政府資訊公開

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務上，公文書有許多性質和限制開放情形是和行政文書類似的，尤其是個人資料 與機密資訊，導致兩種文書的規範多所重疊，究竟是要把公文書館的公文書納入

「行政情關情報公開法」規範，還是應該把公文書與現行的行政文書分開，作不 同的思考，是這幾部法律的交錯適用上的焦點，將留待後文持續分析，並與臺灣 法規進行比較。

第二節 政府資訊公開的概念與法制基礎

一、政府資訊公開的概念

在資訊爆炸的時代，人們在日常生活中經常接觸到各種各樣的資訊，也時常 為了各種需要而搜尋、使用許多訊息，與政府施政、政治活動等有關的訊息自然 包括在其中。在現代民主國家中，政治參與是重要的公民權利，民眾若要充分參 與、溝通、協調政府政策、了解政府目前運作、監督政府施政，均有賴於充足的 資訊提供始能有成，而政府單位，尤其是行政機關正是這類資訊的最大擁有者，

為建立一套合理可行之政府資訊公開法規，方便人民共享並合理利用政府掌握之 資訊，資訊公開乃成為政府重要且迫切之施政目標（許嘉贊，2006；李世德，2009）。 事實上，「政府資訊公開」的概念早在十八世紀中便已出現，北歐國家瑞典 在 1766 年頒行的憲法中已有相關規定，同年也制定了「媒體自由法案」（Freedom of the Press Act），廢除書籍和報刊的出版審查，並依據憲法要求執政當局必 須為大眾提供接觸官方文書的管道，雖然該法案並無要求政府「主動」公開資訊，

但已有鼓勵人民接觸政府資訊的精神，可以說是政府資訊公開的先河。近代第一 部政府資訊公開專法，以立法時間來看應是芬蘭於 1951 年制訂的「公務文件公 開法」（Act on the Openness of Government Activities），但若以影響力而言，美國 於 1966 年制定之「資訊自由法案」（Freedom of Infornation Act，以下簡稱 FOIA）

受到的關注較多。隨後多國政府順應此一潮流制定相關專法，如挪威「行政公開

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法」（Public Access Act）、加拿大「資訊取得法」（Access to Information Act）、紐 西蘭「公務資訊法」（Official Information Act）等。

美國憲法中本無政府資訊公開或資訊自由的規範，所以嚴格來說，「政府資 訊公開」精神強調國民「知的權利」（right to know）並不是憲法保障的基本權利，

故遲至 1966 年始訂定「資訊自由法案」，相較於瑞典、芬蘭等國已將政府資訊公 開相關精神納入憲法，就法律位階而言，美國反而不如歐洲諸國。美國 FOIA 賦 予美國公民請求取得聯邦文件和資訊的權利，即所謂「被動請求權」，必須注意 的是，根據美國國務院（Department of State）針對 FOIA 設置之網站的介紹，FOIA 只規範聯邦層級的政府資訊和文書檔案，亦即美國公民得依據 FOIA 要求聯邦政 府單位提供所需之政府資訊，但美國國會、法院和州政府、轄下地方政府不在 FOIA 的規範中。

除了政府資訊之「被動請求權」，美國 FOIA 亦有聯邦政府「主動公開」政府 資訊之義務規定，各聯邦層級之政府單位須定期於聯邦政府公報（Federal Register）

中公布該組織、單位之人員組成、分工執掌、程序規定、政策聲明、法令函釋、

行政裁決等，並訂有免除公開義務之政府資訊類型包括國防、外交機密、商貿機 密、個人健康檔案、個人履歷、內部人事規範、部門內與部門間備忘錄、依據其 他法律應保密之資訊等。

美國 FOIA 施行四十餘年，期間因應「隱私法」（Privacy Act）、「陽光政府法」

（Government in the Sunshine Act）等法規之制定而有所修改，累積了豐富的法律 運用經驗與眾多法院判決，成為舉世各國制定、修正政府資訊公開相關法案的重 要參考（法務部，2006）。目前 FOIA 主管單位是美國國家檔案暨文件總署（National Archives and Records Administration, NARA），其下設「政府資訊服務辦公室」（The Office of Government Information Services, OGIS）負責檢視 FOIA 政策、執行程序，

監督各聯邦單位並調解申請使用政府資訊民眾與受理申請聯邦單位之間的爭議，

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由此可見政府資訊與國家檔案開放之間緊密的連帶關係。此外，負責永久保存美 國政府檔案之國家檔案館（National Archives）之設置宗旨，亦直言「民主由此開 始」（Democracy Starts Here），清楚揭示人民對政府資訊之取得和利用，可支持 民主主義的運作與發展（尾崎護，2008）。即使美國並非最早的政府資訊公開倡 議國家，亦未將政府資訊公開納入憲法架構，但以其現行相關法規、以及國家檔 案管理系統的完備，而為多國所仿效，包括臺灣與日本。

