國小整併現況及問題之探討

本節旨在探討小校整併的現況及問題。以國家層級-中央、地方層級-各縣市、

小校整併的問題與策略及台東縣整倂校作法與廢校超額教師介聘情形等四個部分 來加以說明。

ㄧ、中央的方向

要整併學校的前提是因為學校數量太多，不符合經濟效益。是怎樣的時空背 景及因素，造成了今日學校數量過多。這得從早期政府的一些做法來探討：

中央政府遷臺初期，當時義務教育僅限於國小階段的六年。自 1968年起，中 央政府頒布實施「九 年國民教育實施條例」以後，由於政府投入大量的人力和經費，

故無論在量的增加或質的提升，均有顯著的進步(國立教育資料館，1999)。推動之初，

以增班設校、師資訓練，以及提高學童就學率為發展重點 。1982年總統修正公布

「強迫入學條例」，使我國正式進入九年國民義務教育的新里程。國民教育政策 於是朝「普及國民教育」及「提高教育品質」的方向逐步落實， 基於「教育機會 均等」理念，各地廣設學校。

但隨著經濟持續發展，都市化的趨勢，人口大量移入都市，使得鄉村的人口 不斷減少，以致偏遠地區國民小學因學生來源不足，而規模越來越小，此一問題，

引起政府重視。廢省前當時的省府主席邱創煥先生在1986年省府委員會第1807次 會議中提示：「對學生數過少的國中、小學的合併問題，應秉持精簡人事、撙節 開支及預算經費的有效運用原則，針對實際 狀況積極辦理。」省教育廳依此原則，

通函各縣市政府，對於六班以下的小型國民中、小學，依據各地社區發展、交通 狀況及人口數，擬訂合併學校的可行方案。1987年五月台灣省教育廳更頒布「小 規模學校合併處理原則」（陳英豪，1997）：

（一）併校後學生不住校。

（二）併校後學生步行可於一小時內到達，且無安全顧慮。

（三）併校後學生乘車須一次到達，不必換車，且乘車時間不宜過長。

（四）三班以下之學校(包括分班、分校)學生在五十人以下，且學生有逐年減少 之趨勢者。

（五）為方便學童上學，小規模學校如可採自由學區者，擬具計畫報廳核辦。

（六）有其他特殊情形以合併為宜者。

1988年再次行文各縣市政府，要求地方政府在國小學生數五十人以下，或每 班學生數不滿十人的學校，依據各地狀況、實際需要、家長意見、學生學業、交 通情況及民意之反映等要素，檢討改進，逐年裁併五十人以下的小規模學校(郭添 財，1991)。

1992年，屏東縣首先試辦「山地鄉小型國民小學合併計畫」-以瑪家鄉為試辦 範圍，試辦二年 (陳麗珠、陳憶芬，1995)。根據張夏平(1993)的調查統計，迄至 八十二學年度(1993年)為止，當時為數兩百七十二所五十人以下的小型國民小學

分之ㄧ」。

教育部於2005年4月11日召開「國民中小學最適規模與轉型策略—－以小規模 學校整併之可行性政策」研商會議，針對監察院調查發現：全台灣學生數少於一 百人的國中小學有五百多所，建議裁併以樽節開支乙案進行研商。會議中決議事 項有四點，其中的一點是：「研究成立裁整併小規模學校的客觀評估指標，包括 交通狀況、學生人數、辦學績效、社區特性、歷史性、出生率、社區支持度及校 舍老舊程度等，成立專案小組，研擬小規模學校裁撤、整併及其相關事宜策略方 案」（教育部，2005）。教育部更於95.02.14公布「小型學校發展評估指標」（附 錄一），供縣市政府參考，作為評估小型學校整併與否的篩檢工具。要求各縣市 在整併學校前，應評估相關資源，針對個案分析利弊，取得師生、家長及社區的 共識後， 循序漸進審慎處理；本原則亦規範 原住民地區學校整併應依原住民族 教育法之規定辦理 。教育部表示，學校整併後，縣市政府應採取相關配套措施，

妥善安置教職員工、作好學生交通接送或住宿事宜及活化閒置空間等；此外，更 應持續追蹤輔導受併學生課業及生活適應情形，以確保學生能適應新環境。

教育部也再次強調，不論改制或整併，均應將學生的受教權益列為最優先考 量。除必要時可以混齡方式取代整併外，對於改制後的分校或分班，也應投入更 多關懷與支持，並加強本校與分校的交流，讓改制學校可以因此而增加專長師資 的交流，使學生獲得更好的照顧（教育部，2008）。

綜上所述，我國自1968 年起全面普及國民教育以後，其普遍設立學校的風氣 鼎盛，但是隨著社會的變遷以及少子化的影響，小規模學校整併議題在1986年以 後開始受到關注，至2000年受到教育經費編列管理法的頒佈與2004年監察院完成 的「教育部所屬預算分配結構之檢討」報告書之後而更趨明顯，茲將小規模學校 整併政策議題發展紀要等相關研究（張國輝，2005；溫意琳，2007）彙整，並參 酌教育部網站公佈資料，整理如下表2-4：

