臺灣與日本檔案開放應用法規之比較研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所碩士學位論文 Master’s Thesis Graduate Institute of Library, Information and Archival Studies National Chengchi University. 治. 政臺灣與日本檔案開放應用法規之比較研究大. 立. 學. between Taiwan and Japan. ‧. ‧ 國. A Comparative Study on Law of Public Access to Records. n. er. io. sit. y. Nat. al. C. i n U. v. h e n g c h i 博士指導教授：林巧敏 Adviser: Dr. Lin, Chiao-Min 研究生：鄭瑋儒 Author: Cheng, Wei-Ru. 中華民國一○七年六月 June, 2018. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(3) 謝辭能夠僅以兩年的時間就順利完成論文、取得學位，必須感謝許多人的協助與鼓勵。首先感謝林妙蓉學姊，為我的論文方向點亮一盞明燈，協助我快速確定本論文的題目。如果沒有學姊的指點迷津，我不知道會在尋找題目靈感的路上碰壁多少次。感謝林巧敏老師在不熟悉日文的情況下，不但贊同我的論文題目，還悉心的. 政治大獲益良多，也因為有老師對我的足夠了解，才能在論文討論、口試的過程中，協立. 督促、指導我，不論是在課程中或論文的撰寫，老師的每一次耐心說明，都讓我. ‧ 國. 學. 助我度過各種難關。. 感謝兩位口試委員林奇秀老師、林素甘老師，即使沒有法學和日文背景，仍. ‧. er. io. sit. Nat. 我在冒冷汗之餘，見識到兩位老師的淵博學識。. y. 願意擔任口試委員，在兩次口試中每每一針見血地指出論文的盲點甚至錯誤，讓. 自從兩年前進入檔案管理局擔任檔案志工，感謝局裡的多位大姊、大哥的熱. al. n. v i n 心說明，帶領我親身參與許多檔案實務工作，兩年來學到了許多檔案管理實務的 Ch engchi U 知識，讓我在撰寫論文時有不一樣的思考角度。檔案局諸位也經常關切我的研究生生活和論文進度，在檔案局擔任志工，是論文寫作過程中的一大調劑。另外，感謝日本國立公文書館的資訊系統兼企劃法規科長吉田敏也先生，在. 我 2017 年底前往東京拜訪時，給予我許多珍貴的內部資料，並為我解答許多有關日本公文書管理的疑惑。最後感謝我的家人，當初是因為家人的鼓勵，我才決定念研究所、接受論文撰寫的挑戰，兩年來家人的不間斷支持與期待，除了讓我可以安心完成論文，也促使我我時刻警惕自己，為論文付出最大心力而不能怠惰。 III. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(5) 摘要為了解臺灣與日本檔案開放應用的背景與相關法規，作為臺灣未來修法的參考。本研究採用比較研究法，以臺灣與日本之檔案管理、政府資訊公開、個人資料保護及國家機密保護四部法規，作為研究對象，在了解此四部法規有關檔案開放應用的條文內涵後，藉由排列、比對臺灣與日本的法規條文內容，具體分析兩者的異同。經比較分析，臺灣與日本在檔案管理、政府資訊公開、個人資料保護及國家. 政治大擁有類似的原則規範，但在細節上更有不少的差異，相較之下，臺灣部分法條內立機密保護法規的規範位階、規範形式、內容項目、法規之間的關聯等方面，雖然. 容是可以修正的。期望未來臺灣若進行相關法規的修法，斟酌參考日本法規，增. ‧ 國. 學. 進檔案開放應用法規體系的完善。. ‧. 關鍵詞：檔案開放應用、檔案法規、政府資訊、國家機密、個人資料. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VI. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(7) Abstract In addition to having a refrence for future amendment, this thesis tries to know more about the background and the laws of public access to records in Taiwan and Japan. Using the method of comparative study, this thesis take the four acts in Taiwan and Japan- the management of records, the openness of government information, the protection of personal data and the protection of national secrets- as the research objects. After understanding the articles relative to public access of records in these four acts, this thesis analyzes the differences between Taiwan and Japan by listing the words of. 政治大. articles in both countries’ laws.. 立. After comparing and analyzing, there are differences no matter in legal hierarchy,. ‧ 國. 學. legal formation or the contents and the relations of all acts between Taiwan and Japan. Although both countries have some similar principals or concepts, still many. ‧. differences exist in detail. What this thesis find out is that there’s need for amending. y. Nat. io. sit. Taiwan’s laws. If Taiwan would try to amend the laws of public access to records in the. n. al. er. future, the legislators could consult the laws of Japan. Finally, this thesis hopes to help improving the entire legal system.. Ch. engchi. i n U. v. Keywords：public access to records, laws of archives, government information, personal data, national secrets. VII. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(8) 目次第一章緒論 ....................................... 1 第一節研究動機.................................................................................. 1 第二節研究目的.................................................................................. 4 第三節研究問題.................................................................................. 4 第四節研究範圍與限制...................................................................... 5 第五節名詞解釋.................................................................................. 6. 第二章文獻探討 .................................. 9 第一節. 政府資訊公開的概念與法制基礎...................................... 15. 學. ‧ 國. 第二節. 政治大檔案開放應用的法制基礎.................................................... 9 立. 個人資料保護的概念與法制基礎...................................... 22. 第四節. 