國家機密保護的概念與法制基礎

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第四節 國家機密保護的概念與法制基礎

一、政府資訊公開與國家機密保護

除了個人資料之保護，政府資訊以及檔案限制公開或不予公開的另一項事由 是國家機密之保護，無論是美國 FOIA、日本或臺灣之政府資訊公開法規，均將 國家機密如國防計畫、外交事務等排除在政府應主動公開之資訊範圍之外。政府 資訊之安全工作的首要目的即機密的保護，如何事先進行機密保護相關措施，避 免國家機密因政府資訊公開的推行而外洩，對國家安全造成危害，成為各國政府 在推動資訊公開相關法規時必須首要解決的課題之一（張耀中，2011）。對政府 資訊公開及檔案開放應用而言，2003 年頒布施行的《國家機密保護法》消極地劃 定機密界線，限制各級政府掌握之特定資訊之流通，藉以防止國家安全及利益遭 受正重大損害（石世豪，2003）。

美國「資訊自由法案」（FOIA）掀起政府資訊公開的世界浪潮，在公開政府 資訊的同時，對國家機密保護之討論未曾停歇，尤其美國的政治、軍事、外交影 響力遍及全球，加上國際間恐怖主義陰影籠罩，關係到國家安全的政府資訊或情 報數量極為龐大，如何在兼顧資訊、媒體自由之餘，控管機密資訊，是一大課題，

美國的作法，自然也為他國所注意。美國於 1995 年針對國家機密資訊的處理及 分類，發布第 12958 號總統命令（Executive Order 12958 – Classified National Security Information），全面規範美國國家機密等級、權限、內容、保密期限等，

作為 FOIA 關於限制國家機密資訊公開之補充。在 12958 號命令中，美國國家機 密分為三個等級，分別是「最高機密」（top secret）、「機密」（secret）、「秘密」

（confidential），劃分原則是該機密若未經授權而洩漏可能對國家安全造成之傷 害程度，臺灣現行《國家機密保護法》針對國家機密的分級即與美國相當類似。

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針對政府機關浮濫將政府資訊列為機密以至於無法公開使民眾知悉，12958 號命令亦明文列舉可以被列為國家機密的資訊種類，共七大類：第一類是軍事計 畫、武器系統、軍事行動；第二類是有關外國政府的資訊；第三類是情報活動、

情報來源、情報手段、情報密碼系統；第四類是美國對外關係、海外活動及秘密 管道；第五類是與國家安全有關的科學、技術、經濟事務；第六類是為確保核子 原料、核子設施安全的措施；第七類是與國家安全有關之系統、設施、專案、計 畫的能力或弱處。原先 FOIA 中可以免除公開的政府資訊種類，第一個就是國家 機密，而其範圍僅由 12958 號總統命令規範之，但在 2001 年的九一一事件之後，

美國政府體認到有許多敏感的資訊或情報並未在上述七大類國家機密類型中，以 至於出現國家安全漏洞，故美國陸續頒布「愛國者法案」（Patriot Act）、「國土安 全法」（Homeland Security Act）作為 12958 號命令的補充，擴大依據 FOIA 中關 於免除公開之政府資訊的涵蓋範圍，此舉也因違背政府資訊公開的精神而招致批 評，相關討論仍持續至今。

二、臺灣《國家機密保護法》立法進程

「機密」的概念自古有之，封建時代即有大臣向皇帝「密奏」、皇帝向特定 人降下「密旨」、將軍對下屬下達「密令」等，這些基於各種理由無法公告周知，

只能讓極少數人知曉資訊的秘密行為，可說是機密保護的原型。國民政府遷台以 後，為防止中共政權之滲透，「保密防諜」的口號深入臺灣民間，而政府部門亦 形成文、武二元之情報管控、機密保護體系，分別是以國防部和參謀本部為核心 之軍事單位，以及行政院各機關、總統府國家安全會議、國家安全局之文官系統，

未盡保護國家機密之責、洩漏國家機密者，文官依《中華民國刑法》（2016）相 關規定論處，軍人則以《陸海空軍刑法》（2017）處置。其中與一般民眾息息相 關的《中華民國刑法》中，訂有「加重助敵罪」、「洩漏交付國防秘密罪」、「刺探 收集國防秘密罪」、「洩漏國防以外之秘密罪」等，懲處公務員及一般民眾之國防

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機密相關犯罪，簡而言之，現役軍人、退役軍人、現職文官、一般民眾在涉及國 家機密（無論何種類型）時，均適用不同的法律規範。

1951 年頒布施行《妨害軍機治罪條例》（2004 年廢止），針對佔國家機密最 大宗之軍事機密相關不法行為，如洩漏、刺探、收集等，另行規定其事件輕重等 級、適用範圍並加重處罰，當時依據最高法院之實務見解，國家機密可區分為「軍 事機密」、「軍事以外國防機密」與「國防以外國家機密」三種類；另 1972 年行 政院又核定「軍機種類範圍準則」，將軍事機密分為十一類，等級則分為「絕對 機密」、「極機密」、「機密」、「密」，此一分級方式也延伸至軍事以外的其他機密 劃定流程。1960 年行政院制定《國家機密保護辦法》（2003 年廢止），是現行《國 家機密保護法》頒布前最完整、針對各政府機關之單一國家機密規範，唯其為法 令位階最低之行政命令，有違憲法分權原則，也無法律授權（石世豪，2003）。

