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國立台東大學教育行政系所 碩士論文

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Academic year: 2022

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國立台東大學教育行政系所 碩士論文

指導教授:劉明松 博士

國小教師對學校面臨整併認知之研究 -以台東縣某國小為例

研 究 生: 嚴家俊 撰

中華民國九十八年六月

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誌 謝

在職進修的兩年中,適逢第一個寶貝女兒誕生、承接訓導組長、

帶班及撰寫論文等許多需要多花時間的新挑戰,很擔心在有限的時間 下無法兼顧家庭、工作及課業。雖然畢業的時間比同班同學晚了一 些,但總算是在期限內完成。

在這段時間中,感謝指導教授劉明松博士在百忙當中仍不厭其煩 地指導、鞭策,自始至終無不給予學生盡可能的協助、鼓勵,更讓我 學習到不拘小節、設身處地為學生設想的崇高風範;也感謝導師何俊 青教授,在學生苦尋指導教授、渺無方向之際,給予指引;研究計畫 與口試則承蒙魏俊華教授和朝陽科大曾素秋教授不遺餘力的指正,讓 我能緊扣主題,去蕪存菁;訪談題綱能更貼近研究主題、內容更完善,

除了感謝劉教授、魏教授和曾教授外,更要感謝曹音鵬校長及吳美慧 主任的斧正。

感謝我的長官、同事在工作上的支援、分擔,以及個案學校七位 受訪教師,在繁忙的教學工作後,還願意額外撥出時間接受訪談、討 論。感謝同窗好友瑞文在交通上的協助,淑貞、素娟、宏宗、啟昌、

育訓等彼此的鼓勵、扶助,互通有無,這份情誼,永記在心。

最後,感謝我的內人及家人,讓我在課業繁忙之際,協助打理家 中事務,並補足這段時間父親少給女兒的愛。

嚴家俊 謹誌 民國九十八年七月

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國小教師對學校面 臨整併認知之研究 -以台東縣某國小為 例

摘要

本研究之目的為探討個案學校教師面對學校即將面臨整併時,對學校整併認 知、所持立場及態度,並從中提出建議供相關單位及人員之參考。本研究結論如 下:

一、個案學校教師對學校面臨整併因素、看法與對自身工作影響之瞭解 (一)學校整倂不應將經費列為優先考量

(二)個案學校教師反對整併校的原因 1.在學生層面上

(1)應保障學生的受教權 (2)學生對新學校沒有歸屬感

(3)學生面對新舊學校文化間差異會產生適應上的問題 (4)學校過度發展學校特色,間接影響學生受教權 2.在社區層面上

(1)學校類似社區的精神堡壘,整併校會加速人口外流 (2)整併校後校園、社區可能會變得冷清、荒涼

(3)影響學生對自己生長村落的認同 (三)面臨整併校時,受訪教師希望政府之作法

1.安排交通車接送

2.要追蹤學生到新學校的學習及適應狀況 3.決策過程中要傾聽關係人的聲音

(四)教師認為非不得已需整併校時,應有的裁併模式及底限

1.由本校變成分校、分校變成分班的模式對學生影響最少 2.受訪教師希望整併校沒有人數門檻限制

(五)受訪教師希望政府在整併校中的立場 1.政府應當站在協助的立場 2.參考鄰近國家的作法

(六)個案學校教師在學校面臨整併時對自身工作影響之看法

1.個案學校教師整併校後的工作是否有保障,會影響其教學心態 2.教師在整併校過程中的角色既尷尬又無奈

3.對於因裁併校所產生的超額教師,縣市政府教育處(局)應及早員額控 管,以免超額教師擔憂。

(6)

二、個案學校教師對學校規模與學生學習成效之看法

(一)教師認為學校規模不影響教學效果

(二)教師認為學校規模如何影響群性發展,端視怎麼界定-群性發展 (三)教師不認為小型學校整併後,一定會有更好的學習環境及受教品質

(四)教師均認為整併校有違教育機會均等

三、個案學校教師對小型學校發展指標之建議

(一)一般性指標-社區對學校依賴度、校齡這兩項指標需移除或修改 (二)特殊性指標-原住民地區學校這一項指標需修改

(三)指標中需加入與整併校有牽連的關係人意見

最後,根據研究結果,提出建議,供教育行政機關面臨小型學校整併決策或 執行以及學校或學校教師在遭遇學校整併問題時因應之參考。

關鍵字:小型國民小學、學校整併

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Abstract

The purpose of this research is to discuss the subject school teachers’

perspectives, standpoint and attitudes when they face school merges. And provide the suggestion for associate organization and administrator. The conclusions of this research are followings:

I. The subject school teachers’ viewpoints on the reason of school merges and the effect on their work.

1. The school budget should not be the priority consideration while school merges.

2. The reason why the teachers of the subject school oppose the school merges.

(1) Perspective of student:

A. Guarantee the students’ right of education.

B. Students do not have the sense of the belonging of the new school.

C. It will create problems for students when they encounter the different environment and culture of the new school.

D. When school over develop their unique characteristics, it will indirectly affect students’ right of education.

(2) Community perspective:

E. School is one of the community centers; school merges will increase the rate of population immigration.

F. The community could become desolate after school merges.

G. Influence students’ community identification of their own village.

3. The actions which interviewed teachers wish government to do when school faces merges.

(1) Arrange shuttle bus for students.

(2) Tracking the students’ learning status after they were settling in a new school.

(3) Listening to the voice of relative people while making the decision.

4. Teacher’s opinions on the way of school merges and the bottom line when the necessary merges must take action:

(1) It is least effective for student if merging of schools can become dividing into sub-campus, and sub-campus become sub-class.

(8)

(2) Teachers in the subject school hope that the school merging does not have the student number threshold.

5. The government should have following standpoints during school merges from the viewpoint of interviewed teachers:

(1) Government should provide assistant during the school merge.

(2) Government can refer to the methods of nearby countrys.

6. The effect on subject school teachers’ career while school merges:

(1) Due to the insecurity of their career after school merges, it will affect the teachers’ teaching attitudes.

(2) The role of teacher is embarrassing during the process of merging.

(3) For the teachers above the quota number due to the school merging, government should take action before the merges occur..

II. The relationship between school size and student learning results from the subject school teachers’ viewpoint.

1. Teachers believe that the school size will not affect the teaching quality.

2. Teachers believe that how the school size affect student group development depends on how they define group development.

3. Teachers believe that school merges does not always yield better learning environment and higher education quality.

4. Teachers believe school merge violate the equal opportunity of education.

III. The suggestion for small scale school development index from the viewpoint of subject school teacher.

1. Standard Index: Dependence of community on the school index and the school age index should modify or remove.

2. Particularity Index: aboriginal area school inde x should remove.

3. The opinion of the people who is relative to the school merges should include in the index.

Finally, provide the suggesting for the education administration when they encounter small scale school merge according the research results. The school and school teachers can consult this result when they facing the problems of school merging.

Key words: Small scale school, school merges.

