古蹟歷史建築保護之法令體系

第三章 古蹟歷史建築之法律保護探討

認識古蹟歷史建築之法律保護情形是本章目的。

本章從古蹟歷史建築等保護之法令體系進行認識，並瞭解世界其他國家就古蹟歷史建築在財 產權上之保護模式，藉由彙整這些法令可進一步明瞭我國對於古蹟歷史建築等文化資產之保護 政策，以及未來推動保存利用之參據。

第一節 古蹟歷史建築保護之法令體系

古蹟歷史建築等文化資產涉及之法令相當廣泛，主要是由《憲法》、《文化資 產保存法》、《建築法》及其他相關法令所構成。

一、在《憲法》保護之角度

查《憲法》與古蹟歷史建築等文化資產保護有關之條文，有第 108 條^{(中央與地}

方之權限之中央立法事項)及 166 條(基本國策之古蹟保護)，前者明定古蹟之保存，由中央立 法並執行或交由省縣執行，後者規定國家應獎勵科學之發明與創造，並保護有關 歷史、文化、藝術之古蹟、古物。又《憲法增修條文(2005.6.10)》第 10 條第 11 項 亦有「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化」等內容。此顯 示對於古蹟、歷史建築、聚落及遺址等文化資產，具肯定積極保護之意涵。

從《憲法》之基本國策效力而論，學者多認為屬方針條款之性質。林明鏘教授 主張介於法律條款與方針條款之間；陳新民教授則分為方針條款、憲法委託、制 度性保障及公法權利等四類型；李震山教授則從釋憲依據、公法請求權基礎、課 與立法義務依據、作為方針條款等四類^{註 45}。惟不論各家說法，將古蹟歷史建築之 保護列入基本國策，實質上已具有施政方針之作用。

在古蹟歷史建築之財產權與《憲法》有關條文，則見《憲法》第 15 條^{(生存權、}

工作權及財產權)：人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。《憲法》第 22 條^(基

本人權保障)：凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序、公共利益者，均受憲法 之保障。《憲法》第 143 條(土地政策)前段規定：中華民國領土內之土地屬於國民 全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。上述這些內容都說 明人民之財產權，亦受《憲法》一定程度之保障^{註 46}。

註45：資料來源：植憲，2009.1，《憲法解題概念操作(下)》，高點文化出版，p8-11～8-17。

註46：據筆者以“財產權”蒐尋大法官解釋，計有釋字第 619 號等 26 筆解釋，然這些解釋多就「國家與人民 間」之產權爭議；又這些解釋中尚未見到觸及“指定古蹟”或“登錄歷史建築”引起爭議部分。

文化資產保存法有關古蹟歷史建築指定登錄之研究

二、在各法律體系保護之角度

在法律保護古蹟歷史建築之角度，主要有《文化資產保存法》、《地方制度法》、

《建築法》及其他相關法令，以下謹彙整續作說明。

(一)文化資產保存法系

1982 年台灣地區公布之《文化資產保存法(1982.5.26)》是最早關古蹟歷史建築保 存之法令^{註 47}，此一法律為落實《憲法》第 166 條提供了具體的依據，該法歷經五 次修正，而最後一次的修正，由於在文化資產類別、主管機關、跨部會之協調機 制等方面，幾乎已是全面翻新，也是最重要的一次修正。

《文化資產保存法(2005.2.5)》第 1 條開宗明義說明其立旨係為保存及活用文化 資產，充實國民精神生活，以發揚多元文化；第 2 條並說明有關文化資產之保存、

維護、宣揚及權利之轉移，均依本法之規定。第 4 條則說明有關古蹟、歷史建築、

聚落、遺址等主管機關：在中央為行政院文化建設委員會，在直轄市為直轄市政 府；在縣(市)為縣(市)政府。第 6 條第 1 項明訂主管機關為審議各類文化資產之 指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議；同法 第 2 項則授權文建會會同農委會訂定該審議委員會之組織準則；據此，文建會於 2005 年 11 月 18 日發布有《文化資產審議委員會組織準則》^{註 48}。又《文化資產 保存法》第 12 條規定主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、

聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。

註47：嚴謹而論，台灣地區文化資產保存歷經《史蹟名勝天然紀念物保存法(1922～1945，日據時期頒布)》、

《古物保存法(1945～1982)》、《文化資產保存法(1982～2005)》及《文化資產保存法(2005～今)》

等四個法制階段。惟其中 1930 年 6 月 2 日國民政府於大陸地區公布之《古物保存法》，實際上並未 執行，共 14 條。主要內容包括略以：1.古物的範圍和種類。包括與考古、歷史、古生物等學科有關 之一切古代遺物。2.古物的保存方式。除私有者外，均由中央古物保管委員會責成保存處所保存，

並製作照片存教育部、內政部、中央古物保管委員會等處。3.古物的管理方法。規定官方古物應每 年造表上報，私有重要古物應向官方登記並不得轉移於外人。4.地下古物均屬於國有。5.古物發掘的 管理。規定應由學術機關進行發掘，並需請中央古物保管委員會及教育、內政部共同發給發掘執照，

由中央古物保管委員會派人監察。如需外國學術團體或個人參加，應先呈報中央古物保管委員會核 准。發掘得到的古物，呈經中央古物保管委員會核准後，可由學術機關在一定時間內保存研究。6.