國家機密保護的概念與法制基礎...................................... 29. 第五節. 綜合論述.............................................................................. 34. ‧. 第三節. sit. y. Nat. io. al. er. 第三章研究方法 .................................. 37. v. n. 第一節研究設計與架構.................................................................... 37. Ch. engchi. i n U. 第二節研究方法與工具.................................................................... 38 第三節研究實施步驟........................................................................ 40 第四節資料分析與整理.................................................................... 41. 第四章研究結果分析 .............................. 45 第一節檔案與檔案開放應用............................................................ 45 第二節政府資訊公開........................................................................ 77 第三節個人資料保護...................................................................... 105 第四節國家機密保護...................................................................... 153 第五節綜合比較.............................................................................. 182 VIII. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(9) 第五章結論與建議 ............................... 189 第一節結論...................................................................................... 189 第二節研究建議.............................................................................. 196 第三節未來研究方向...................................................................... 199. 參考文獻........................................ 201. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IX. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(10) 圖目次圖 3-1 研究架構圖 ....................................... 38 圖 3-2 研究流程示意圖 ................................... 41. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. X. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(11) 表目次表 1-1 臺灣與日本檔案開放應用相關法規……………………………5 表 1-2 臺灣檔案開放應用相關法規之制定、修正年份………………5 表 1-3 日本檔案開放應用相關法規之制定、修正年份………………6 表 4-1-1 臺灣與日本檔案用語及分類………………………………49 表 4-1-2 臺灣與日本檔案申請應用規定比較………………………55. 政治大. 表 4-1-3 臺灣現行《檔案法》與 2013 年修正案檔案開放應用限制. 立. 之比較……………………………………………………57. ‧ 國. 學. 表 4-1-4 臺灣與日本檔案開放應用限制比較………………………63. ‧. 表 4-1-5 臺灣與日本檔案「分離原則」規範比較…………………70. Nat. io. sit. y. 表 4-1-6 臺灣與日本檔案「30 年開放原則」規範比較……………76. er. 表 4-2-1 臺灣法規之政府資訊與檔案定義的比較…………………78. al. n. v i n Ch 臺灣「政府資訊」與日本「行政文書」比較……………81 engchi U. 表 4-2-2. 表 4-2-3 臺灣政府資訊與檔案申請應用規範比較…………………84 表 4-2-4 日本行政文書與特定歷史公文書申請應用規範比較……86 表 4-2-5 臺灣政府資訊公開與日本行政機關情報公開的比較……89 表 4-2-6 臺灣與日本之政府資訊申請應用規範比較………………89 表 4-2-7 臺灣檔案與政府資訊開放應用限制比較…………………92 表 4-2-8 日本行政機關情報公開的限制……………………………97 VIII. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(12) 表 4-2-9 日本特定歷史公文書與行政機關情報公開限制的比較…99 表 4-2-10 臺灣與日本政府資訊公開之限制的比較………………101 表 4-3-1 日本「個人情報」保護範圍比較………………………113 表 4-3-2 日本含有個人情報之特定歷史公文書限制開放年限…115 表 4-3-3 臺灣與日本法規之個人資訊定義內容比較……………116 表 4-3-4 臺灣與日本含有個人資料之檔案的限制應用範圍比較…118. 政治大. 表 4-3-5 臺灣檔案、政府資訊與個人資料申請應用規範比較……123. 立. 表 4-3-6 日本特定歷史公文書、行政文書與個人情報申請應用規範. ‧ 國. 學. 比較………………………………………………………134. ‧. 表 4-3-7 臺灣與日本政府機關目的外利用個人資料規範比較…138. Nat. io. sit. y. 表 4-3-8 臺灣與日本個人資料申請應用規範比較………………140. er. 表 4-4-1 臺灣三種國家機密等級可能造成損害比較……………155. al. n. v i n Ch 日本法定四大類特定秘密………………………………158 engchi U. 表 4-4-2. 表 4-4-3 臺灣與日本國家機密定義與保護範圍比較……………162 表 4-4-4 日本基於公益必要而應用國家機密的情況……………172 表 4-4-5 臺灣與日本國家機密保密期限比較……………………173 表 4-4-6 臺灣與日本國家機密應用機關與場合比較……………175 表 4-4-7 臺灣與日本解除國家機密條件比較……………………181 表 4-5-1 臺灣與日本檔案開放應用法規之綜合比較……………182 IX. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(13) 第一章緒論本章共分為五節：第一節研究動機闡述研究檔案開放應用法規之緣由，以及挑選日本作為與臺灣比較之對象的原因；第二節研究目的，陳述本研究主要的四個研究目的；第三節研究問題，依據研究目的設定若干研究問題；第四節名詞解釋，就本研究之四個主要概念名詞，依法律既有規定進行解釋；第五節研究範圍與限制，分列本研究欲比較之四部法規的臺、日名稱，以及法規之制定、最新修正年份。. 政治大立第一節研究動機. ‧ 國. 學. 臺灣《檔案法》自 2001 年施行以來，包括各中央、地方機關所管理的機關. ‧. 檔案以及國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局）所保存的國家檔案在內，. y. Nat. 「檔案管理」的概念逐漸為大眾所知曉，尤其檔案的資訊價值往往與一般大眾息. er. io. sit. 息相關，也是學者進行研究時的重要史料依據，故如何取得所需要的檔案、檔案的提供有何限制等檔案的「開放應用」成為檔案管理中相當重要的議題。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 檔案開放應用問題近年來隨著多起時事的發生，屢屢見諸新聞媒體，在學界、法界甚至媒體界、一般大眾間引起關注和討論。