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國小教師對學校面 臨整併認知之研究 -以台東縣某國小為 例

目 錄

第一章、緒論

第一節、研究背景與動機……….……1

第二節、研究目的與待答問題………...2

第三節、名詞界定 ………3

一、個案學校教師……….3

二、學校整併與小型學校發展評估指標之關係 ………3

三、認知……….4

第四節、研究範圍與限制 ………5

一、研究範圍 ………..5

(一)研究對象 ……….5

(二)研究主題 ……….5

(三)研究時間 ……….5

二、研究限制 ………..5

(一)取樣的限制 ……….5

(二)研究方法的限制 ……….5

(三)研究時間的限制 ………. 5

第二章、文獻探討………...………..6

第一節、教師工作權之相關探討………..6

一、工作權的涵義………..6

二、教師工作權在憲法或法律之保障………..7

第二節、國民小學經營規模相關概念及研究……….……..……...11

一、學校的規模經濟 ………11

二、學校最適經營規模 ………14

三、學校規模型態………..18

四、學校規模與學生學習………..20

五、學校規模與教師工作………..22

(10)

第三節、國小整併現況及問題之探討……….………….24

一、中央方向………..24

二、各縣市整併情形………..28

三、小校裁併問題及策略………..31

四、台東縣作法與標準………..34

第三章、研究方法……….………37

第一節、研究架構………..37

第二節、訪談對象………..38

第三節、研究工具………..43

第四節、研究流程………..45

第五節、研究之信效度………..48

第六節、研究的倫理………..48

第七節、資料處理與分析………..50

第四章、研究結果與討論………...51

第一節、個案學校教師對學校面臨整併因素、看法與 對自身工作影響之瞭解………..……51

第二節、個案學校教師對學校規模與學生學習成效關係之看法………..69

第三節、個案學校教師對小型學校發展評估指標之建議………..80

第五章、結論與建議………84

第一節、結論………..84

ㄧ、個案學校教師對學校整併因素、看法與對自身工作影響之瞭解……..84

二、個案學校教師對學校規模與學生學習成效關係之看法………..86

三、個案學校教師對小型學校發展指標之建議………..87

第二節、建議………..88

一、對主管教育機關的建議………..88

二、對小型國民小學的建議………..89

第三節、對後續研究的建議………..90

參考書目……….….91

(11)

附錄………..96

一、教育部「小型學校發展評估指標」………...96

二、臺東縣「國民小學及幼稚園超額教師介聘處理原則」………99

三、專家效度委託函……….101

四、「國小教師對學校面臨整併認知之研究」訪談題綱……….102

五、「國小教師對學校面臨整併認知之研究」正式訪談題綱……….104

(12)

表 目 錄

表2-1 學校最適經營規模相關研究摘要表………16

表2-2 學校規模與學生學習相關研究摘要表………20

表2-3 學校規模與教師工作相關研究摘要表………22

表2-4 小規模學校整併政策及具體作法紀要表………26

表2-5 各縣市學校整倂標準及作法表………28

表3-1 開心分校學區(開心村)歷年來之人口變化表………38

表3-2 開心分校歷年來之學生人數變化表………39

表3-3 訪談對象與背景資料表………42

表3-4 專家效度名單………44

表3-5 研究進度表………47

表3-6 訪談時程與場域表………47

(13)

圖 目 錄

圖 2-1 學校經營型態圖………18

圖 3-1 研究架構圖………37

圖 3-2 小型學校之設校過程與未來發展圖………40

圖 3-3 研究流程圖………46

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第一章 緒論

本研究旨在了解台東縣國小教師對學校面臨整併之認知。本章共分為三節,

第一節研究動機;第二節為研究目的與待答問題;第三節為名詞界定;第四節為 研究範圍與限制。

第一節 研究背景與動機

台北縣坪林鄉的漁光國小,努力發展生態教學特色,以遊學課程享譽全台,

學生數從 4 個增加到 18 個,甚至還有家長從台北慕名而來,全家遷居坪林鄉,只 為了讓兩個孩子就讀漁光。漁光國小雖極力發展學校特色但終究還是走上併校的 結果,併為坪林國小分校。有研究指出小型學校宜發展學校特色以延續學校生存

(張國輝,2005;簡三郎,2006),但近年來多所被裁併的學校,其學校特色早已 聞名全台,學校再多的努力,終究難以挽救學校被裁併的命運。偏遠的小型學校 普遍是屬於文化不利區、具有特殊的地理位置或是曾經是繁華的因為物換星移而 人事已非,導致學生人數少,又伴隨少子化跟都市化的衝擊,使人口自然的外移。

在這樣的地區,家長多半的社經背景較差,需要外出工作,因此學生多半是隔代 教養或家庭疏於照顧,比起其他地區,這些孩子更需要學校及老師的教導與關懷。

在學校及教師全心全力的為這些弱勢孩童努力的同時,若教育當局以學生人數的 多寡或是經濟效益的考量,來決定一個學校的存廢,是否有違教育的精神。這樣 的結果,位在裁併校第一線的教師該如何解讀?因此,教師對於小校整併的看法 與認知,有深入探究之必要,此為研究動機之一。

就經濟觀點而言,裁併之主因乃在於避免資源浪費,精簡人事、提升教學品 質、提高服務品質及競爭環境。次為利用整併改變機構體質,因此在規劃上應考 慮整體性的效果,也應就學校的發展,總體規劃作長期的發展計畫。就教育觀點 而言,教育的目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、強健 體魄及思考、判斷與創造能力,使其成為具有國家意識與國際視野之現代國民。

學校教育的目標在透過人與自己、人與社會、人與自然等人性化、生活化、適性 化、統整化與現代化之學習領域教育活動,培養身心充分發展之活潑樂觀、互助 合群、恢弘前瞻、創造進取的健全國民與具世界觀的公民(簡三郎,2006:7)。 不論從何角度切入,當學校面臨裁併校時,學校中的成員難免產生「護校情 結」。教師在面臨裁併校事件時,扮演著極為尷尬的角色。ㄧ方面要捍衛學生及自 身的權利;一方面又不得不配合教育當局,扮演執行者的角色。學校教師是教育 的第一線工作者,具有專業立場與身負實現教育使命的神聖任務,立場中立,若 能從教師的角度審視學校整併可能帶來的效益,則更能確認學校整併的功能。提

(15)

供教師對教育當局整併校決策的依據、背景等充分的訊息,降低教師面臨裁併校 時的負面情緒,以利教師能更理性的來面對,做出更正確的因應;另一方面實地 探訪瀕臨裁併校邊緣的現職教師,了解其心中的想法,以提供教育當局在做決策 時能加以評估,減少抗拒或產生不同以往的裁併校替代方案,讓裁併校不是單一 的選項,教育當局、教師及學生均能獲致妥善的結果,此為研究動機之二。

第二節 研究目的與待答問題

ㄧ、研究目的

基於上述研究動機,本研究目的旨在以個案學校教師面臨學校整併之認知,

並根據具體研究結果提出建議,俾供參考。其研究目的如下:

探討個案學校教師對學校面臨整併之認知情形。

(一)個案學校教師對學校面臨整併因素、看法與對自身工作影響之看法。

(二)個案學校教師對學校規模與學生學習成效關係之看法。

(三)個案學校教師對小型學校發展評估指標之建議。

二、待答問題

根據上述的目的,本研究提出下列待答問題,以作為本研究之調查的方向,

茲列述如下:

探討個案學校教師對學校面臨整併之認知情形為何?

(一)個案學校教師對學校面臨整併因素、看法與對自身工作影響之瞭解?

(二)個案學校教師對學校規模與學生學習成效關係之看法為何?

(三)個案學校教師對小型學校發展評估指標之建議為何?

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第三節 名詞界定

為使本研究之探討內容更加具體明確,茲將所涉及的重要概念,界定如下:

一、個案學校教師

小型國民小學的界定,就教育部(2006)於2月14日公布「小型學校發展評估 指標」(附錄一),提出小型學校整併策略供縣市政府參考運用,該策略中建議 全校班級數6班,總學生人數100人以下之國民小學為小型國民小學。另外教育廳 83學年度統計各類型國小分類,最小類型者為100人以下規模之學校,花蓮縣政府 則界定人數41人以下者為「規模過小學校」(鄧明星,2005)。台東縣國民小學 計91所(含國立學校1所),若以六班100人為基準,則全縣有過半數(46所)之 國民小學為小型國民小學。因應台東縣地狹人稀之特殊狀況,界定之總人數50人

(含本分校)以下之學校(不含附設幼稚園)為小型學校(吳美慧,2007)。

本研究依上述之定義,選定個案學校教師作為研究對象。

二、學校整併與小型學校發展評估指標之關聯

張國輝(2005)界定「學校整併」(school consolidation或school merger)

為:教育當局因教育和經濟上的考量,透過凍結組織員額、學校的調整與裁併等 措施,而將兩所或兩所以上的學校合併而成一所學校者稱之。吳美慧(2007)界 定「學校整併」為主管教育當局考量教育和經濟因素,透過協商與權力行使之過 程,逐步、漸進的利用裁併校、校區調整及組織員額控管等方式,將兩所或兩所 以上的學校的資源進行統整,合併而成一所學校者稱之。林素琴(2008)界定「學 校整併」為:教育主管機關基於國民小學學區人口數的減少、教育經費的縮減、