表2-4 小規模學校整併政策及具體作法紀要表

年代 單位 政策及具體作法

1968年 中央政府 實施九年國民義務教育，頒布「九 年國民教育實施條例」，

各地廣設國民小學

1986年 省教育廳 省府委員會第1807次會議提示，建請各縣市政府就六班以 下學校，研擬合併之可行與具體意見。

表2-4（續）

二、各縣市整併情形

2004.03.04

※

表 2-5（續）

表 2-5（續）

不過，對於轉型受併學生生活及課業之適應追蹤輔導，僅在嘉義縣小型學校 轉型發展作業要點中列入條文。可見各縣市政府在處理整併校問題時，多考量金 錢及物質層面上的補償，對於教師及學生的後續學習及生活適應等心理層面問題 的處理考量上，仍有努力的空間。以下將針對小校整併的相關問題及策略，深入 探討。

三、小校裁併的問題與策略

俗話說：「他山之石，可以攻錯。」藉由探討小校整併的問題及策略的相關 文獻，可以達到事先預防的效果。簡三郎（2006）對於小校裁併整理出以下問題 與策略：

(一)小校裁併的問題 1、當事人認知問題

小校裁合併，最切身受影響的是當事人，所以當事人的認知問題，才 是真正問題的關鍵所在。例如贊成裁合併的當事人，會認為學校合併對學 校所能提供的服務將有較高的水準，如教職員人數及編制相對提高、學生 同儕間與班級間有較多的競爭機會、較完善的教學設備，師資穩定及合格 教師比率較高、教師工作分散及減輕、教學正常化等較佳的學習條件（鄧 明星，2005）。但反對裁合併的當事者，因小型學校大都皆屬偏遠學校，

其面對與認知狀況常為，偏遠小校，學生家庭結構較一班地區複雜，像單 親、隔代教養、父母失業等等，更需要社會更多的照顧與輔導，且班級人 數少老師才會有更多時間做個別輔導，以彌補先天的不足（鄧明星，2005）。

因此，小校裁併的問題，首先要去面對與解決的是當事人認知中的需求問 題。

2、國民教育經費資源分配問題

小型小學裁合併的優點有：減少財政負擔；學生的群育、人際互動得 到改善；整體的競爭力提升；學校的服務水準提升；資源的有效利用；有 利於教學管理。學校規模太小，造成團體學習文化刺激不足，不利學生群 性發展學習，也不符合教育投資的成本效益（鄧明星，2005）。但這些觀 點皆直接牽涉到國民教育經費資源分配問題，因為國民教育權利的神聖 性，憲法上強調每個國民的教育權利應該得到尊重。我國教育優先區的劃 定指標，其中一項便是山地、鄉村及偏遠地區，這些地區存在有許多小型 學校；補助其教育經費，提供更多教育資源，對於「促進教育機會均等」

與「實現社會正義」具有積極提升的意義（陳麗珠，1998），使每一個國

民均享有受教的權利，符合憲法第159 條及163 條的精神，也呼應憲法上 反對剝奪國民接受教育權利的任何行爲與舉措。所以考量小校裁合併，對 於國民教育經費資源分配問題，在考量經費的節省與否之際，必須兼顧教 育資源利用，對於「促進教育機會均等」與「實現社會正義」具有積極提 升的意義。

3、學校本位課程發展問題

學校適宜規模在中小學都有實證研究；而較大的學校可提供較多且更 廣的課程，以及更多樣化的課外活動。在台灣省國民小學小型學校中，其 規模較大者比較節省教育經費，學校質因素分配較佳（鄧明星，2005；顏 火龍，1994）。小型學校大多地處偏遠地區，交通不便，文化刺激不足，

雖然硬體上不亞於一般地區，但在軟體上遠不如一般地區，教職員因士氣 較低落，行政負擔又太重，所以常有人事流動太快的問題，例如：教師常 要任教數個科目，難以發揮專長，影響教學甚巨，再則又因人手少，要同 時身兼多個行政工作，若加上值日（夜），無不令人抱怨不已，因此無法 吸引優秀人才到此任教，到此任職的教師也常在一、二年後便申請調校，

教師流動率頻繁；剛甄試儲訓通過的新派校長，也常在任滿後便請調（陳 麗珠，1998；張夏平，1996；鄧明星，2005）。其實對於學校本位課程發 展的規劃和執行而言，大、小校之間各有優劣勢；小校有小校容易操作的 空間，但大校所擁有的人力和資源，卻是小校所難以望其項背的，所以學 校本位課程發展的問題，主要在於人的因素和心的因素。

4、併校生的獎勵措施和通勤住宿問題

其實各縣市政府對學校裁併之間，必定訂定考慮周延的獎勵措施，以 雲林縣政府所訂的方案為例：（1）合併學校之學生，由縣府補助交通費（含 學生平安保險）。（2）分班、分校或本校裁併之學生，由縣府全額補助學 生所需繳納之午餐費、基本費、燃料費、學生活動費、及教科書書籍費。

其實各縣市政府對學校裁併之間，必定訂定考慮周延的獎勵措施，以 雲林縣政府所訂的方案為例：（1）合併學校之學生，由縣府補助交通費（含 學生平安保險）。（2）分班、分校或本校裁併之學生，由縣府全額補助學 生所需繳納之午餐費、基本費、燃料費、學生活動費、及教科書書籍費。