2016 年 8 月，國史館公布新的「國史館館藏檔案史料開放應用要點」，除了取消中國大陸、香港、澳門籍使用者的閱覽權限，以往隨時到館即可隨時借閱的制度，也改為如同檔案管理局的申請閱覽模式，需先提出申請，經最長一個月審查後始能提供檔案閱覽（國史館， 2016）；此外，先前早已完全上網公開、學界所謂「大溪檔案」的蔣中正總統文物檔案，國史館稱依據新通過之《國家機密保護法》將其定位為國家機密而暫時不再線上提供閱覽，待逐件檢視、整理檔案後才按月分批重新上網公開。國史館作為兩岸三地重要之中國近現代史文物史料保存單位，在檔案開放應用方面轉趨 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(14) 保守、甚至被學界批評「開倒車」（薛理桂，2016），引起學界一陣譁然，並發起連署希望國史館改弦易轍，此事也引起立法委員關注，表示將提案修法（徐偉真， 2016）。此外，近來政府持續推行「轉型正義」及「開放政府」，總統蔡英文日前表示「轉型正義奠基於真相，而真相建立在檔案之上」（楊亞璇，2017），前總統蔣中正、蔣經國相關文物檔案之徵集、整理、開放應用因此特別受到重視，尤其兩位前總統的個人日記一直是關注的焦點。國史館作為總統、副總統文物之法定典藏機構，多年來主張日記之所有權屬於中華民國，持續和蔣家及保存日記原件的. 政治大 2015 年底更因此興訟，最近一次開庭為 2017 年 8 月，蔣家後代、家屬及國史館立. 美國史丹佛大學胡佛研究所協調，希望取得「兩蔣日記」以開放大眾閱覽、使用，. ‧ 國. 學. 仍無法取得共識（王聖藜，2017）。「兩蔣日記」中與公務相關之手書、批示、公文等或可歸類為「政府資訊」，理論上應予公開，但其中涉及國家機密部分必須. ‧. 注意，另日記中大量私人文書、照片及涉及總統家庭、朋友關係等內容，其公開. sit. y. Nat. 將涉及個人隱私、著作權等問題，也是家屬和後代一直對「兩蔣日記」之公開存. al. n. 的一大難題。. er. io. 有疑慮的原因之一，可見「兩蔣日記」的公開所牽涉層面之廣，是檔案開放應用. Ch. engchi. i n U. v. 由上述新聞時事可知，檔案開放應用的尺度、程序、標準等深深影響包括學者專家及一般大眾在內的使用者，其中涉及的個人資料保護、國家機密保護等層面同時影響檔案產生者、檔案使用者、與檔案內容有關係者等，而檔案典藏機構在這樣的情況下所依循之臺灣現行法律，包括《檔案法》與隨後頒布、施行的《國家機密保護法》、《政府資訊公開法》以及《個人資料保護法》。四部法律都與檔案開放應用有直接的關聯性，檔案開放應用與這些法規之間的關係、不同法條間的競合、適用問題，以及法規本身的完備性等，經常成為爭議焦點（王珍珠，2006；林巧敏，2012）。. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(15) 檔案的開放應用，在世界其他有檔案管理法規之國家，自然也是一個重要的議題，尤其在政府資訊公開、個人隱私保護的世界潮流下，各國也制定、修正了相關的法規，包括在地理上與臺灣相近、又有歷史淵源的日本。日本近代確立之法律架構源自西方之大陸法體系，隨著日本於 1895 年後開始統治臺灣，也將日本的法律體系、法學精神移植至臺灣，在半世紀的時間裡重塑了當時臺灣人的法律生活。1949 年國民政府遷臺，帶來的中華民國法制和法學，與二戰前的日本相近，不少法學者、法務官員、立法人員亦曾赴日留學，再加上戰後數十年來雙方的文化交流、資訊傳遞，使得「日本因素」仍鮮活地存在於當今臺灣的法律文化. 政治大另一方面，日本本身雖然在十九世紀中期「明治維新」後逐漸走向民主政治，立. 之中（王泰升，2006）。. ‧ 國. 學. 但以天皇為首的君主立憲政體仍封建帝制色彩濃厚，一直到第二次世界大戰後，制定了所謂的「和平憲法」，民主政治才逐漸走上軌道，而檔案管理、檔案開放. ‧. 應用，也隨著民主之深化所帶來的政府資訊公開、透明理念，有了一定的進展，. sit. y. Nat. 其發展時間雖不及歐美，但仍比臺灣早，尤其是數十年來類似臺灣《檔案法》、. al. er. io. 《政府資訊公開法》等檔案相關法規的制定，縱有缺失之處，其完備性並沒有落. v. n. 後西方國家。然而目前針對外國的檔案開放應用相關研究，多集中在歐、美、澳、. Ch. engchi. i n U. 加等國家或地區，對日本的著墨並不多，日本學界、法界近年來對檔案之開放應用亦有許多討論（尾崎護，2008），臺灣實應加以關注。基於上述臺日關係，以及日本近二百年來民主轉型帶動之檔案管理相關法規的完備，本研究選擇國內學界較少深入探討之日本作為研究對象，與臺灣進行法規之比較。臺灣、日本兩國之間既有歷史淵源，關係密切，在檔案開放應用方面應有值得相互比較、對照之處，故本研究將集中焦點在檔案的開放應用法規，包括檔案管理、政府資訊公開、個人資料保護以及國家機密保護，以臺灣與日本作為比較對象，希望透過本研究能全面了解日本的檔案開放應用相關法規，並與臺灣進行比較，分析兩者之異同，找出臺灣相關法規的不足或是可改進之處。未來 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(16) 臺灣若欲針對檔案開放應用相關法規進行修法，期許本研究能有助於提供日本的法規與經驗。. 第二節研究目的本研究目的為了解日本的檔案開放應用相關法規，包括檔案管理、政府資訊公開、個人隱私保護及國家機密保護，透過爬梳日本的法律條文以及日本國內相關研究，並與臺灣現行檔案開放應用法規進行比較，以彙整出臺灣與日本的檔案開放應用法規之異同，作為臺灣未來改進檔案應用法規時之參考借鑑。. 政治大一、了解日本現行檔案開放應用之背景立具體研究目的如下：. ‧ 國. 學. 二、了解臺灣現行檔案開放應用之背景. 三、分析現行日本檔案開放應用相關法規之條文內容與意涵. ‧. 四、分析現行臺灣檔案開放應用相關法規之條文內容與意涵. sit er. io. 提出建議. y. Nat. 五、比較臺灣與日本檔案開放應用相關法規之異同，並歸納比較之結果，. n. a l 第三節研究問題 i v n Ch U engchi. 基於上述研究目的，本研究擬定之研究問題如下：. 一、臺灣與日本檔案管理與檔案開放應用之背景為何？二、臺灣與日本檔案管理法規中，有關檔案開放應用之條文的內容與差異為何？三、臺灣與日本政府資訊公開法規中，有關檔案開放應用之條文的內容與差異為何？. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(17) 四、臺灣與日本個人資料保護法規中，有關檔案開放應用之條文的內容與差異為何？五、臺灣與日本國家機密保護法規中，有關檔案開放應用之條文的內容與差異為何？. 第四節研究範圍與限制本研究之研究範圍以臺灣與日本之四部檔案開放應用相關法規為基礎，進行. 政治大. 檔案開放應用各面向之規範比較，各法規之主要內容、名稱與對應之日本法律原文名稱如表 1-1 所示：. 立. ‧ 國. 學. 表 1-1 臺灣與日本檔案開放應用相關法規. 檔案管理. 《檔案法》. 《公文書管理法》. 政府資訊公開. 《政府資訊公開法》. 《行政機関の保有する情報の公開に関する法律》. io. y. al. 《國家機密保護法》. n. 國家機密保護. Ch. 《行政機関の保有する個人情報の. sit. 《個人資料保護法》. 保護に関する法律》. er. 個人資料保護. 日本法律名稱. ‧. 臺灣法律名稱. Nat. 主要內容. v. 《特定秘密の保護に関する法律》. engchi. i n U. 而兩國此四部法規之制定年份及最新修正年份，分別如表1-2所示：表 1-2 臺灣檔案開放應用相關法規之制定與修正年份法規名稱. 制定年份（西元）. 最新修正年份(西元). 《檔案法》. 1999. 2008. 《政府資訊公開法》. 2005. (無). 《個人資料保護法》. 2010. 2015. 《國家機密保護法》. 2003. (無). 日本法規因其正式名稱較為冗長，日本國內為閱讀、報導的方便，通常使用 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(18) 較簡短的法規簡稱，官方檢索系統中亦有著錄各法規之縮略名稱，本研究往後提及日本的法規，均使用如下中譯簡稱，因非日本原文名稱，故以引號而非臺灣法規使用之夾注號標示之。茲將本研究主要使用之四部日本法規，其簡稱之中譯，以及其制定、最後修正年份，如表1-3所示：表 1-3 日本檔案開放應用相關法規之制定與修正年份法規名稱(中譯簡稱). 制定年份(西元). 最新修正年份(西元). 公文書管理法. 2009. 2016. 行政機關情報公開法. 1999. 2016. 行政機關個人情報保護法特定秘密保護法. 立. 政 2003治大. 2016 (無). 2013. ‧ 國. 學. 嚴格來說，與檔案(政府資訊)開放應用有關的法規尚包括《民法》、《刑法》、. ‧. 《行政程序法》等，這些法律均含有與政府資訊公開、個人資料保護相關之法條，唯相關條文僅零星散佈於各部法律中，且《民法》、《刑法》等法之立法意旨明顯. y. Nat. er. io. sit. 與檔案開放應用無直接關係，故不在本研究之比較研究範圍。. n. a l 第五節名詞解釋 i v n Ch U engchi. 一、檔案應用. 