規模經濟效益的考量等內外在因素,於是透過相關政策的規定與執行,將國民小 學小型學校予以降級或裁撤,整合併入另一所鄰近學校,以追求經濟上或教育上 的效益稱之。本研究界定「學校整併」為:為主管教育當局考量教育和經濟因素,

透過協商與權力行使之過程,將國民小學小型學校予以降級或裁撤,將兩所或兩 所以上的學校合併而成一所學校者稱之。

此外,教育部(2006)公布「小型學校發展評估指標」(附錄一),提出小 型學校整併策略供縣市政府參考運用,且多個縣市依照此評估指標發展出各縣市 學校整併標準或辦法。

基於上述,小型學校發展評估指標與學校整併之間有著密切的關係,若能參 酌第一線教師對評估指標的看法,適度加以修改或增刪,定能讓整個學校整併過 程更圓滿。

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三、認知

認知係指個體經由意識活動對事物認識與理解的心理歷程。教師對學校面臨 整併有何認識與看法,將關係到教師們在整個學校整併過程中所持的態度及反 應。故本研究將以教師對學校面臨整併因素、看法及整併對教師自身工作之影響,

學校規模與學生學習成效之關係,以及對教育部小型學校發展評估指標之看法 等,探討個案教師對學校面臨整併時之理解情形。

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第四節 研究範圍與限制

本節就研究範圍與限制說明如下:

一、研究範圍

(一)研究對象

研究對象為符合小型學校界定之台東縣開心(化名)分校。該校97學年度全校 學生人數已低於30人,且學童人數及學區人口數逐年減少,屬於小型萎縮型學校。

(二)研究主題

本研究係針對個案學校中之教師進行深入訪談,著重當事人面對國民小學面 臨整併的認知與反應,以及目前感受到的教育困境。是以學生及家長的反應,學 校特色屬性問題,社區的順應或反彈等,均不在本研究之討論範圍。

(三)研究時間

本研究基於對現狀形成的考量,在時間點方面以現階段為研究範圍,研究對 象以前之規模與日後的遞變,僅供文獻探討參照之用。

二、研究限制

(一)取樣的限制

台東縣地形狹長,小型國民小學的區域不同、族群不同,教師組成亦有相當 的差異。本研究基於研究對象與研究主題,因時間與人力之限制,僅選取一所小 型國民小學中的 7位教師作為研究對象,所得之過程與結論各有其代表性與獨特 性,不能擴及或推論到其他情境。

(二)研究方法的限制

本研究採質性研究的方式與途徑,以研究者進入案例學校教學環境所感受與 訪談之資料為限,因主客觀條件因素可能使觀察廣度與深度受到限制,無法完整 敘述完整的事件,也可能因研究者與被研究者的效應,造成訪談資料無法成為典 型資料而影響正確性。

(三)研究時間的限制

本研究以「現階段」做為研究時間的斷面,無法進行全時和長期的訪談;訪 談時亦因訪談對象的個人因素影響研究資料的蒐集。

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第二章 文獻探討

本章旨在探討學校教師面臨學校整併認知之相關文獻,以作為本研究之理論 基礎。本章共分為教師工作權及相關研究、國民小學經營規模相關概念及研究、

小型學校整併現況及問題的相關研究等三節進行探討。

第一節 教師工作權之相關探討

教師面臨整併校時,自身的工作即將面臨極大的轉變,藉由了解對自身工作 權在法理上的保障程度,可協助教師在面臨整併校之際,不至於因擔心自身工作 不保而慌亂失措,影響到正常教學。本節旨在探討教師工作權的相關法律及規定,

共分成工作權的涵義及教師在憲法或法律之保障等二個部分加以說明。

ㄧ、工作權的涵義 (一)工作權的意義

我國憲法本文中並未將工作權之意義明白揭示,即如司法院大法官在憲法解 釋中,亦僅有簡要之宣示:「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障,故人民 得自由選擇工作及職業,以維持生計。」,並未對工作權之意義加以描述。

據學者之定義,工作權含有消極與積極兩種意義:就消極意義言,為人民有 選擇工作,從事某種工作之自由,政府不得加以侵害之意,即舊時所謂職業自由 之權利。就積極意義言,為人民於失業之際,得請求國家予以適當就業機會,以 維持其生存之權利。依照前一意義,工作權實為自由權之一種,依照後一意義,

則工作權具有受益權之性質(林紀東,1998:220)。

(二)工作權的作用

依學者之分析,工作權的作用有下列五種(謝瑞智,2000:305-306):

1、人民擁有工作權,國家不得任意剝奪之,亦不得藉公權力隨意為之。

2、人民有工作能力,而沒有工作機會時,可要求國家給予工作機會,以謀生 活之權利。人民如不能獲得適當工作或失去工作能力時, 國家應予救助;

比如失業保險、勞工保險、傷害及疾病保險,與退休金或年金制度等措施。

3、人民並得要求國家保護其工作能力:如8小時工作制,對特定人之夜工禁 止制及工廠衛生與安全制等。

4、國家應保障人民因工作所獲得之報酬足以維持其最低生活,以維護其生存 權,故國家應規定最低工資標準及各種福利制度。

5、人民有自由選擇工作之權:人民基於本身之生理與心理及才智等不同,自

(20)

有自己選擇工作之權。而國家不得強迫人民必須擔任某種工作,此即職業 選擇之自由。

基於上述說明,教師為國家的國民理應享有與人民相同權利,有自由選擇工 作或工作變故之際,得請求國家予以適當協助,以維持其基本生存之權利。

二、教師工作權在憲法或法律之保障

法治國家依據法律規定,憲法又為國家最高之法,對於面臨整併校的超額教 師保障,應從憲法及相關法律加以探討。

(一)教師工作權在憲法上之保障

我國對教師權利之保障,基本上係採取「憲法保障主義」,蓋憲法第一百六 十五條復規定:「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活,並依國民經濟之 進展,隨時提高其待遇。」及第十五條保障生存權、工作權等與發展人格基礎生 活相關的基本權利之精神,是為我國對於教育事業或教育工作者的基本保障。蓋 教育、科學及藝術,均為促使國家進步之因素,欲期教育科學及藝術之發達,對 於從事教育工作,科學及藝術之研究者,必須予以生活之保障,使能安心工作與 研究(林紀東,1993:390);尤以教師從事教育文化工作,更負有國家民族之振 衰起弊的使命,自應受國家之保障。

教師從事教育工作即是行使教育公權,因此,公立學校教師雖非由國家派任 而由聘任方式進用,然其直接服務國家的法律地位,及國家公務待遇的生活保障,

自應受國家之監督;至於私立學校雖然由私人出資興學,但是基於學校財團法人 的地位,國家仍應予以監督、獎勵與保障,透過私立學校設立條件的設定、許可、

補助,私立學校教師也受到國家相當於公立學校教師之保障。

(二)教師工作權在法律上之保障 1、教育基本法之規定

教育基本法於民國八十八年六月三十日公布施行,對於我國整體教育發展之 影響深遠。尤以其所明定之教育目的與基本原則,係整體教育發展的指導方針,

在教育上的重要性,可說僅次於憲法,為一切教育實施的指導綱領。該法對教師 身分保障之影響如下:

(1)確立教育中立原則 (2)保障教師之專業自主權 (3)提供教師權利受損之救濟

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2、教師法之規定

教師法於民國八十四年八月公布施行,從此我國教師之法律定位隨之邁入新 的里程碑,該法不僅攸關全國公私立各級學校教師之權利義務,對教育行政機關 及學校行政運作,亦有相當之影響,乃我國教育法制上之一大突破。其立法原則 根據學者的見解可歸納為五項,下列僅就與教師工作權有關原則加以說明(毛連 塭、林淑貞,1995:5;江志正,1996:34-35;吳清山,2003:281-282):

