國營事業定位混淆

壹、公共任務與國家任務 一、政治觀點－生存照顧責任

學者詹鎮榮（2003：34）認為國家任務為公共任務之下位概念。其引用 德國學者 Hans Peters 指出：「凡是攸關公眾或公眾對其實現存有利益之事務，

吾人皆可稱為公共任務。」而公共任務之執行主體並不以國家為限。自然人 或私法人亦可為適當之主體，國家並不具「公共」之獨占。而國家任務係指 在憲法規範秩序之下，透過「實定法規範」賊予國家執行權限之公共任務。

而國家任務經實體法設定後，並不排除私人從事之可能性。

陳信安（2012：265-266）認為，公共任務為「以執行立基於公共利益並 有助於福祉實現之行為領域。在定義上主要著重某類事務是曾涉及公眾福祉 為斷，其並非由其行為主體為依據。」而其將國家任務，以執行主體之觀點，

將其定義為「一種由國家作為行為主體而履行之公共任務。」而在形式上來 說，國家任務係指「國家在合於憲秩序要求下，為其本身及其高權主體所確 定並由其執行之任務。」

黃錦堂（2013：6-7）依德國公法學通說，認為公營事業為政府為履行 政策目所採取之「政策工具」，其行為應具有「公共目的」或稱為「公共福 祉性」或「公共委託」。公共目的性有三個內涵，第一，為公營事業不得單 以營利為目標。第二，公營事業為行政部門之一部，基於「社會國」之人民 生存照顧責任，正當化國家之積極施政，同時應受到民主正當性監督。第三，

法治國要求國家權力取向公共目的性並應受到節制。

總而言之，國營事業係基於國家對人民生存照顧責任，對涉及人民福祉 事務，以國家為行為主體，在憲法秩序下，而為履行公共任務，所使用之一 種政策工具。

二、法律觀點－公營為原則

有關中油、台電及台水公司三家國營事業在公共任務、國家任務上之相 關法律規定，主要顯現在憲法、石油管理法、電業法及自來水法等規定上。

分別為：

（一）憲法

我國憲法第 144 條明定：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以 公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」

（二）能源管理法

能源管理法第 6 條規定，能源供應事業經營能源業務，應遵行 中央主管機關關於能源之調節、限制、禁止之規定。

（三）電業法

電業法第 7 條規定，電業之經營分為公營及民營。第 57 條規定，

電業在其營業區域內，對於請求供電者，非有正當理由，不得拒絕。

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（四）石油管理法

石油管理法第 21 條規定，油源不足或油價大幅波動，有影響國 內石油穩定供應或國家安全之虞時，中央主管機關得實施緊急時期 石油管制、配售、價格限制、安全存量調整提撥及運用措施。

（五）自來水法

自來水法第 7 條規定，自來水事業為公用事業，以公營為原則，

並得准許民營。第 61 條規定，自來水事業在其供水區域內，對於申 請供水者，非有正當理由，不得拒絕。

（六）國營事業管理法

國營事業管理法第 2 條規定，國營事業以發展國家資本，促進 經濟建設，便利人民生活為目的。

依照我國現行法律體系架構，油氣、電力及自來水等關係民生重大之公 用事業，其公共任務之提供主體，並不限於國營事業。以電力及自來水而言，

雖各該專業法規明定「以公營為原則」，但仍不排除私人經營。而石油供給，

在石油管理法中，更無以公營為原則之規定。因此在我國現行之法律體系下，

油氣、電力、自來水之穩定供應為公共任務，但不必然是國家任務。行政主 體得透過包含國營事業在內之各種政策工具達到穩定供油、供電、供水等公 共任務之履行。

三、經濟觀點－自由經濟市場下的國營事業角色

經濟部所屬中油、台電、台水公司三家國營事業，本身為公用事業，同 時亦為依公司法成立之私法人，不脫離市場運作機制。而市場依新古典經濟 學派之分類為完全競爭市場、不完全競爭市場，不完全競爭市場又分為壟斷 性競爭、寡占、獨占市場（如表 10）。古典經濟學派認為市場價格，應由自 由市場機能決定，完全競爭市場能將社會資源作最有效的利用。新古典經濟 學派則認為政府除了處理市場失靈（market failure）之外，不應干預市場的