依據檔案管理局（2002）發行之《檔案管理名詞彙編》，「檔案應用」指的是「民眾向各檔案管理機關或檔案館申請閱覽、抄錄或複製檔案，其使用目的係為個人或關係人資料之查詢、學術研究、業務需要或新聞報導等。」. 二、政府資訊依據《政府資訊公開法》第三條之定義，「政府資訊」是指「政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(19) 積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」（全國法規資料庫，2005）簡單來說，不論是何種媒介或載體，政府機關在職權範圍內做成或取得之紀錄訊息，均屬於政府資訊。又根據《政府資訊公開法》第四條定義，上述之「政府機關」指的是「中央、地方各級機關及其設立之實 (試) 驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」（全國法規資料庫，2005）除了常見之中央與地方的行政單位，附屬於其下的研究、醫療等單位也屬於政府機關。此外，受政府委託執行. 政治大. 公權力者，在法律範圍內亦視同政府機關。. 立. 日本的「政府資訊」稱為「行政機関の保有する情報」，即行政機關保有之. ‧ 國. 學. 資訊，其母法即「行政機關情報公開法」。. ‧. 三、個人資料. y. Nat. sit. 依據《個人資料保護法》第二條之定義，「個人資料」指的是「自然人之姓. n. al. er. io. 名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、. i n U. v. 教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財. Ch. engchi. 務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。」（全國法規資料庫，2015）本條文採列舉與敘述並陳的方式說明「個人資料」包含哪些項目，但如何認定可「直接」或「間接」識別個人之資料，則有待討論。日本的「個人資料」稱為「個人情報」，包括行政機關保有之個人資料，以及營利事業、法人團體保有之個人資料，其母法有兩者，一是「關於個人情報保護之法律」，二是「關於行政機關保有之個人情報的保護法律」。. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(20) 四、國家機密依據《國家機密保護法》第二條之定義，「國家機密」是「為確保國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管之資訊，經依本法核定機密等級者。」第三條定義上述之「政府機關」為「指中央與地方各級機關及其所屬機構暨依法令或受委託辦理公務之民間團體或個人」（全國法規資料庫，2003）。政府持有或保管之資訊，有保密之必要者，並不當然視為「國家機密」，須依法核定其機密等級始稱為「國家機密」，此與政府資訊和個人資料之定義方式. 政治大日本的「國家機密」稱為「特定秘密」，母法為「關於特定秘密之保護的法立. 略有不同。. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 律」。. Ch. engchi. i n U. v. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(21) 第二章. 文獻探討. 本章文獻探討分為六節，前五節分別簡介檔案開放應用、政府資訊公開、個人資料保護、國家機密保護及著作權的概念與法制基礎，包括各相關法規的立法過程，以及與檔案開放應用的關聯，最後一節綜合論述各法規之競合與交互關係。本研究所提及、引用之臺灣法規，係引自法務部建置之「全國法規資料庫」；日本法規係引自日本「電子政府綜合窗口」之法令檢索系統，法規沿革則引自日本國立國會圖書館的「日本法令索引」系統。各法規制定的年份及最新修正年份. 政治大. 已於第一章第四節列表說明，為避免法條引用過多，影響閱讀，本章將不再針對該五部法規使用引文格式。. 立. ‧ 國. 檔案開放應用的法制基礎. 學. 第一節. ‧. 一、檔案管理與檔案開放應用. y. Nat. sit. 「檔案」一詞英文為「archive」，亦可指檔案館、檔案機構，綜合中、英文對. n. al. er. io. 「檔案」的定義，可將「檔案」狹義定義為「政府單位在處理公務的過程中所產. i n U. v. 生的文書，經過一段時間後已不再被使用，經鑑定確認具有保存價值後予以適當. Ch. engchi. 保存，以供未來的使用者應用」（薛理桂，2004）。唯國外另有「record」一詞專指仍在政府機關內部使用的「文書」，即根據檔案生命週期理論之現行、半現行文書，然臺灣並未明確區分「文書」與「檔案」，又依據現行《檔案法》，臺灣檔案基本上分為「機關檔案」，即西方所謂「文書」（records），以及「國家檔案」，相當於西方所謂的「檔案」（archives）。「檔案管理」指的是各機關或團體之檔案管理專責單位，對檔案實體和檔案資訊（metadata）進行整理、予以妥善保管並提供應用服務，相關各項業務之總稱（檔案管理局，2002），又依據臺灣現行《檔案法》，檔案管理作業包括點收、. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(22) 立案、編目、保管、檢調、清理、安全維護及其他檔案管理相關作業、設施事項等。臺灣檔案中央主管機關是國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局），於 2001 年 11 月正式成立，負責事項包括檔案政策、法規與管理制度之規劃、指導其他機關之檔案管理、國家檔案的徵集、編排描述、保存、應用與推廣等檔案管理作業等。近代檔案管理事業先驅為法國，全球最大之檔案專業學會「國際檔案理事會」（Internatioal Council on Archives）的總部即設於法國巴黎。中古時期歐洲各國所謂的檔案主要為皇室檔案，17 世紀後隨著議會、共和政治興起，原屬國王之各辦. 政治大統一保存、管理各政府機關產生的檔案，檔案多分散業務有關之主題檔案館。法立. 事機構逐漸轉為政府機關，但一直到法國大革命之前，並沒有一個國家級的單位. ‧ 國. 學. 國大革命後隔年（1790 年），國民議會將既存之各機關檔案館統一稱為「國家檔案館」，1794 年進一步通過立法，將檔案管理與國家檔案館之設置法制化，1808. ‧. 年拿破崙一世指定一間旅館建築作為國家檔案館，既是近代世界上第一間國家檔. sit. y. Nat. 案館，也開啟了檔案行政管理制度的新紀元（Archives Nationales，2017）。. al. er. io. 「檔案應用」可說是是檔案管理流程的終端，檔案經鑑定後保存的最終目的，. v. n. 是期望能提供有需要的使用者進行應用，而其定義綜合「美國檔案人員學會」（The. Ch. engchi. i n U. Society of American Archives，SAA）、臺灣檔案局及中國大陸之定義，可歸納為「是指使用者透過各項檔案檢索工具查詢、獲取所需檔案，並於法定範圍內，提供使用者利用檔案資訊的過程」。以往政府機關持有之文書和檔案多僅供內部人員或立法機構依職權調閱使用，在政府資訊公開的潮流下，一般民眾申請閱覽、應用檔案已經成為可能，檔案作為國家和社會發展的歷史紀錄，是全體國民共同擁有的資產，政府若能盡量公開檔案並鼓勵適當應用，不僅可滿足人民「知的權利」，亦能有效發揮政府資訊之知識價值（林巧敏，2012）。政府資訊公開的概念於本章第二節詳述。在此須注意的是，政府資訊公開之實踐、檔案管理與應用之根本母法《檔案法》，實際上比政府資訊公開之母法 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(23) 《政府資訊公開法》還早制定、實施。. 二、臺灣《檔案法》立法進程參考前行政院研究發展考核委員會（已廢除，以下簡稱研考會）編訂之《檔案法草案制定過程資料彙編》（1997）以及廖彩惠（2006），臺灣檔案法立法過程約可分為三大階段，始於國史館、經過行政院研考會、最後立法院審議通過。在檔案局成立之前，國史館一直是國內主要的檔案典藏機構，然而過去國史館進行檔案徵集之依據僅為兩紙行政命令，檔案徵集既不易，遑論後續之清理、. 政治大規解決檔案徵集的問題，於立1987 年向中國國民黨中常會正式呼籲制定一國家級編排描述、典藏、應用等檔案管理作為。朱匯森任國史館館長後，致力於透過法. ‧ 國. 學. 檔案管理法規，獲得時任總統蔣經國的認可，隨後由國史館領銜進行檔案法規草案之研擬（廖彩惠，2006）。. ‧. 1989 年，國史館將《中華民國檔案法》草案送至行政院，行政院隨即指示研. y. Nat. sit. 考會著手研訂檔案法之工作計畫，並成立草案研訂專案小組。專案小組以《中華. n. al. er. io. 民國檔案法》草案為基礎進行逐條討論和修正，掌握的檔案法規概念主軸有三，. i n U. v. 第一是行政基礎之建立，即檔案法之制定是依行政基礎之建立，畢竟每個行政機. Ch. engchi. 