(1)建構公教分途,教師身分明確化

教師法公布前,有關教師之權利與義務,只有任用、退休、撫卹等方 面有法律規定,其他權利義務事項或以行政命令規定,或尚無任何法令規 範,或比照公務人員相關法律規定辦理,致使教師專業體系遲遲無法建立,

影響所及,教師身分究為公務員或專業人員,解釋不一。為切合教師專業 特性需要,該法將教師之資格認定、聘任、待遇、進修、退休、撫卹、資 遣、申訴等人事制度,自公務員體系中分離出來, 以建構「公」、「教」

分途管理制度,確立教師之教育專業人員身分。

(2)公私立學校教師一體適用,地位平等

於條文第二條規定:「本法以公立及已立案之私立學校專任教師適用 之。」由於私校教師人數眾多,其與公立學校教師一樣,同為國家作育人 才,貢獻不容忽視。有鑒於公私立學校教師流動頻繁,如能將其視為一體,

將可使教師之流動更為順暢,對提昇私校水準將有正面作用。因此,該法 制定乃決定讓每一條文均能適用於公私立學校全體專任教師,不再有公私 立之別。

(3)保障教師工作權益

依據教師法第一條規定:「為明定教師權利義務, 保障教師工作與生 活,以提昇教師專業地位,特制定本法。」另外,教師法的通過,顯示政 府對教師權益的重視,其第三章明定教師的聘任、解聘、停聘或不續聘的 要件,以及第四章明定教師的權利義務和第九章明定教師申訴及訴訟的要 件與程序;即在落實憲法保障教育工作人員之精神及要旨。

(4)提升教師專業自主

(5)促進學校行政民主化

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3、教師權益保障之內涵

(1)建立教師聘任及工作保障制度

教師法於第三章明定各級學校教師之任用一律採聘任制。有關教師之 初聘、續聘、長期聘任、解聘、停聘、不續聘等之條件,亦有明文規定;

其中對於「行為不檢有損師道」、「教學不力或不能勝任工作或違反聘約 情節重大」之認定,因涉及教師工作權之喪失及主觀價值判斷,故特別規 定須經教評會委員三分之二以上出席及過半數委員之決議方可確定;且對 所有的解聘、停聘或不續聘案,亦一律規定應報經主管教育行政機關核准 後,方可行之,以期慎重。至於非屬個人因素,而是因學校行政或課程調 整等原因,而影響工作權益之問題, 法中亦訂有一定處理程序,以作依循;

一旦教師仍認為遭到非法解聘或不續聘時,則可循申訴或訴訟管道尋求救 濟。故就該章言,實已對教師工作權給予充分的保障(毛連塭,林淑貞,

1995:6-7)。

(2)賦予教師各項基本權利

依教師法第十六條實已將教師之基本權利多所列舉(紀俊臣,1996:

158)。依該項規定,教師接受聘任後,依有關法令及學校章則之規定,享 有下列權利:

甲、工作待遇權:享有待遇、福利、退休、撫恤、資遣、保險等權益及保障。

此等工作待遇權均將以「專法」規範,並為適法之保障,如教育人員 任用條例、學校教職員退休條例、學校教職員撫恤條例、公教人員保險法 等法律對教師職務等級、退休、撫恤、保險之規定,均可使教師之工作待 遇權獲致法律之保障。

乙、權益申訴權:對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施,認為違法 或不當致損害其權益者,得依法提出申訴。

此種權益申訴權係屬於「受益權」之範疇,蓋教師不願申訴或不服申 訴、再申訴決定者,得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或 其他保障法律等有關規定,請求救濟(教師法第三十三條),正說明教師 與學校之「僱傭關係」;嗣後如有爭議,其救濟途徑可先由「申訴」進行,

但其他行政救濟並未排除。

丙、興革意見權;丁、進修研究權;戊、自由結社權;己、專業自主權;

庚、教育中立權

(23)

(3)教師職位選擇之自由(介聘)

職位選擇自由如前所述,乃係個人在其已選之職業領域中,希望於何處執行 工作,國家不得任意限制之。基於此定義教師應有遷調、升遷之選擇自由,國家 應多適當保障。

國民中、小學教師之聘任,可分為經由甄選而聘任及經由聯合介聘而聘任。

所謂「甄選」,可分為現職教師之甄選,及具有教師資格而非現職教師之甄選。

而甄選之辦法由各校或甄選機關訂定,一般有筆試、試教、口試及資歷審查等,

須經由實質之競爭而決定結果。所謂「聯合介聘」,指現職教師之遷調。可分為 同一縣市內之遷調及跨縣市之遷調。教師法施行前,公立國中、國小之現職教師 欲遷調至他校服務時,只須向欲遷調服務之縣市教育局,提出申請,而以積分及 選填志願為審查標準,如能攝合即可遷調成功,無須再經學校同意,其實同一縣 市之遷調皆全縣市統一辦理,跨縣市之遷調,則由台灣省政府教育廳統一辦理,

遷調之辦法簡單明確,作業公開、公平。教師遷調之成功率較高,實施多年來深 受大部分教師肯定。

教師法施行後,有關教師之聘任,皆由各校教評會自行辦理,欲遷調之教師 必須自行參加各該校的教師甄選,無法統合各校缺額,因而無法舉行大規模之媒 介攝合,致教師遷調之成功率降低(鄺執中,1999:56),故各縣市教育主管機 關在教師之要求下,並為解決實際問題,相繼訂定各縣市「申請介聘縣內他校服 務作業要點」,台灣省、福建省所屬縣市政府及台北市、高雄市政府教育局亦組 成委員會而訂定「台閩地區公立國民中小學暨幼稚園教師申請介聘他縣市服務作 業要點」。而教育部亦訂定「國民中小學校長主任教師甄選儲訓遷調及介聘辦法」,

有關公立國民中小學教師之介聘,均依該法辦理,凡教師在同一學校任教滿四學 期以上(第十二條),即得經學校教師評審委員會之決議,由學校向主管教育行 政機關所組織之委員會或小組申請現職教師介聘,經介聘之教師,其聘任仍應由 學校依教師法及相關規定辦理(第五條)。

教師從事教育文化工作,更負有國家民族之振衰起弊的使命,自應受國家之 保障。憲法、教育基本法及相關法律對於教師工作及權益的保障在條文中皆有明 訂,對於教師的介聘方式也都訂有相關辦法。對於面臨整併校教師的工作疑慮,

似乎已有讓教師安心的說明。

綜上所述,整併校並非教師所願,在處理整併校問題時,對於因整併校而產 生的超額教師,應遵守憲法及相關法律規定,確保其工作權益。協助教師對未來 工作轉移模式能更清楚明白,藉以消除因內心之恐懼、徬徨,而產生負面、不安 的情緒,間接影響其在面臨整併校問題時所扮演的角色與判斷。

當教師對整併校後自己將面臨的改變不再徬徨不安時,對於整併校的相關原 因及後續影響,將能更理性面對。以下第二節將探討國民小學經營規模相關概念 及研究,提供給教師在面臨整併校問題時之參考。

(24)

第二節 國民小學經營規模相關概念及研究

本節旨在探討國民小學經營規模的理論。共分成學校的規模經濟、學校最適 經營規模、學校經營規模型態、學校規模與學生學習、學校規模與教師工作等五 個部分加以說明。

一、學校的規模經濟

從經濟學的角度,任何一種產業的投資,都可以視為一種生產的過程,在此 過程中,經營者均希望能以最小的付出(最少成本),獲得最大的利潤。教育規 模經濟是通過教育經營規模擴大,教育資源獲得有效而適當的使用,以實現教育 成本下降。任何學校資源運用具有不可分割性( Indivisibility)及整體性

(Integrity)的特質,前者指某些資源的運用,一次至少須採用一個單位,不能 因需求不及一個單位而將其分割使用;後者指資源必須同時投入與運用,如教學 之實施至少要有教學空間、設備,教職員工及相關支出的投入(丁文玲, 1995;