「政府資訊公開」必須釐清何謂「政府資訊」，各國對於此名詞之定義並無 統一。以歐盟（EU）為例，曾使用「公部門資訊」（public sector information）一 詞稱呼所有政府機關為執行公務活動所收集、產生、重製和發布的廣泛資訊，包 括社會、經濟、地理、氣候、旅遊、商貿、教育、專利等（European Union，2003）。 再往前回溯，歐盟（1998）發布的「資訊社會公部門資訊綠皮書」（Green Paper on Public Sector Information in the Information Society）先以功能、法理、財政三 個構面定義「公部門」，再衍伸出所謂「公部門資訊」，包括與政府職能及其所屬 行政業務直接相關之「行政資訊」（administrative information），以及因公共活動 或公共服務產生之外部「非行政資訊」（non-administrative information），其中「行 政資訊」又可以再區分其是否具民主政治之基礎功能；另外一個比較籠統的定義 方式是一資訊若與一般不特定大眾直接相關，則為公部門資訊，相反地，若只有 小部分有限的民眾對某資訊有興趣，則該資訊並非公部門資訊。歐盟當局在「資 訊社會公部門資訊綠皮書」中也坦承「公部門資訊」的定義並不明確，可能因成 員國國情不同而有不同情形，即使經過近二十年的討論，依然如此。

二、臺灣《政府資訊公開法》立法過程

就臺灣之立法經驗而言，「政府資訊公開」除了有促進公民之政治參與、民 主政治發展的積極意義，對政府本身而言，亦有確保施政透明、廉能治理的保守 效果。臺灣關於政府資訊公開之規範，最早見於 2001 年施行之《行政程序法》

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第 44 條，該條第三項規定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法 公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」

亦即行政院應於 2003 年之前制定政府資訊公開相關專法。在此之前，行政院與 考試院共同於 2001 年 2 月頒布施行《行政資訊公開辦法》作為專法制定前之政 府資訊公開的法源依據。正式的《政府資訊公開法》草案早在 1999 年即送立法 院審議，但遲遲未能完成立法程序，反倒是《行政程序法》先行通過並於 2001 年 施行，故出現前述過渡性質之《行政資訊公開辦法》，直到 2005 年 12 月，《政府 資訊公開法》才三讀通過，正式頒布施行。

事實上，在《政府資訊公開法》之前，已有多部法律具有政府資訊公開之相 關條文，例如《公司法》第 393 條（2015）和《商業登記法》第 19 條（2016）

關於公司行號、一般營利事業登記事項之公開；《法院組織法》第 83 條（2017）

規定各級法院應定期出版公報，刊載裁判書全文；《刑事訴訟法》（2017）和《民 事訴訟法》（2017）關於訴訟當事人或第三者請求調閱政府文書、證物等之規定；

以及《檔案法》中關於機關檔案目錄之公開、人民申請閱覽檔案之相關規定等（法 務部，2005）。

而《政府資訊公開法》則是統合所有政府資訊相關事項之集大成者，包括政 府主動公開（該法第二章）、民眾申請提供（該法第三章）、公開限制（該法第四 章）、救濟方式（該法第五章），其基本理念在於政府資訊屬於公共財，所有權應 為全民所有，基於對等原則以及資訊取得之平衡，賦予人民請求政府提供資訊之 權利，尤其與人民權益攸關之相關政府資訊，政府更應主動公開（陳士伯，2007）。 因此本於「資訊共享」和「施政公開」，制定此法以便利民眾取得政府資訊，除 增進民眾對公共事務之瞭解、信賴與監督，更希望能促進民主參與。

至於臺灣關於政府資訊的定義，《政府資訊公開法》第三條：「本法所稱政府 資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、

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磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、

輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」簡言之，所謂「政府資訊」或歐盟「公部 門資訊」具有兩個特徵，一是資訊產生主體是政府機關，產生原因職權範圍內之 職務活動，二是資訊並沒有限定於特定之媒體形式或儲存載具（潘競恒，2009）。 而該條所稱「政府機關」，其定義見第四條：「本法所稱政府機關，指中央、地方 各級機關及其設立之實（試）驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。受 政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事 務視同政府機關。」必須注意的是，除一般民眾較熟悉之中央及地方各級政府單 位，附屬於各政府單位之醫療、文教、研究機構亦為廣義之政府機關；另依據法 務部（2005）說明，依《預算法》成立之特種基金，其歲入若來自納稅人且供特 殊用途，該基金之運作等相關資訊亦為政府資訊之一環；最後則是受狹義政府機 關委託行使公權力之個人或團體，亦視為廣義之政府機關。

三、日本「行政機關情報公開法」立法進程

平成 11 年（2000 年）日本頒布「行政機關情報公開法」，隨著民主政治在日 本的深化，以及西方社會對「知的權利」的重視，讓已經有了中央和地方公文書 館的日本，在第二次世界大戰後受到美國制定「資訊自由法案」（Freedom of Information）以及隨之而來的檔案館定位「民主由此開始」（Democracy Starts Here）

的影響（尾崎護，2008），開始出現政府資訊公開法制化的要求。不過，現行「行 政機關情報公開法」在說明立法意旨時，並未提到「知的權利」，因為這一詞彙

的影響（尾崎護，2008），開始出現政府資訊公開法制化的要求。不過，現行「行 政機關情報公開法」在說明立法意旨時，並未提到「知的權利」，因為這一詞彙