關都會有檔案必須處理；第二是檔案法屬於母法性質，管理方式之細節留待日後以施行細則、辦法來規範；第三是檔案之開放應用，檔案法本身應讓檔案開放應用機制透明化。在行政院審議階段，一個主要的爭議是檔案法主管機關，即應由行政院另設機關或全權交由國史館，最後採折衷方案，將檔案管理與典藏分拆，國史館仍為檔案典藏機構，而檔案管理在行政院設置「國家檔案館」之前，由國史館暫時負責之。隨後 1992 年 5 月，行政院正式將《檔案法》草案移請立法院審議（行政院研究發展考核委員會，1997）。. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(24) 1993 年 12 月，立法院司法及法制委員會第一次審查《檔案法》草案，包括行政院版本以及另外三位立法委員各自提出的版本，《檔案法》草案共有四個版本。圍繞四個版本之主要爭議有三，一是檔案主管機關問題，二是檔案開放之監督概念，三是檔案開放應用的年限，其中主管機關問題最複雜難解，牽涉範圍廣泛，經過多方協商及國史館、立法委員間的折衝樽俎，加上民間持續有要求《檔案法》盡速通過的呼聲，終於在延宕多年後於 1999 年 10 月完成《檔案法》草案二讀、11 月完成三讀，12 月正式由總統公布，於 2002 年 1 月 1 日起正式施行（立法院法制委員會，1997）。. 三、日本公文書管理演進. 立. 政治大. 日本的「行政機關情報公開法」、「行政機關個人資料保護法」、「公文書管理. ‧ 國. 學. 法」為主，因此三法有相當之連動關係，且都是近 20 年內的新法。「特定秘密保. ‧. 護法」則制定於平成 25 年（2013 年），總結第二次世界大戰以後與美國之防衛. y. Nat. 協定，以及以自衛隊之國防秘密為基礎的機密情報體制，納入各中央行政機關既. er. io. sit. 有的保密機制，包括機密文書的管理等，因國家安全或政府業務的特殊需要，而在公文書管理上自成一套體系，是現行政府資訊公開或檔案開放應用的特例。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 日本歷史上在公文管理和公務紀錄方面，其實並不比其他歐美國家遜色，但從過去以天皇為尊的絕對君主專制到明治時代的君主立憲，公文、文書多記錄天皇言行與主政者的政治活動，官府保存的文書僅作為歷史記錄或是為主政者服務，傳統上並沒有開放給國民閱覽、使用的想法。作為日本文化，或至少是官場文化的一部分，官方並不喜歡把公文書隨意讓別人見到，一如民間不願意把劍法奧義或釀酒秘方之類的重要「資訊」讓太多人知道，往往以秘傳方式只讓繼承人一個獲得（尾崎護，2008），官方文書也是類似情形，能接觸到官方文書的人少之又少。. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(25) 第二次世界大戰結束後，天皇不再握有政治實權，「國民才是國家主體」的概念逐漸普及，有如家傳秘方般的官方文書管理方式並不符合民主主義精神，為成為真正的民主國家，使人民在行使投票等政治權時有所依據，「政府資訊開放」的想法遂開始萌芽。另一方面，在戰爭期間，日本中央和地方機關都產生了大量的文書，戰爭末期及戰爭剛結束後，許多文書基於各種原因如空襲、避免重要情資外洩等而遭到銷毀（尾崎護，2008），為了保存文書以作為歷史資料之用，有識之士開始鼓吹設置公文書館、考慮公文書適當地開放應用，也成為戰後日本走向現代化文書檔案管理與開放應用的先聲。. 政治大相關法規。昭和 34 年（1959 立年）日本學術會議上，開始出現要求建立公文書館日本的文書管理是先有「公文書館」，即一般所稱的「檔案館」，才有公文書. ‧ 國. 學. 的聲音，接著以「朝向公文書等的保存、閱覽、展示等利用，以及公文書調查研究」為目的的國立公文書館，正式成立於昭和 46 年（1971 年）。公文書館的設置. ‧. 法源則是到昭和 62 年（1987 年）才制定，即「公文書館法」，將公文書館定位為. sit. y. Nat. 保存作為歷史資料的公文書，並考慮到提供利用之重要性的機關，不過該法只有. al. er. io. 七條，在「國立公文書館法」遲至平成 11 年（1999 年）制定後，該法僅作為法. v. n. 律精神的象徵，國家的公文書館歸「國立公文書館法」處理，地方公文書館的設. Ch. engchi. 置則由地方公共團體自行訂定相關條例。. i n U. 「公文書館」保存及提供利用的「公文書」是已經達保存年限的非現行文書，而一般行政機關在履行職務所產生、保存、未達保存年限的則是現行、半現行的「行政文書」，也就是「行政機關情報公開法」的規範對象，這些行政文書在移轉給國立公文書館等檔案典藏機構後，即使角色轉為「歷史公文書」而定位有所改變，向人民說明政府施政之責任的概念應當承繼下去（友岡史仁，2014）。公文書能夠被一般大眾申請應用，把開放利用的理念延伸到比公文書更早的行政文書階段，甚至讓政府機關主動公開文書資訊，更能推廣民眾對文書利用的概念，健全政府對人民說明政府活動的義務，使民眾獲得正確的政府訊息，進而監督、 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(26) 參與政治，深化日本的民主。事實上，地方公文書館是推動地方政府率先導入政府資訊公開制度的重要推手（清水惠枝，2007）。在政府資訊公開和個人隱私保護的基礎上，作為統一中央各機關文書處理方式的法規，「公文書管理法」的制定時程算是比較長。「行政機關情報公開法」實施後，行政機關多了應付民眾申請調閱政府資訊的業務，深感麻煩，許多公務員遂在文書處理流程中技術性地銷毀各類文書，或是把文書視為無用的垃圾而隨意置於辦公抽屜、卷夾櫃或庫房中，不曾妥善排架與管理，致使民眾「知的權利」受損，公文書管理的一元化法制確有其急迫性與必要性。又由於國立公文書館於. 政治大機關並不在乎國立公文書館的專業意見，加上成立滿 30 年的國立公文書館本身立 2001 年轉制為獨立行政法人，與各機關文書單位協商的能力受到制約，各行政. ‧ 國. 學. 已顯老舊、停滯不前，業務執行上甚至顯得迂腐，整個公文書的體制和利用情形非常殘缺（岡本信一，2012）。. ‧. 日本政府決定有所行動，遂在平成 15 年底，由內閣官房主導召開「關於公. y. Nat. sit. 文書等的適當管理、保存及利用的懇談會」，時任首相福田康夫也表達了對公文. n. al. er. io. 書管理的重視，隔年，懇談會提出了總結報告—「關於公文書等之適當管理、保. i n U. v. 存與利用的完整體制—朝向留給未來之歷史文書與檔案館的充實」，正式展開公. Ch. engchi. 文書管理法規的立法進程，包括在國會成立「公文書館推進議員懇談會」，福田首相召開「有關公文書管理理想方式的有識者會議」，收集來自各政府機關和學界的意見（尾崎護，2008），終於在平成 21 年（2009 年）制定完成「公文書管理法」，訂於 2011 年 4 月開始實施。理論上，「公文書管理法」的規範對象是「公文書」，通常是未達保存年限的非現行文書，而各機關仍在使用的「行政文書」，其開放應用等為前述「行政機關情報公開法」、「行政機關個人資料保護法」所規範，「公文書」以及移轉至國立公文書館的「特定歷史公文書」則由新立法的「公文書管理法」處理。不過實. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(27) 務上，公文書有許多性質和限制開放情形是和行政文書類似的，尤其是個人資料與機密資訊，導致兩種文書的規範多所重疊，究竟是要把公文書館的公文書納入「行政情關情報公開法」規範，還是應該把公文書與現行的行政文書分開，作不同的思考，是這幾部法律的交錯適用上的焦點，將留待後文持續分析，並與臺灣法規進行比較。. 第二節. 政府資訊公開的概念與法制基礎. 一、政府資訊公開的概念. 政治大. 在資訊爆炸的時代，人們在日常生活中經常接觸到各種各樣的資訊，也時常. 立. 為了各種需要而搜尋、使用許多訊息，與政府施政、政治活動等有關的訊息自然. ‧ 國. 學. 包括在其中。在現代民主國家中，政治參與是重要的公民權利，民眾若要充分參與、溝通、協調政府政策、了解政府目前運作、監督政府施政，均有賴於充足的. ‧. 資訊提供始能有成，而政府單位，尤其是行政機關正是這類資訊的最大擁有者，. y. Nat. sit. 為建立一套合理可行之政府資訊公開法規，方便人民共享並合理利用政府掌握之. er. io. 資訊，資訊公開乃成為政府重要且迫切之施政目標（許嘉贊，2006；李世德，2009）。. al. n. v i n 事實上，「政府資訊公開」的概念早在十八世紀中便已出現，北歐國家瑞典 Ch engchi U. 在 1766 年頒行的憲法中已有相關規定，同年也制定了「媒體自由法案」（Freedom of the Press Act），廢除書籍和報刊的出版審查，並依據憲法要求執政當局必須為大眾提供接觸官方文書的管道，雖然該法案並無要求政府「主動」公開資訊，但已有鼓勵人民接觸政府資訊的精神，可以說是政府資訊公開的先河。近代第一部政府資訊公開專法，以立法時間來看應是芬蘭於 1951 年制訂的「公務文件公開法」（Act on the Openness of Government Activities），但若以影響力而言，美國於 1966 年制定之「資訊自由法案」（Freedom of Infornation Act，以下簡稱 FOIA）受到的關注較多。