林文達,1991)。因此,如何讓學校在資源有限的情形下,發揮極大效率,值得 深入探討。本段擬從「學校規模經濟的意義」、「學校最適經營規模」等兩方面 加以探究。

(一)學校規模經濟的意義

在教育的公部門,要於教育部分增加經費支出,必會造成其他公共行政部 門的支出的減少,所以,以現有教育資源的有效運用,降低教育成本,增進學 校效能,使學校在適當的規模下經營,實為重要的課題。

規模經濟(economies of scale)是指組織或者團體由於其規模或設備大 小之擴大,而導致成本上升或下降;當生產規模擴大,長期平均成本可能隨著 總產量的擴增而有所變動,即生產規模擴大時,所有生產要素的使用亦呈現同 比例的增加,經由生產函數計算,比較總產出增加的比例與生產要素增加的比 例,會有三種不同的改變:若此時總產出增加的比例大於生產要素增加的比 例,在生產要素價格及其他情況不變下,必然會導致平均成本下降,稱為規模 收益遞增(increasing returns to scale);若總產出增加的比例小於生產 要素增加的比例,在生產要素價格及其他情況不變下,必然會導致平均成本上 升,稱之為規模收益遞減(decreasing returns to scale);若總產出增加 的比例等於生產要素增加的比例,在生產要素價格及其他情況不變下,平均成 本維持不變,則稱為規模收益恆常(constant returns to scale)(蓋浙生,

1993)。在規模收益遞增時,長期平均成本線是下降的階段,稱之為規模經濟

(economies of scale),即是指組織或團體由於規模(以產出、勞動或資本

(25)

等測度)或設備大小之擴大,而導致平均成本之下降;而規模收益遞減時,長 期平均成本線卻是上升的,就會產生規模不經濟( diseconomies of scale)

效果(蓋浙生,1993)。

學校經營規模即是指以單位學生成本計算教育資源的投入,而以學生在學 人數計算教育的產出。可能會產生學校規模經濟或學校規模不經濟的情況產 生:若學生人數增加的比例,大於單位學生成本增加的比例,便是「學校規模 經濟」(economies of scale in school);相反地,如果學生人數增加的比 例,小於單位學生成本增加的比例,便是「學校規模不經濟」(diseconomies of scale in school)(蓋浙生,1993)。

Brinkman 和 Lsslie(1986)發現美國高等教育,當二年制學院學生人數 增加3-4倍時,平均單位成本降低約 25﹪,而四年制學院大約可降低約22﹪,

並且說明一個學校不一定人數越多越好。過大和過小的學校皆不符成本效益

(Harrison,2003)。小學校適度的增加人數則可達到教育規模經濟之目的。

除此之外,學校規模的擴增,教師人數及學生數增加結果,走向教學專業化,

提昇師資素質,增進教學經驗的交流及教學效率,並可提供更多類型的學校課 程與教學活動,對於學生學習及各類社團活動的展開都非常有利(何肯忞,

2002)。最爲重要的是隨著規模擴增所產生良性循環的一般社會現象,優秀的 教師人才、行政人才、優秀的學生逐漸向學校流動,社會的各項教育活動的開 展,也會與學校聯合起來。

學校經營規模的內涵可分三方面來說明(丁文玲,1995;蓋浙生,1985):

1、學校資源的整體性及不可分性

所謂整體性是指學校的運作,有些資源必須同時投入與運用,不可或缺,

如:教學空間、設備、教職員工、及相關支出(水電、文具等)的投入。至 於學校的不可分割性,則指學校在經營過程中,某些資源的運用,一次至少 須採用一個單位,不能因需求不及一個單位而將其分割使用,如:教室內授 課的教師,一次最少要有一人擔任、設備購買也至少要買整套的產品。資源 運用的整體性及不可分割性,涉及規模收益的增加,因為適度規模的擴大,

可使資源獲得較充分的運用,此即為降低成本,增加投資效益的最好方法。

2、學校人力的分工與專門化

人力的分工與專門化是組織規模擴大後一個可以普遍觀察到的現象,學 校組織亦不例外。有關人力的分工與專門化可以導致規模收益的增加部分,

可從兩方面來觀察:

(26)

(1)教學方面

小規模學校由於教師編制員額有限,為應付課程需要,教師往往必須 擔任非其專長的科目,在學校規模擴大後,由於教師編制員額的增加,在 聘請教師方面較有彈性,較能依不同課程需要,延聘各科專長教師,由於 聘請專長教師,將有利於教學課程上合理的分工、教學內容專門化等。

(2)行政方面

學校規模擴大後,常會增置許多固定程序和行政法規以提高行政效 率,此時,自不免會增加教師與行政人員之間的衝突。故為解決行政管理 上溝通協調之困難,學校勢必增加行政人員,從而導致行政人員角色的專 門化,而有利於行政效率的提高。

3、學校課程的多樣性

由於資源往往具有功能互補的特性,所以集合更多的資源,常會因資 源功能互補而能提供獨特的功能,使受益者獲得最大利益。因此學生人數 增加,學校規模擴大,可以使用多種資源,在資源互補的特性下,可以產 生多種功能,增加學校經營的利益。

綜上所述,由於資源具有整體性與不可分割性,小型學校在學生人數不多的 情況下,必然產生每一單位學生成本很高的情形,此外小型學校教師原額不多,

造成教師必須身兼行政與多科教學的工作,無法發揮行政與教學工作的專門化,

課程種類的設計也因此受限。因此,學校規模的擴大,在克服資源運用整體性與 不可分割性的限制後,單位學生平均成本與邊際成本極可能會遞減;同時,由於 學校能力分工與專門化以及提供課程活動的多樣性,將使得學校能以同樣或較低 的成本提高較高素質的教育服務,從而導致規模收益增加。

然而,是否學校規模愈大,其效益就愈高?事實上,教育活動尚有許多因素 必須要考慮,如個別化教學的教學方法,在過大規模的班級,要能順利實施,確 有其困難處;而且,過大規模的學校也容易因人數過多而造成人際的疏離,而且 學校規模過大時,階層層級增加,教師與行政人員之間的溝通障礙與誤解的機會 增多,將會影響教師的服務熱忱。這便是教育規模的效應,以下說明之。

(二)教育規模效應

教育規模效應(effects of scale in education)是指學校經營規模增 大時,經營規模作用於學校組織歷程或學校個別成員間,會產生例如:組織科

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層化、集權化、成員互動不良、溝通協調不易、教師工作滿意程度降低等,均 可能使學生的學習成效減少,使學校經營不再合乎經濟效益,導致形成規模不 經濟的現象之效應(葉子超,1996)。學校的經營規模過大或過小,均會產生 許多問題(丁文玲,1995;葉子超,1996):

1、學校經營規模過大的學校可能產生的問題

校地範圍狹小擁擠、排課受限於過小空間及過多班級、無法作正常之排 課、學生事務重訓練管理與集權化、設備來不及擴充或無擴充場所、學生數 多教師負擔重、無法做適性教育、人際關係淡薄、非正式組織多,影響學校 正常運作、教室及學習空間不足等,減損教育應有的功能。

2、學校經營規模過小的學校可能產生的問題

人力不足,教師行政及雜務負擔大、經費不足,各種活動難推展、文化 刺激較不足、軟硬體設施難與大學校相比、學生人數少各項活動難辦理等。

從教育規模的效應得知,學校規模過大或是過小,對於學校的經費使用效果、

或是學校教與學的品質,均處於不利的情況,都是較為不適當的組織情況。另外,

學校經營應有適當在學人數才能充分發揮資源的效用(丁文玲,1995;林文達,

1991;蓋浙生,1985)。所以,學校經營的規模應用經濟學理論上,平均成本與 規模相關為理論基礎, 考量伴隨的學校的規模效應問題,注重學校的經營成本隨 著人數的變化,來找出學校最適的經營規模。

二、學校最適經營規模

班上人數應該多少人較合適?我想,沒有一個公認的標準答案。畢竟,會被 拿來參考的因素太多,但若以經濟的觀點來思考時,人數多寡便不再是個人主觀 的判斷,而是要經由數據所得出之客觀結果。有研究者將學校的規模以「最適經 營規模值」作區分,以做為值得投資與否的判別。