古物的流通。規定限於國內流通，因研究需要而必須出國者應報中央古物保管委員會及教育部、內 政部核准，發給出境護照，並必須在二年內歸回原保存處。7.中央古物保管委員會的組織方法等。

資 料 來 源 ： 行 政 院 文 化 建 設 委 員 會 文 化 資 產 總 管 理 處 籌 備 處 。 網 址 http://www.hach.gov.tw/hach/frontsite/cms/articleDetailViewAction.do?method=doViewArticleDetail&me nuId=503&contentId=2127&isAddHitRate=true&relationPk=2127&tableName=content&iscancel=true。維 基文庫http://zh.wikisource.org/zh-hant/%E5%8F%A4%E7%89%A9%E4%BF%9D%E5%AD%98%E6%B3%95。

註48：本準則草案條文共計 12 條，明定審議委員會任務、組成模式、委員產生途徑、主任委員產生方式、

委員任期、審議委員會議決議行使原則、利益迴益避原則、專案小組成立方式、經費來源等，各縣 市得依本準則各自成立其審議委員會，辦理文化資產業務。該準則第 3 條第 1 項已規定主管機關應 視需要得依本法第 3 條規定之文化資產類別分設審議委員會，各置委員九人至二十一人，由機關代 表及專家學者擔任。第 2 項則規定第一項專家學者人數不得少於委員總人數三分之二。

第三章 古蹟歷史建築之法律保護探討

在《文化資產保存法(2005.2.5)》體系下，行政院文建會基於法律授權，尚發布 有《文化資產保存法施行細則(2006.3.14)》、《暫定古蹟條件及程序辦法(2007.12.4)》、

《古蹟指定及廢止審查辦法(2007.12.4)》、《古蹟修復及再利用辦法(2005.12.30)》、

《古蹟管理維護辦法(2005.12.30)》、《歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法(2006.1.12)》、

《文化資產獎勵補助辦法(2005.12.30)》。謹摘述古蹟歷史建築保護之重點如下：

1.《文化資產保存法施行細則》

依本細則第 2 條規定，應受保存或維護之古蹟及歷史建築，係專指年代長久 且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、

關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產 業設施等^{註 49}。本細則第 8 條規定略以：主管機關普查或接受個人、團體提報具 古蹟、歷史建築之法定審查程序為：(1)現場勘查或訪查、(2)作成是否列冊追 蹤之決定，惟主管機關應以書面通知提報之個人或團體。

2.《暫定古蹟條件及程序辦法》

本辦法考量具「古蹟」價值之建造物在未進入審查程序前遇(1)可能而立即 明顯之重大危險、(2)依法取得拆除執照，即將進行拆除時、(3)工程施工進行 時、(4)風災、水災、火災及地震等天然災害發生等四項緊急情況時應踐行啟 動之「暫定古蹟」程序。依本辦法第 3 及第 4 條規定，此時，主管機關應邀集 專家學者及有關機關代表成立暫定古蹟處理小組；地方主管機關主動發現或接 獲緊急情況通報時，應立即召集前條暫定古蹟處理小組，經審議通過後，簽請 首長核定，逕列為暫定古蹟，並以書面或言詞通知所有人、使用人或管理人^{註 50}。

本辦法第 7 及第 9 條規定：暫定古蹟經中央主管機關依前條規定代行完成審 查程序後，其具國定古蹟價值者，由中央主管機關辦理公告；其具直轄市、縣 (市)定古蹟價值者，由中央主管機關通知地方主管機關辦理公告。而由所有 人、使用人或管理人進行暫定古蹟之管理維護。

註49：惟此對「古蹟」及「歷史建築」之列舉方式，筆者認為略與「聚落」及「文化景觀」之概念，尚有 釐清需要。按本細則第 2 條後段說明：「聚落」係指具有歷史風貌或地域特色之建造物及附屬設施群，

包括原住民部落、荷西時期街區、漢人街區、清末洋人居留地、日治時期移民村、近代宿舍及眷村 等。按本細則第 4 條說明：「文化景觀」係指包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗教景觀、歷史 名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業地景、交通地景、水利設施、軍事設施及其他人類與自 然互動而形成之景觀。

註50：依本辦法第 5 條規定，若中央主管機關主動發現或接獲緊急情況通報時，應即通知地方主管機關依 前條規定程序辦理；地方主管機關應於接獲前項通知起十日內依前條規定完成暫定古蹟核定程序；

又地方主管機關未依前項辦理時，中央主管機關得依本法第 101 條規定，逕予代行處理。

文化資產保存法有關古蹟歷史建築指定登錄之研究

3.《古蹟指定及廢止審查辦法》

本辦法係規範「古蹟」之指定、廢止及審查等程序。依《文化資產保存法》第 12 條規定，主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價 值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。復依同法第 14 條規 定，古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣(市)定三類，由各級主管機關 審查指定後，辦理公告。直轄市、縣(市)定者，並應報中央主管機關備查。

《古蹟指定及廢止審查辦法》係依《文化資產保存法》第 14 條第 3 項規定 訂定；依本辦法第 2 條規定，「古蹟」指定依下列基準為之：(1)具歷史、文 化、藝術價值、(2)重要歷史事件或人物之關係、(3)各時代表現地方營造技術 流派特色者、(4)具稀少性，不易再現者。(5)具建築史上之意義，有再利用之 價值及潛力者。(6)具其他古蹟價值者^{註 51}。至於「古蹟」之指定，依本辦法第 3 條規定，依下列程序為之：(1)現場勘查、(2)審議並作成指定處分之決定、

《古蹟指定及廢止審查辦法》係依《文化資產保存法》第 14 條第 3 項規定 訂定；依本辦法第 2 條規定，「古蹟」指定依下列基準為之：(1)具歷史、文 化、藝術價值、(2)重要歷史事件或人物之關係、(3)各時代表現地方營造技術 流派特色者、(4)具稀少性，不易再現者。(5)具建築史上之意義，有再利用之 價值及潛力者。(6)具其他古蹟價值者^{註 51}。至於「古蹟」之指定，依本辦法第 3 條規定，依下列程序為之：(1)現場勘查、(2)審議並作成指定處分之決定、