隨後多國政府順應此一潮流制定相關專法，如挪威「行政公開. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(28) 法」（Public Access Act）、加拿大「資訊取得法」（Access to Information Act）、紐西蘭「公務資訊法」（Official Information Act）等。美國憲法中本無政府資訊公開或資訊自由的規範，所以嚴格來說，「政府資訊公開」精神強調國民「知的權利」（right to know）並不是憲法保障的基本權利，故遲至 1966 年始訂定「資訊自由法案」，相較於瑞典、芬蘭等國已將政府資訊公開相關精神納入憲法，就法律位階而言，美國反而不如歐洲諸國。美國 FOIA 賦予美國公民請求取得聯邦文件和資訊的權利，即所謂「被動請求權」，必須注意的是，根據美國國務院（Department of State）針對 FOIA 設置之網站的介紹，FOIA. 政治大府單位提供所需之政府資訊，但美國國會、法院和州政府、轄下地方政府不在立只規範聯邦層級的政府資訊和文書檔案，亦即美國公民得依據 FOIA 要求聯邦政. ‧ 國. 學. FOIA 的規範中。. 除了政府資訊之「被動請求權」，美國 FOIA 亦有聯邦政府「主動公開」政府. ‧. 資訊之義務規定，各聯邦層級之政府單位須定期於聯邦政府公報（Federal Register）. y. Nat. sit. 中公布該組織、單位之人員組成、分工執掌、程序規定、政策聲明、法令函釋、. n. al. er. io. 行政裁決等，並訂有免除公開義務之政府資訊類型包括國防、外交機密、商貿機. i n U. v. 密、個人健康檔案、個人履歷、內部人事規範、部門內與部門間備忘錄、依據其他法律應保密之資訊等。. Ch. engchi. 美國 FOIA 施行四十餘年，期間因應「隱私法」（Privacy Act）、「陽光政府法」（Government in the Sunshine Act）等法規之制定而有所修改，累積了豐富的法律運用經驗與眾多法院判決，成為舉世各國制定、修正政府資訊公開相關法案的重要參考（法務部，2006）。目前 FOIA 主管單位是美國國家檔案暨文件總署（National Archives and Records Administration, NARA），其下設「政府資訊服務辦公室」（The Office of Government Information Services, OGIS）負責檢視 FOIA 政策、執行程序，監督各聯邦單位並調解申請使用政府資訊民眾與受理申請聯邦單位之間的爭議，. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(29) 由此可見政府資訊與國家檔案開放之間緊密的連帶關係。此外，負責永久保存美國政府檔案之國家檔案館（National Archives）之設置宗旨，亦直言「民主由此開始」（Democracy Starts Here），清楚揭示人民對政府資訊之取得和利用，可支持民主主義的運作與發展（尾崎護，2008）。即使美國並非最早的政府資訊公開倡議國家，亦未將政府資訊公開納入憲法架構，但以其現行相關法規、以及國家檔案管理系統的完備，而為多國所仿效，包括臺灣與日本。「政府資訊公開」必須釐清何謂「政府資訊」，各國對於此名詞之定義並無統一。以歐盟（EU）為例，曾使用「公部門資訊」（public sector information）一. 政治大括社會、經濟、地理、氣候、旅遊、商貿、教育、專利等（European Union，2003）。立詞稱呼所有政府機關為執行公務活動所收集、產生、重製和發布的廣泛資訊，包. ‧ 國. 學. 再往前回溯，歐盟（1998）發布的「資訊社會公部門資訊綠皮書」（Green Paper on Public Sector Information in the Information Society）先以功能、法理、財政三. ‧. 個構面定義「公部門」，再衍伸出所謂「公部門資訊」，包括與政府職能及其所屬. sit. y. Nat. 行政業務直接相關之「行政資訊」（administrative information），以及因公共活動. al. er. io. 或公共服務產生之外部「非行政資訊」（non-administrative information），其中「行. v. n. 政資訊」又可以再區分其是否具民主政治之基礎功能；另外一個比較籠統的定義. Ch. engchi. i n U. 方式是一資訊若與一般不特定大眾直接相關，則為公部門資訊，相反地，若只有小部分有限的民眾對某資訊有興趣，則該資訊並非公部門資訊。歐盟當局在「資訊社會公部門資訊綠皮書」中也坦承「公部門資訊」的定義並不明確，可能因成員國國情不同而有不同情形，即使經過近二十年的討論，依然如此。. 二、臺灣《政府資訊公開法》立法過程就臺灣之立法經驗而言，「政府資訊公開」除了有促進公民之政治參與、民主政治發展的積極意義，對政府本身而言，亦有確保施政透明、廉能治理的保守效果。臺灣關於政府資訊公開之規範，最早見於 2001 年施行之《行政程序法》 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(30) 第 44 條，該條第三項規定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」亦即行政院應於 2003 年之前制定政府資訊公開相關專法。在此之前，行政院與考試院共同於 2001 年 2 月頒布施行《行政資訊公開辦法》作為專法制定前之政府資訊公開的法源依據。正式的《政府資訊公開法》草案早在 1999 年即送立法院審議，但遲遲未能完成立法程序，反倒是《行政程序法》先行通過並於 2001 年施行，故出現前述過渡性質之《行政資訊公開辦法》，直到 2005 年 12 月，《政府資訊公開法》才三讀通過，正式頒布施行。. 政治大關條文，例如《公司法》第立393 條（2015）和《商業登記法》第 19 條（2016）事實上，在《政府資訊公開法》之前，已有多部法律具有政府資訊公開之相. ‧ 國. 學. 關於公司行號、一般營利事業登記事項之公開；《法院組織法》第 83 條（2017）規定各級法院應定期出版公報，刊載裁判書全文；《刑事訴訟法》（2017）和《民. ‧. 事訴訟法》（2017）關於訴訟當事人或第三者請求調閱政府文書、證物等之規定；. y. sit. n. al. er. io. 務部，2005）。. Nat. 以及《檔案法》中關於機關檔案目錄之公開、人民申請閱覽檔案之相關規定等（法. i n U. v. 而《政府資訊公開法》則是統合所有政府資訊相關事項之集大成者，包括政. Ch. engchi. 府主動公開（該法第二章）、民眾申請提供（該法第三章）、公開限制（該法第四章）、救濟方式（該法第五章），其基本理念在於政府資訊屬於公共財，所有權應為全民所有，基於對等原則以及資訊取得之平衡，賦予人民請求政府提供資訊之權利，尤其與人民權益攸關之相關政府資訊，政府更應主動公開（陳士伯，2007）。因此本於「資訊共享」和「施政公開」，制定此法以便利民眾取得政府資訊，除增進民眾對公共事務之瞭解、信賴與監督，更希望能促進民主參與。至於臺灣關於政府資訊的定義，《政府資訊公開法》第三條：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(31) 磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」簡言之，所謂「政府資訊」或歐盟「公部門資訊」具有兩個特徵，一是資訊產生主體是政府機關，產生原因職權範圍內之職務活動，二是資訊並沒有限定於特定之媒體形式或儲存載具（潘競恒，2009）。而該條所稱「政府機關」，其定義見第四條：「本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」必須注意的是，除一般民眾較熟悉之中央及地方各級政府單. 政治大務部（2005）說明，依《預算法》成立之特種基金，其歲入若來自納稅人且供特立位，附屬於各政府單位之醫療、文教、研究機構亦為廣義之政府機關；另依據法. 殊用途，該基金之運作等相關資訊亦為政府資訊之一環；最後則是受狹義政府機. ‧ 國. 學. 關委託行使公權力之個人或團體，亦視為廣義之政府機關。. Nat. y. ‧. 三、日本「行政機關情報公開法」立法進程. er. io. sit. 平成 11 年（2000 年）日本頒布「行政機關情報公開法」，隨著民主政治在日本的深化，以及西方社會對「知的權利」的重視，讓已經有了中央和地方公文書. al. n. v i n 館的日本，在第二次世界大戰後受到美國制定「資訊自由法案」（Freedom of Ch engchi U. Information）以及隨之而來的檔案館定位「民主由此開始」（Democracy Starts Here）的影響（尾崎護，2008），開始出現政府資訊公開法制化的要求。