郭添財(1995)認為學校「最適經營規模值」之擇定,可以避免學校規模過 小所導致單位學生平均經常成本偏高,及學校資源分配比例不適切的教育規模不 經濟現象;以及學校規模過大所產生的不利教育規模效應。教育行政當局宜訂定 中、長期的發展計畫,逐步調整學校經營規模至最適經營規模範圍,以確保在相 同的教育經費投入下,藉由適切調整學校經營規模,使教育資源獲得有效的運用,

而獲致較佳的教育產出效果。

(28)

(一)學校最適經營規模的條件

以下探討構成學校最適經營規模的條件(吳炳銅,1994;郭添財,1991,

1996;陳賢舜,2000):

1、較低的單位學生成本

學生單位成本的計算,由於間接成本(如機會成本及其他非教育機構 因教育之特別支付)不易以貨幣衡量,一般計算學生單位成本多以直接成 本之項目為範疇,亦即以支付於學校有關教職員工薪俸、行政庶務、教學 設備、校地與學校建築等費用除以學生數即學生單位成本。從「學校規模 理論」發現,為求學生單位本降低,學校應增加學生數以達學校資源充分 擴充,才能提高學校資源使用率。

2、有利的教育規模效應

學校規模之擴大,如產生各種不經濟的教育規模效應,即使學生單位 成本減少,若出現學生學習成就不佳、教師工作壓力大或學校效率低等情 況,也不合乎教育規模經濟的意涵,將會損害原有的教育功能;反之,學 校規模太小,亦可能不利於學生學習競爭力、教師專業成長,無法產生良 好的教育規模效應。因此,學校最適當經營應積極要求有力的教育規模效 應,或是消極避免產生不利的教育規模效應。

3、適當的資源分配

學校規模大小不同,提供師資、課程、教學設備與行政人員配置等資 源條件也就不一樣。就師資與課程的資源而言,大型學校所提供的資源會 比小型學校多元,規模較大的學校,其教師人員多,在教學方面也就能各 適所長,亦形成教師教學專門化;就教學設備而言,大型學校的經費較小 型學校多,能夠購買昂貴得教學儀器,利於教師的教學與學生的學習 。但 是大型學校的缺點在於,教師與學生人 數眾多,教師與學生之間關係疏離,

學生參與活動的機會也相對於小型學校少,因此,維持適當的資源分配也 就相當重要。

綜合上述,可知尋求學校最適經營規模不能只偏重學生單位成本等教育成本 因素,還須兼重有利的學校規模效應與適當的資源分配,如此才能構成學校最適 經營規模的出現。

茲將所蒐集到國內外學者(何肯忞,2002;吳美慧,2007;林素琴,2008)

研究國民中小學「最適經營規模值」的相關研究發現或結果,如表2-1所列:

(29)

表2-1 學校最適經營規模相關研究摘要表

年代 研究者 研究對象 研究發現或結果

1994 吳炳銅 國小

台北縣國民小學最適經營規模:

1.全縣:每校1501-2200人。

2.市型:每校3001-4000人。

3.鎮型:每校每校1501-2200人。

4.鄉型:每校501-1000人。

5.偏遠地區:每校101-150人。

2005 吳政達 小學、

國中

1.國民中學經營規模不經濟為 300人以下。班 級數六班以下之學校。

2.國民小學經營規模不經濟為 100人以下。班 級數6班以下學校。

2001 袁明慶 小學 台北縣國小因通勤時間不同,其最適經營規模 約介於730人~1051人之間

2000 陳賢舜 小學 南投縣校長對國小適宜規模之看法依序為120 人、300人、500人、600人。

1991 郭添財 小學

考量教育規模經濟與教育規模效應,台灣省南 部地區國民小學之最適經營規模為:

1.整體地區:第一選擇為每校501至800人;在 資源稀有且經費不充裕的情況下,第二選擇 為801至1600人。

2.城市地區:第一選擇為801至1600人;在資 源稀有且經費不充裕的情況下,第二選擇為 1600至3000人。

3.鄉鎮地區:第一選擇為351至800人;在資源 稀有且經費不充裕的情況下,第二選擇為 501至800 人。

4.偏遠地區:第一選擇為201至350人;在政策 特別考量或經費充裕的情況下,第二選擇為 101至200人。

1996 郭添財

小學

台灣省國民小學之最適經營規模:

1.整體地區:每校1052人;班級為34人。

2.城市地區:每校1872人;班級為39人。

3.鄉鎮地區:每校915人;班級為36人。

4.偏遠地區:每校82人;班級為14人。

1996 葉子超 小學 澎湖縣國民小學最適經營規模:最適經營規模 值151-210人。

2003 蔡志榮 小學 嘉義縣國民小學以多元迴歸分析,估算出的最 適經營規模學生數,約950人。

2005 鄧明星 小學 花蓮縣國民小學最適經營規模應該是250-550 人。

(30)

表2-1(續)

年代 研究者 研究對象 研究發現或結果

1999 蘇永輝 小學

基隆市國民小學最適經營規模(只考量學校規 模效應部分):

1.班級規模:每班21-27人。

2.學校規模:每校6班。

3.學校總學生數:126-162人。

1998 Bracey 中學 中學學生人數以600-900人最適宜。

1992 Fowler 中學 中學學生人數以400人最適宜。

1998 Fine 與

Somerville 小學 學校最適規模的學生人數為350人。

2002 Hamer 小學 小學人數以400-600人最適宜。

1995 Meier 小學 學生人數以300-400人最適宜。

年代 研究者 研究對象 研究發現或結果 1990 Williams 小學、

中學

1.小學學生人數以300-400人最適宜。

2.中學學生人數以400-800人最適宜。

資料來源:研究者整理

綜合所蒐集的研究資料,因為地區的不同、交通的便利度與人 口散佈的程度 不同,並無單一的標準人數以作為各地學校最適當的經營規模值,但大致來說,

國內外研究顯示對於學校最適經營規模尤以300-400人左右最多,偏遠地區小學最 適經營規模學生數介於82-350人。

不過,單以人數做為學校是否符合最適經營規模的研究結果,只能說明學校 在學生人數上是否符合經濟的規模。然而,我國推動小型學校整併政策,教育部 擬定小型學校整併評估指標,其中一項指標為學生人數(見附錄 一),雖然以人 數作為門檻,表面上看來客觀。但學校教育除了以學校人數規模大小作為整併的 考量因素外,還必兼重教育的其他面向,如教育機會均等、教學效能、地區文化 傳承等因素。何肯忞(2004:160)認為在合併策略上不能單純的從經濟觀點出發,

而須考慮文化與社會的力量。僅僅把學校從社區中分離出來,這種整併將導致父 母和教育家所關心的社會問題,將來造成社會負面成本難以估計。

在偏遠及山地鄉多的縣市,如花蓮縣、台東縣、南投縣等,小型學校相對於 都會區普遍的存在,但是這些小型學校不能因其規模小而否定其存在的價值。 實 際上,各縣市在教育資源的分配上,會因為考量投資效益而有分配不均的現象。

除了考量因地區條件不同,而估算出不同的學校經營「最適規模」外,學校的存 在價值中最重要的對象-學生及在學校中工作的人員-教師,也應該納入考量。

(31)

三、學校規模型態

學校規模依學生人數多寡以及是否達到最適規模情形,可區分三種類型:規 模過小型、規模適中型、規模過大型。另一方面,若依經濟發展、需求強度、辦 學績效及未來學生人數發展潛力,學校經營型態可分萎縮型、穩定型和成長型三 類。但此三類並非持久不變,常隨時間而有改變,造成類型間互換,例如規模適 度萎縮型,若學生人數一直遞減,最後也可能成為小型學校。根據上述兩種方式 的區分,學校經營型態共有九種類型。規模過小萎縮型、規模過小穩定型、規模 過小成長型、規模適度萎縮型、規模適度穩定型、規模適度成長型、規模過大萎 縮型、規模過大穩定型、規模過大成長型。

茲針對小型學校三類發展型態;規模過小萎縮型、規模過小穩定型、規模過 小成長型進行探討(林文達,1984;郭添財,1991;蓋浙生,1993;顏火龍,1994)

