系圖 資料來源：賴宗裕(2011:104)