不過，現行「行政機關情報公開法」在說明立法意旨時，並未提到「知的權利」，因為這一詞彙過於抽象，日後要形成判例的話是不夠充分且難以解釋的概念，作為規範政府行為的法律，比起以重視「知的權利」理念為目的而制定條文，國會立法者更在意法律實際運用上的解釋效力（友岡史仁，2014）。即使如此，早在「行政機關情報公開法」制定之前，日本憲法第 21 條其實已有保障「資訊流通之自由」的條文，類似現今所謂「知的權利」，日本最高法 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(32) 院曾據此進行媒體事件之判決，然而當時「知的權利」之保障，主要指政府不得干涉民間資訊、情報的流通，阻礙人民自由獲知所需資訊的權利。隨著戰後日本民主的深化以及西方政府資訊概念的傳入，政府持有的資訊開始受到注意，被政府機關蒐集的資訊應屬於國民所有，是國民共有之知識資源，政府理應有返還予國民、使國民知曉的責任，但在「行政機關情報公開法」之前，資訊不但沒有流入國民之中，政府的怠慢行為還直接或間接阻礙了資訊的流通，妨害政府資訊的傳播（渋谷秀樹，2015）。關於政府資訊專法之制定，經過二十年關於「知的權利」、檔案管理等各面. 政治大調查國內外先例、舉行公聽會，1995 年 3 月進一步設置「行政情報部」，以美國立向討論後，日本於 1994 年 12 月以「行政改革委員會」為首，開始審議相關提案、. ‧ 國. 學. 的「資訊自由法案」為藍本，綜合各方意見，研議「中間報告綱要」，隔年 12 月由「行政改革委員會」正式向首相提出包含「情報公開法綱要」在內的「關於情. ‧. 報公開法制之確立的意見」（淺野次郎，2001）。1998 年 3 月由內閣正式向國會. y. sit. n. a. l C 四、政府資訊公開與檔案開放應用. hengchi. er. io. 月開始施行。. Nat. 提出草案，最終於 1999 年 5 月通過「行政機關情報公開法」，並訂於 2001 年 4. i n U. v. 根據文件生命週期理論，被保存於機關庫房或檔案管理局、所謂「檔案」之半現行或非現行文件，其於更早之現行文書階段，當然也是政府資訊的一種形式，《檔案法》和《政府資訊公開法》在資訊公開、保障人民「知的權利」方面，立意相同（王珍珠，2006），不過《檔案法》之頒布施行卻在《政府資訊公開法》之前，兩者在定義以及實務上經常引發法律競合問題。依據現行《政府資訊公開法》，政府資訊「公開」的方式有二，一是政府機關「主動公開」，二是被動受理民眾「申請閱覽」，兩種方式之權利主體、權利存續、個案性、程序與實體規定乃至救濟方法均有所不同，前者之限制應較後者少 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(33) （尤重道，2013），而現行《檔案法》基本上只有民眾「申請閱覽」的部分，政府機關依據《檔案法》應主動公開、與檔案有關的「政府資訊」只有機關檔案的目錄，而非作為政府資訊一環的檔案本身。然而「檔案」與「政府資訊」重疊性高，廣義的檔案佔政府資訊的一大部分（陳士伯，2007），《檔案法》制定在先，對「檔案」在定義上是否屬於「政府資訊」並無相關規定，似可理解，但晚近的《政府資訊公開法》卻也沒有針對「檔案」之政府資訊屬性作釐清和界定，不論「主動公開」或「申請閱覽」的程序，兩部法律遂各自為政致使混淆產生。此外，各國政府資訊公開相關法律，均有限制或不予公開政府資訊之例外規. 政治大他行政、司法活動等，則政府機關得拒絕公開該類政府資訊，在政府資訊以公開立定，即若政府資訊之公開可能危害國家安全、侵犯個人隱私、妨害商業貿易或其. ‧ 國. 學. 為原則的世界潮流下，相關法案如何規範例外、不得或限制公開的政府資訊，實際上關係到政府資訊公開之範圍廣狹，是相關立法成敗之關鍵所在（范江真媺，. ‧. 2001）。臺灣法律在這部分也是呈現不一致的情形，《政府資訊公開法》共列出九. sit. y. Nat. 種應限制公開或不予提供的政府資訊，而《檔案法》則有七種拒絕申請閱覽之檔. al. n. 形成時，勢必引發爭議。. er. io. 案內容類型，除了數量不同，在條文內容的用字遣詞上也多所出入，在具體個案. Ch. engchi. i n U. v. 蓋《政府資訊公開法》起初被定位為普通法，實應為資訊公開之最低標準，相對的《檔案法》是特別法，如果依「特別法優於普通法」的原則，加上檔案為政府資訊中佔多數的類型，其申請應用必將以《檔案法》為主而使《政府資訊公開法》幾無適用空間（王珍珠，2006），明顯與《政府資訊公開法》作為政府資訊公開法規之基礎、普遍性、保障人民「知的權利」立法精神相違背，對照英、美等國將檔案應用相關規範回歸政府資訊公開相關法律，學者陳小蘭（2016）即認為臺灣目前法制應以《檔案法》作為機關內檔案整理、編目、保存等規範之「內部法」，而《政府資訊公開法》作為規範政府機關面對一般民眾的「外部法」，並排除其他法規之特別規定，使《政府資訊公開法》真正成為政府資訊公開的基準、 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(34) 母法。. 第三節. 個人資料保護的概念與法制基礎. 一、個人隱私與資料保護之理念與歷史背景政府資訊公開的精神如前一節所述，不外乎施政之透明以促進公民之政治參與與民主政治發展，故政府資訊理應盡可能全面公開，使民眾知曉、利用。而實務上，政府在執行法定業務、產生政府資訊的過程中，往往會蒐集、保存許多民眾的個人資料，若將載有這些個人資料的政府資訊依《政府資訊公開法》全數公. 政治大. 開，恐有傷害當事人權益之虞，也就是所謂個人「隱私權」可能被侵害，故包括. 立. 西方國家、日本和臺灣的政府資訊公開相關法案中，均有規範政府資訊限制或不. ‧ 國. 學. 予公開之例外情形，其一便是個人資料、個人隱私的保護。. ‧. 西方「隱私權」的概念相當廣泛，早期的隱私權概念被融入個人「自由權」. y. Nat. 的一環，即個人私生活不公開之自由及私人領域不予他人侵入之自由，不過在當. er. io. sit. 代資訊社會，僅消極地防止他人窺探、侵入個人私生活、私領域已不足夠，網際網路和電腦科技的普及，讓政府機關和營利團體有更多管道獲取個人資訊，在不. al. n. v i n 為當事人所知的情況下，隱私受到侵害。故近來隱私權的概念已擴大為「人格自 Ch engchi U 律權」與「資訊隱私權」，前者為個人私自進行某行為之自由（例如墮胎），後者即主動控制個人資訊的權力（范姜真媺，2001），換句話說，當今臺灣所謂「個人資料」之保護實為隱私權保護之一環。臺灣憲法雖無保障個人隱私權相關條文，但第 22 條稱「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」又據大法官釋字第 603 號解釋：「基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障。」故在不妨害社會秩序和公共利益的情況下， 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(35) 個人資料與隱私權應為憲法所保障。所謂「個人資料之自主控制」，該大法官解釋稱「就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。」此解釋文時間早於《個人資料保護法》之修訂，可視為個人資料保護納入隱私權保障的濫觴，確定了個人資料之消極保護與積極控制，乃臺灣國民之基本權利。個人資料固然為個人隱私或人格權的一部分，當然有保護的必要，但是在網際網路、工商服務業發達的現代社會，透過所謂「大數據」、「雲端計算」、「群眾. 政治大府資訊適當地開放予民間使用立，結合民間資源與創意，便能在達成政府施政公開、外包」等技術，使政府資訊乃至個人資料成為商業用途的可能性大增，若能將政. ‧ 國. 學. 透明的同時，創造經濟上的價值，其中個人資料之活用，也有助於社會生活之便利（張永宏，2015；林裕嘉，2016）。故如何在確保個人資料、隱私被妥善保障. ‧. 之餘，透過開放政府資訊、取用個人資料以創造利益，成為個人資料保護法規之. sit. y. Nat. 重要立法目的。. n. al. er. io. 臺灣目前對個人資料保護之相關規範主要參考歐盟「資料保護工作小組」. i n U. v. （Article 29 Data Protection Working Party）於 2007 年發布之意見書（Opinion. Ch. engchi. 4/2007 on the Concept of Personal Data）（張陳宏，2016）。該意見書將「個人資料」定義為「任何與已識別或足以識別之自然人相關的資訊」，並將其區分為四個面向，第一種是「任何資訊」（any information），即形式、內容不拘的個人資料，包括客觀的血型、性別以及主觀的個人評價或意見，內容可能是私密或非私密、敏感或非敏感；第二種是「關聯資訊」（relating to），亦即可以連結至特定個人的所有與該個人相關的資訊，例如健康檢查的結果、辦公室的個人檔案或是採訪的影像；第三種是「已識別和足以識別之資訊」（identified or identifiable），透過數個片段資訊而已辨識出特定個人，或是有可能透過拼湊不同訊息而辨識特定個人，這些辨識因子例如身高、髮色、穿著、職業、收入等，構成了能直接或間接識別 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(36) 自然人之生理、心理、精神、經濟、文化或社會因素；最後一個是「自然人」（natural person），強調個人資料保護的權利屬於所有存活的自然人，而不問種族或國籍，資訊處理系統是為自然人服務，在法律前任何人在任何地方均有權被視為自然人，其基本權利和自由應受尊重，當然也包括處分個人資料的權利和自由。. 