並整理如圖2-1。

圖 2-1 學校經營型態圖

資料來源:王忠銘,2004,連江縣國民中小學教育資源整併方案之研究,第 35 頁。

(一)規模過小萎縮型

規模過小的小型學校,其共同特徵在資源使用上,不能克服整體性與不可 分割性的情況,致使學生單位成本偏高,而不易發揮教育資源的效用。其次,

因資源使用量的限制,不能充分應用新的教學策略與教學技術,教學不易分 工,教師往往為湊足教學時數,授課類別繁雜,因此教學不夠專精,且形成教 師負擔過重。此類小型學校,大多由於學區人口外移、學齡人口過少、學校經 營不善,鄰近新學校吸引部分學生等因素,致使學生來源漸減。由於此類學校 經營型態頗不經濟,加上學校品質每況愈下,且不易發展規模適度型學校,因 此在發展策略上可考慮:

1、政策上認為無必要長期維持時,將該類學校廢除。廢除方式,可採學區 重劃或交通運輸方式,將該校學生編入鄰近學校。

(32)

2、如政策上認為有必要維持該類型學校,則應編列特別補助費,以改善其 教育品質。

(二)規模過小穩定型

此類小型學校,由於學生人數少有變化,因此在策略上可依循下列原則:

1、設法增加未來學生來源,其方式有二:其一;利用學區重劃或交通運輸方 式,將鄰近規模過大學校或規模過小萎縮型學校所在學區學童納入。其 二;是從社會政策著手,例如:興建國民住宅、公寓、工商業區或新社區,

以增加社區人口,增加學生來源。

2、推展教學革新方案,以辦學特色贏得家長青睞,吸引鄰近社區學生就讀。

(三)規模過小成長型

此類型學校雖具規模過小學校的特徵,但如經營妥善亦有其優勢,由於規 模不大師生互動較易,接觸的機會,瞭解學生個別差異,因勢利導,容易收到 教育效果,規模過小成長型的學校,對於未來投資策略宜審慎評估,如果投入 資源配置得當,在成長過程中,可以逐漸漸降低學生單位成本,反之如果教育 投資不當,則易形成資源浪費,因此對於該地區人口成長、人口移動和經濟發 展的資訊,宜充分加以掌握,以瞭解學生人數供應量,據以決定學校未來發展 的可能性與限制,此類學校由於未來學生人數有增加的趨勢,往往有要求增加 教育投資的壓力,因此在策略上可循下列原則:

1、成長過程中宜採漸進擴展方式,機動調整班級大小,在人數未達增班需 求之前不可多建教室和大量投入固定成本,而在人數超過一定班級學生人 數時,如超過人數不多,增班和固定資本仍宜稍緩,將超額學生暫時編入 既有班級,維持稍高一點班級人數。

2、注意投入的合理配置,逐漸降低學生單位成本,以提高學校素質。

從上述可知各類小型學校自有其特點,在未來發展上亦各有調整策略,可供 作現有小型學校規劃校務發展參考。不過值得注意的是,小型學校在規模上,則 可能因為學校特色與辦學績效而有所轉變,或維持穩定或成長或萎縮,因此必須 隨時檢討、評估,如人口大量流失地區應優先考量學校合併。決策者,可採取學 區重劃或交通運輸方式將學校合併,而將學生編入鄰近學校:若學校評估仍有發 展性,決策上認為有需要維持該類型學校則應編列補助經費,以提昇教育品質,

吸引學齡人口。

(33)

四、學校規模與學生學習

教育部在「小型學校發展評估指標」 中指出:學校規模太小,團體學習文化 刺激不足,不利於學生群性發展與學習,也不符教育投資成本效益。另外也有人 主張大型學校可以提供學童同儕學習與競爭的環境,也有人提出小型學校可利於 個別化教學的論點,似乎在學校規模與學生學習之間有某些關連性,究竟哪一規 模類型的學校最適於學生學習,此關切著小型學校與大型學校孰優孰劣的問題。

如表2-2 所示,可知學者(引自張國輝,2005;林素琴,2008)在學校規模 與學生學習的相關研究主題,大致可分為學業成就(例如學業成績、學習安排、

閱讀動機)與人際關係(例如學童班級適應、師生人際關係)兩大類:

(1)學業成就方面:郭添財(1991)主張學生學習安排以小型學校為最佳;Rohr

(1980)認為學校規模未能顯著影響學生學業成就(引自張國輝,2005:18);

黃亦碩(1999)則提出不同規模學校對學童知覺學習無顯著差異的研究論點。

(2)人際關係方面:郭添財(1991)認為小型學校師生互動關係較佳;但學童在 班級適應上,則以學校規模較大者學生班級適應表現較優(黃亦碩,1999)。

表2-2 學校規模與學生學習相關研究摘要表

年代 研究者 研究對象 研究主題 研究發現 1998 李素足 國小 學童閱讀

動機

大型學校學童在閱讀效能、閱讀動 機以及閱讀行為上,顯著低於小型 與中型學校學童。

1994 吳炳銅 各項校際競賽活動的優勝,均為大 型學校所囊括

1991 郭添財 國小

1.師生人 際互動 2.學生學

習安排

1.師生人際互動:學校規模100人以 下者最佳。

2.學生學習安排:學校規模100人以 下者最佳。

1999 黃亦碩 國小

1.學童知 覺學習 2.學童班

級適應

1.學童知覺學習:不同規模學校對 學童知覺學習並無顯著差異。

2.學童班級適應:學校規模大者學 生之班級適應上表現優於學校規 模小者。

1996 葉子超 國小 學業成就

澎湖縣國小不同學校規模類型六年 級學生國語與數學科學業成就有顯 著差異。

2003 Borland 學業成就

學校規模與學生成就成「非線性相 關」

(34)

表2-2(續)

年代 研究者 研究對象 研究主題 研究發現

1989 Gibson 國小、中學 學業成就

1.十年級以前,學校規模並不能預 測學生學業成就。

2.十年級時,學校規模與學生語文 及數學成績稍有相關。

1980 Rohr 國小 學業成就 學校規模並未顯著影響學生學業成 就。

資料來源:研究者整理

從研究的結果歸納得知,學校規模大小似乎對於學童的學習表現並無一致的 論點,可見學校規模大小並非決定學生學習成就的唯一因素,學校規模大小所涉 及的師資、課程、教學法、設備等教學素質才是影響學生學習成就重要因素。(牟 中原,1995張夏平,1993蓋浙生,1993)況且學校規模的大小與其所在的區域 其教育資源也有很大的差異,整體環境的變項太多,要說學校規模小,導致學生 學習成效不佳似乎過於遷強。方吉正(1999:53)探討學校規模如何影響教育品 質的效應,整理國外數十篇文獻歸結出下列結論:

(一)受到學校規模影響的學校效能層面指標 1、學生對學校的態度:

在所蒐集到的相關研究,其結果均顯示學生在規模較小的學校,對學 校持較正面的態度,正面的態度包括愉快的、好的、有趣的、高雅的、快 樂的、重要的以及友善的等。

2、學生對教師、同儕的態度:

學生在規模較小的學校裡可能較會受到教師或同儕的關注,因而感到自 己在這個環境裡是重要的一份子,反之,學生在規模較大的學校裡,由於 較難發展師生間或同儕間較親密的情誼,疏離感便油然而生,此種現象在 諸多研究中獲得證實。

(二)未受到學校規模影響的學校效能層面指標

學校規模是否會影響到學生的學業成就,在研究結果中並未如預期般 有肯定的答案,而是呈現出相當分歧的現象,包括下列四種:

(1)顯示學校規模與學業成就具有負相關,也就是說學校規模越小,學 生學業表現越佳。

(2)顯示學校規模與學生學業成就無關。

(35)

(3)控制學生社經背景之後,顯示學校規模與學生學業成就無關。

(4)控制學生社經背景後,顯示學校規模與學生學業成就呈現負相關。

總而言之,小型與大型學校在學生學習成效上並無孰優孰劣的問題,秦秀蘭

(2001)亦抱持相同的看法,認為學校規模的大小和學校的績效、學生的學習成 就並沒有一定的相關性。各規模學校在學生學習上各有利弊, 故一般人認為學校 規模太小會影響學生的學習發展的觀點,顯然對小型學校十分不公平。