另一方面，國家機密保護之概念也日趨多元化，許多法律都隱含了保護國家 機密的精神，大幅擴充其內涵，如《國家安全法》第 2-1 條（2013）禁止人民為 外國或中國大陸之政府或機構刺探、蒐集、交付公務上應秘密之文書、圖畫、消 息等；《通訊保障及監察法》第 7 條（2016）關於為維護國家安全而對外國勢力 等進行通訊監察；《政府採購法》第 34 條（2016）關於政府招標文件、招標底價、

投標廠商等保密規定；《典試法》第 31 條（2015）要求命題委員、典試委員等應 嚴守秘密、不得洩漏試題；以及《行政程序法》（當時尚無《政府資訊公開法》）、

《檔案法》等與政府施政透明、資訊公開相關法律，有因屬國家機密而限制應用 或不予公開之規定，也都和國家機密有不同程度之相關性。

然而各法條體例相異，規範方式、構成要件等都不一樣，對國家或公務機密 的保護效力也參差不齊，而且隨著兩岸高度敵對狀態的淡化，以及解嚴後臺灣民 主的深化，法治觀念融入政府運作、資訊自由等議題，在政府資訊公開的潮流下，

限制資訊流通的《妨害軍機治罪條例》和以行政命令逾越法律授權原則的《國家

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機密保護辦法》最終應當被廢止（石世豪，2003），需要一部新法。法務部早在 1993 年便開始研議，於 1999 年及 2001 年由行政院兩度提交《國家機密保護法》

草案送立法院審議，最終在 2003 年三讀通過現行之《國家機密保護法》。

三、日本「特定秘密保護法」立法進程

第二次世界大戰後，日本於 1953 年制定「關於秘密文書等取用章程之制定」， 試圖統合各行政機關原有的機密文書管理方式，隔年因應「日美共同防禦協定」

（Mutual Defense Assistance Agreement, MDA）的簽訂，另制定「（MDA）秘密保 護法」，首次訂出「特別防衛秘密」，區別一般行政機關的機密。1965 年修正制定

「關於秘密文書的取用」，將機密分為「極秘」和「秘」兩等級，並具體規範保 密期限、解密等處理原則，各行政機關據此再檢討機密保護相關的章程。2015 年 全新修正頒布的「行政文書管理指南」（日文：行政文書の管理に関するガイド ライン），檢討過去的機密文書規範後，把特定秘密、特別防衛秘密以外的機密 文書全面納為一般文書管理的一部份。

至於非一般公務機密的特定秘密及特定防衛秘密，2008 年由內閣官房副長 官領銜，邀集內閣情報官、警察廳、公安調查廳、防衛省、外務省等單位組成一 機密保護的檢討小組，討論有關制定適當之機密保護法制的基本方針，隔年召開 專家學者會議，全面且詳細地依據基本方針討論特定機密的範圍、機密的作成和 取得、機密的傳達、禁止行為、機密的指定權限、司法程序、基本人權的尊重、

機密範例的構成等，後因政權輪替，相關討論一度中斷。2013 年，「特定秘密保 護法」草案出爐並召開公聽會廣徵各界意見。其中反對意見多認為該法會侵害人 民「知的權利」及媒體報導的自由，從政府資訊公開的角度來看，該法指定機密 的範圍過於廣泛且曖昧，無法讓外界知曉重要資訊，機密評估機制可能侵害個人 隱私和人權等，由此可見機密文書或資訊的劃分、設定，的確會限縮政府資訊公 開的範圍，有損於政府資訊公開的精神，但是對政府來說，基於國家安全或公務

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上的需要而劃定機密，是必然的行為，「特定秘密保護法」如同「行政機關個人 情報保護法」，正是為了在政府資訊公開的前提下，盡可能將影響限縮在法律允 許的範圍內（三木有希子，2015）。

四、機密保護與檔案開放應用

《國家機密保護法》一如其名，規範的是「國家機密」，而不及於一般公務 機關或受託公務之民間團體所定之一般公務機密，包括政府標案、國家考試試題 等機密，也不包含個人隱私資訊和營業秘密。如同機關檔案管理人員為避免銷毀 檔案引起爭議，而在檔案保存年限區分表中，把許多類型檔案列為永久保存，各 政府機關為避免誤將屬於國家機密的政府資訊公開而觸法，可能動輒把政府資訊 列為國家機密，致使政府資訊公開精神被限縮，《國家機密保護法》特別規定國 家機密之核定必須在最小範圍內為之。

《國家機密保護法》依據機密洩漏可能對國家安全或利益造成「非常重大損 害」、「重大損害」或「損害」的程度，將國家機密分成「絕對機密」、「極機密」、

「機密」三個等級，不過該法前身、行政院制定之《國家機密保護辦法》原將所 有機密分為四個等級，即比現行分級多一個等級「密」，也是目前檔案典藏機構 中相當常見的一種。當年各政府機關均依照行政院此辦法行事，導致「公務機密」

「機密」三個等級，不過該法前身、行政院制定之《國家機密保護辦法》原將所 有機密分為四個等級，即比現行分級多一個等級「密」，也是目前檔案典藏機構 中相當常見的一種。當年各政府機關均依照行政院此辦法行事，導致「公務機密」