二、臺灣《個人資料保護法》立法過程與相關爭議為順應網路時代來臨與個人電腦之普及，以及解決個人資料因電腦、網路之濫用而侵害當事人權益之情形，臺灣早在 1995 年即參考經濟合作暨發展組織. 政治大相關規範，頒布施行《電腦處理個人資料保護法》，共 45 條。鑒於該法之侷限性立. （Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）及歐盟（EU）. 及諸多缺失，立法院於 2010 年三讀通過修正該法，並更名為《個人資料保護法》，. ‧ 國. 學. 共 56 條，但隨後刪除第 19 至 22 條及第 43 條，其餘條文除爭議過大之第 6 及第. ‧. 54 條，於 2012 年 10 月正式施行，隨後因實務運用上的困難而於 2015 年應各界. y. Nat. 要求大修此法，總計修正之條文達 12 條之多，現行最新版《個人資料保護法》. er. io. sit. 自 2016 年 3 月施行，算是相當新近的一部法律。除了該法，臺灣《民法》和《刑法》也散見數條與個人隱私保護相關的條文，例如《民法》（2015）第 18 條關於. al. n. v i n 人格權侵害之賠償，第 195 條關於不法侵害他人隱私等人格法益之賠償；《中華 Ch engchi U 民國刑法》（2016）中也訂有妨害秘密專章，在相關罰則部分與現行《個人資料保護法》有所重疊，似應以《個人資料保護法》為優先適用。《個人資料保護法》以個人隱私保護為立法主旨，但仍容許合理利用個人資料，包括公務機關和非公務機關（該法第二章、第三章），即所謂隱私權之合理保障，並非無限上綱地絕對保護，而著重於私人之生活私密領域（邱忠義，2014）。然而本法最大爭議即在於何種個人資料屬於個人私密領域，不得被公開或利用，應當被保護﹖現行《個人資料保護法》第二條以例示性與概要性規範，擴大適用之個人資料範圍，無論資料的性質、內容、儲存、處理方式均可能成為法令保護 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(37) 範圍，造成本法所定義之「個人資料」種類多元且龐雜，在牽涉範圍過於廣泛的情況下，法規讓人無所適從，反而無法達到保護個人資料的目的（黃翰義，2015），遑論加以善用，而個人資料之定義的關鍵在於「識別性」。《個人資料保護法》第二條第一款對「個人資料」之定義為自然人之姓名、出生年月日、身分證編號、指紋、婚姻、教育、病歷、性生活等十九種資料（列舉或例示）以及「其他得以直接或間接方式識別該個人之資料」（概括敘述），如果說該十九種資料是可以「直接識別」特定個人，則其餘個人資料雖無法直接識別特定個人，但若與其他資料相連結，仍有「間接識別」出特定個人的可能，則. 政治大性生活、健康檢查等資料，實務上仍應加上其他要件始能成為「真正的個人資料」，立. 仍為《個人資料保護法》保護之個人資料。但上述條文中諸如婚姻、家庭、職業、. ‧ 國. 學. 也就是與其他資料相結合才有意義。但無論是「間接識別」或「直接識別」在該法中均定義不明，若將第二條條文視為「列舉與概括」並陳的方式界定個人資料，. ‧. 則有法條負載過重之嫌，形成過度且不必要的保護，反而阻礙了個人資料之合理. sit. y. Nat. 使用（張永宏，2015）；相對的，若該條文是「例示與概括」的方式舉例說明個. al. er. io. 人資料的種類，即表示法規保護的個人資料還有其他未明文規定的種類，也就是. v. n. 可能「間接識別」個人的資料，在判斷依據不明的情況下，可能造成過度擴張間. Ch. engchi. i n U. 接識別個人資料之結果，最後同樣僵化了個人資料可能的合理使用，光是本法第二條條文之定義就把諸多不確定之法律概念全盤列為規範對象，恐亦無法達到保護個人資料之最初立法目的（黃翰義，2015）。. 三、日本「個人情報保護法」立法進程日本國內在討論制定「行政機關情報公開法」的同時，有學者便指出必須一併思考兩大配套，其一是應被拒絕公開的政府資訊，其二則是統一中央各機關的文書管理規則和系統。政府資訊的限制公開不外乎兩大原因，即個人資料以及國家機密的保護，要求政府資訊公開以及申請閱覽公文書、屬於利用者一方的國民， 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(38) 與應要求提供所保存資訊及公文書、屬於受理者一方的政府，兩者之間有一定可能性產生利害的對立關係，具體而言，就在政府資訊公開或提供應用與否的判斷（友岡史仁，2017）。類似美國 FOIA 和其他主要國家的政府資訊公開法規，日本「行政機關情報公開法」中規定限制或不予公開的政府資訊包括含有個人資料、屬於事關國家安全的機密資訊、司法偵查相關資訊、可能損害商業或營業利益的資訊等，政府對這些限制公開之資訊的判斷，可能和申請利用這些資訊之民眾的認知有所落差，如何確保政府機關和公文書典藏機構在審查民眾申請時的公正和客觀，以及民眾事後救濟措施，是「行政機關情報公開法」重要的內容之一。尤. 政治大. 其針對個人情報保護以及國家機密保護，日本另訂有專法處理，與「行政機關情報公開法」相配合適用。. 立. ‧ 國. 學. 行政機關早在昭和 63 年（1988 年），日本即訂有「行政機關保有之電子計算機處理個人情報的保護法」，隨著「行政機關情報公開法」實施，必須被保護. ‧. 的資料已不只存在於電腦中，任何形式的政府資訊必然會存有個人資料，尤其直. sit. y. Nat. 接與民眾接觸、互動的政府部門，且民間私部門、營利事業使用個人資料的態勢. al. er. io. 愈趨明顯，原有法規已不符時代需求。日本政府遂於平成 15 年（2003 年）3 月. v. n. 提出修法，後由國會成立之「關於個人情報保護之特別委員會」進行審議，於兩. Ch. engchi. i n U. 個多月後，制定全新的「個人情報保護法」，此法除了揭櫫個人資料與隱私保護的精神，主要針對民間團體和營利機構使用獲得、管理、利用個人資料等行為進行規範；政府機關的部分則配合「行政機關情報公開法」之施行，於同年修正「行政機關保有之電子計算機處理個人情報的保護法」，並將之改名為「行政機關個人情報保護法」，規範如何管理、申請閱覽、改正政府機關持有的個人資料，兩法在結構和內容上相似。當然也包括政府資訊中含有個人資料的部分。. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.

(39) 四、政府資訊、檔案之開放應用與個人資料保護《個人資料保護法》針對公部門與私部門蒐集、處理、保存、利用個人資料等行為進行規範，就政府機關而言，無論是政府資訊或機關、國家檔案，理論上只要其中包含個人資料均應受《個人資料保護法》規範，日本亦有所謂「情報三法規」，即「資訊公開」、「個人資訊保護」與「公文書管理」三者為一不可分割的法律架構，尤其前兩者可以說是「相互補充的關係」（友岡史仁，2014）。政府資訊（包含檔案）以公開為原則，限制為例外，個人資料則以保護為主，以合理使用為輔（邱忠義，2014），兩者看似矛盾卻又互補，就西方各國與日本來說，. 政治大. 政府資訊乃至檔案之開放利用，以政府資訊公開相關法規為依據，政府資訊與檔. 立. 案中關於個人隱私權之保障則適用個人資料保護法規，兩種法規可相互類推適用. ‧ 國. 學. 而無衝突。. ‧. 臺灣《政府資訊公開法》關於政府資訊之限制公開，針對個人隱私之條文為. y. Nat. 第 18 條第 6 款「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發. er. io. sit. 表權者。」而《檔案法》中關於機關得拒絕提供檔案應用之理由之一為檔案具有「為維護公共利益或第三人之正當利益者」之情形。姑且不論《檔案法》中未有. al. n. v i n 明確保護個人資料之條文，即使是作為政府資訊開放之法源依據的《政府資訊公 Ch engchi U. 開法》亦未對所謂「個人隱私」做出定義，再加上《個人資料保護法》對個人資料之定義曖昧不明，無法以《個人資料保護法》直接作為限制或不公開政府資訊、檔案的理由，致使三部法律似無交集而各為適用，這也是臺灣法規亟待改進之處。此外，在限制政府資訊中個人資料應用的部分，有所謂基於「公共利益」的但書，《政府資訊公開法》中稱「對公益有必要……」《個人資料保護法》則謂「增進公共利益所必要」即若為了公共利益，含有個人資料之政府資訊或個人資料本身亦可為公開或其他特殊目的之使用，同樣的，「公共利益」的定義並不明確，在適法性上亦容易與個人資料之保護產生衝突，何況政府資訊之公開或商業利用 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.LIAS.003.2018.A01.