五、學校規模與教師工作

一般國小教師工作負擔要比其他國中、高中、大專之各級學校教師為重,其 工作任務包括擔任教學工作、幫助訓導工作、協助輔導工作、不斷研究進修、配 合校務推動、參與社會性服務等。教師之教學工作不外乎是指導學生、批閱學生 作業、評量學生成績、運用教學媒體、有效班級經營、補充教學內容等(吳清山,

1998),規模愈小,教師所負擔的各項工作量愈大。從表2-3 所示,可得知隨著學 校規模類型的不同,教師的工作表現也呈現差異,以下分兩點說明:

(1)工作滿意度、工作投入與工作關注方面:學校規模較小比起規模較大學校 的學校教師在工作滿意度、工作投入與工作關注知覺程度來得高(林慧瑜,

1994;徐鶯娟,1995;郭添財,1991)。

(2)工作壓力、專業成長、知識創新:雖然大型學校教師的工作與人際關係壓 力較大,但是在教師知覺專業成長與知識創新方面卻比小型學校來得高(王 惠英,2004;謝百亮,1995;羅藝方,2006)。

表2-3 學校規模與教師工作相關研究摘要表

年代 研究者 研究對象 研究主題 研究發現 2004 王惠英 國小 知識創新

不同學校規模之公立學校教育人 員對知識創新的看法是有相當大 的顯著差異。

1994 林慧瑜 國小 教師關注

25-36班教師之紀律及教學工作關 注最高;12班以下的校園關注最 高。

1995 徐鶯娟 國小 教師工作投 入

規模較小的學校(12 班以下)教 師在工作投入上的情形有較高現 象;規模較大的學校(49 班以上)

教師在整體工作投入及各個層面 的工作投入較不理想。

(36)

表2-3(續)

年代 研究者 研究對象 研究主題 研究發現 1991 郭添財 國小 教師工作滿

教師工作滿意度:學校規模在200 人以下與351-500 人最佳。

1998 張忠祺 國小

工 作 價 值 觀、工作滿 意度

1.工作價值觀: 不同學校規模之教 師並無顯著差異。

2.工作滿意: 不同學校規模之教師 並無顯著差異。

1998 鄭宏財 國小 教師效能

教師效能方面,在整體及各層面 上, 不因學校規模的不同而有所差 異。

1995 謝百亮 國小 教師工作壓 力

1.整體工作壓力:大型學校(60 班 以上)的教師在工作壓 力的感受高 於在小型學校(24班以下)的教 師。

2.行政支持、人際關係壓力:大型 學校的教師壓力的感受顯著高於 在小型學校的教師。

1998 謝天德

國小 社會閒散、

工作投入

1.發生社會閒散的程度,以 49 班 以上學校的教師最明顯,25-48 班 以下學校的教師次之。

2.工作投入的程度,不同學校規模 的教師並無顯著差異。

2006 羅藝方 國小 專業成長 學校規模越大、教師人 數越多,教 師的專業成長價值感受越高。

1987 Mccarty 公立學校 教師知覺發 展

學區規模與教師知覺發展無顯著 關係。

資料來源:林素琴,2008,國民小學教師對小型學校整併政策意見之研究,36

綜合以上相關研究,針對當學校規模因整併而發生改變時,教師可能會面臨 工作性質的轉變、人際關係的壓力與專業進修成長的問題 在工作各方面呈現差 異。因此在面臨整併之際除了家長、學生及社區的考量之外,還必須考量教師在 工作環境上的適應與壓力調整的問題, 傾聽教師需求與意見,納入整個整併的規 劃當中,才能使學校整併政策的推動更加平和、順利。

(37)

第三節 國小整併現況及問題之探討

本節旨在探討小校整併的現況及問題。以國家層級-中央、地方層級-各縣市、

小校整併的問題與策略及台東縣整倂校作法與廢校超額教師介聘情形等四個部分 來加以說明。

ㄧ、中央的方向

要整併學校的前提是因為學校數量太多,不符合經濟效益。是怎樣的時空背 景及因素,造成了今日學校數量過多。這得從早期政府的一些做法來探討:

中央政府遷臺初期,當時義務教育僅限於國小階段的六年。自 1968年起,中 央政府頒布實施「九 年國民教育實施條例」以後,由於政府投入大量的人力和經費,

故無論在量的增加或質的提升,均有顯著的進步(國立教育資料館,1999)。推動之初,

以增班設校、師資訓練,以及提高學童就學率為發展重點 。1982年總統修正公布

「強迫入學條例」,使我國正式進入九年國民義務教育的新里程。國民教育政策 於是朝「普及國民教育」及「提高教育品質」的方向逐步落實, 基於「教育機會 均等」理念,各地廣設學校。

但隨著經濟持續發展,都市化的趨勢,人口大量移入都市,使得鄉村的人口 不斷減少,以致偏遠地區國民小學因學生來源不足,而規模越來越小,此一問題,

引起政府重視。廢省前當時的省府主席邱創煥先生在1986年省府委員會第1807次 會議中提示:「對學生數過少的國中、小學的合併問題,應秉持精簡人事、撙節 開支及預算經費的有效運用原則,針對實際 狀況積極辦理。」省教育廳依此原則,

通函各縣市政府,對於六班以下的小型國民中、小學,依據各地社區發展、交通 狀況及人口數,擬訂合併學校的可行方案。1987年五月台灣省教育廳更頒布「小 規模學校合併處理原則」(陳英豪,1997):

(一)併校後學生不住校。

(二)併校後學生步行可於一小時內到達,且無安全顧慮。

(三)併校後學生乘車須一次到達,不必換車,且乘車時間不宜過長。

(四)三班以下之學校(包括分班、分校)學生在五十人以下,且學生有逐年減少 之趨勢者。

(五)為方便學童上學,小規模學校如可採自由學區者,擬具計畫報廳核辦。

(六)有其他特殊情形以合併為宜者。

1988年再次行文各縣市政府,要求地方政府在國小學生數五十人以下,或每 班學生數不滿十人的學校,依據各地狀況、實際需要、家長意見、學生學業、交 通情況及民意之反映等要素,檢討改進,逐年裁併五十人以下的小規模學校(郭添 財,1991)。

數據

表 2-5(續)  縣市  計劃日期  整併校人數標準  配套作法(教師、學生部分)  雲林縣  2006.03.17(優質轉型 計劃)  第一階段:  學生人數 30 人(含)以下之本校 、 分 校 或 分班。 第二階段: 學生人數 50 人(含)以下之本 校 、 分 校 或 分 班。  第三階段:  學生人數 100 人 (含)以下之本 校或分校。  一、教師部分:  (1)因裁併校而超額之教師第一優先 介聘,並保障到新校 3 年內,不得將其提列為一般超額教師。 (2)四、五月份辦理縣內介聘作業,請超額
表 2-5(續)  嘉義縣  2008.08.05  1.小學本校、分校或分班當學年度學生人數( 不 含 幼 稚班)在五十ㄧ人(含)以下者。 2.非屬前項作業對象(逾 51 人學校)唯經評 估後在取得地 方家長代表等 共識,認為執 行轉型對學生 及學校有助益 者,經本府核 可後,以自發 性 轉 型 的 方 式,適用本轉 型計畫。  一、主任、教師:當年得依本縣教師介聘辦法介聘至其他學校任教,或暫調本府教育處安置。 二、組織員額編制:分校或分班當年各班學生人數三人(含)以下者不予開班,五人(含)以下者教師員額
表 3-1(續)  年度  在籍人數  年度  在籍人數  年度  在籍人數    67  1106  79  643  91  557  68  1011  80  616  92  556  69  939  81  600  93  550  70  902  82  630  94  550  71  870  83  637  95  526  72  861  84  673  96  522  73  826  85  659  97  515  資料來源:研究者整理  表 3-2 開心分校歷

參考文獻

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