運作。

表 10 市場類型與結構特質

市 場 類 型 結 構 特 質

完全競爭

1. 完全資訊

2. 廠商眾多而皆為價格接受者 3. 進出市場完全自由

4. 產品同質性

壟斷性競爭

1. 廠商眾多但不完全為價格接受者 2. 進出市場不完全自由

3. 產品不完全同質，但替代性高

寡占

1. 廠商相當少，可相當程度決定價格

2. 進出市場不容易，受限於技術、生產規模等因素 3. 產品異質性高

獨占

1. 廠商只有一家，能決定價格 2. 進出市場很困難

資料來源：蕭全政，1988。

在自由市場機制下，完全競爭市場，資源的運用可以達到最大的效率。

但有「 自然獨占」（natural monopoly）、「外部性」（externality）、「公共財」（public goods）與「資訊不對稱」（asymmetric information）等情形發生時，將造成市 場失靈現象，讓市場機能無法達到應有的最大經濟效率，導致資源配置的不 經濟。這時政府往往會取代市場價格機能，採取積極干預的管制補貼公營等 政策以確保社會福利的最大化（蕭全政，1996）。

中油、台電、台水公司等三家公用事業為自然獨占事業，為彌補市場機 能的不足，以國營方式經營，但因為政治化、行政效率低落、利益團體干預 等因素，易形成政府失靈（government failure）現象。而政府失靈引起的經

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濟損失往往更為嚴重。在經濟「自由化」、「國際化」與「制度化」之趨勢下，

國家減少干預的行為，將有助於經濟的發展。亦即，國家提供一個健全的經 濟環境，其餘的則由無形的手處理（陳恒鈞，1997）。

但政治權力在國營事業的實際運作上，就如蕭全政所言（1988），不僅 表現於它能扭曲或強化市場價格機能運作，還表現在市場失敗時能取代市場 價格機能運作，尤其在多元的社會中，受到各種政治團體及經濟權力的影響 與制約，在市場失敗時，根本不可能扮演中立者的角色以極大化社會福利。

因此，中油、台電及台水三家公司在獨（寡）占的情形下，政府以干預管制 手段介入市場機能，其經營本身的政治性本即高於經濟性，市場機能難以發 揮。

貳、公用事業的價格管制

公用事業管制的理論基礎在於，自然獨占造成市場失靈，為確保社會正 義，包括平均正義（average justice）與分配正義（distributive justice），有必 要進行管制。公用事業管制的方法有，特許權管制、價格管制、數量管制、

技術與品質標準的管制、課稅補貼的管制等，這些管制措施往往造成技術效 率與配置效率的扭曲，也可能產生不當之交叉補貼。加上公用事業經營者、

管制者、消費者三方之目標未必一致，其間並有資訊不對稱情形，以致易造 成道德風險與逆選擇之情況。進一步而言，管制政策將造成管制掠奪與管制 俘虜（regulation captive），前者因管制者不當之裁量，使業者喪失應有之利 得，後者指管制者因受相關利益團體之遊說，喪失應有之管制功能（許志義，

2006）。

前面提到的特許權管制、價格管制、數量管制、技術與品質標準的管制、

課稅補貼的管制等所有管制措施，均可於中油、台電、台水公司之管制措施 中見到，同時對油價、電價及水價等價格的管制，等同拿全民的稅金去對用 油、用電、用水大戶的補貼。另一方面政府要穩定提供穩定可靠的油、電、

水價以照顧民生、業者要經營績效、人民要低價供應，三者的目標互相衝突 矛盾。價格管制亦造成業者失去競爭的環境與意願，最終造成國家資源的配 置沒效率。適當的解除管制，將有助於提高事業的競爭力。

由於對公用事業的管制，目前中油公司、台電公司及台水公司對油價、

電價、水價等均沒有自主訂價權。當訂價公式限制價格依市場機制運作，亦 即管制政策造成管制掠奪，公司營收不足以支撐營運必要的成本時，對國家 而言，是國家資源配置的不當。對公司而言，最終將降低其提供良好品質的 能力。對受補貼的人民與企業而言，將扭曲市場機制，形成資源浪費與形塑 安逸的錯覺，喪失競爭力。國營事業價格的訂定，是由政府這「有形的手」

訂定，而不是透過市場價格機能這「無形的手」產生，因此所產生的價格，

剛好是最適價格的機率極低，很難避免產生管制掠奪或管制俘虜的情形，最 終造成國家資源的浪費。

參、國營事業的目的混淆

政府對於公用事業之政策目標，即是如何以最低的成本，提供最適規模 的基礎建設，確保水、電、瓦斯資源「隨時」、「隨地」、「隨意」的消費者選 擇性需求（許志義，2006）。

國營事業管理法第 2 條即開宗明義規定，國營事業以發展國家資本，促 進經濟建設，便利人民生活為目的。同法第 4 條規定，國營事業應依照企業 方式經營，以事業養事業，以事業發展事業，並力求有盈無虧，增加國庫收 入。這二個目的本身有層次上的不同，前者是最終或主要目的，後者是為達 成前者之中間或次要目的。

且國營事業於學理上應是國家基於對人民生存照顧之責任，對涉及國計 民生重大之油、電、水等公用事業，以國家為行為主體，在憲法秩序之各專 屬法規下，而為履行公共任務，所使用之一種政策工具，其本身不以營利為 優先考量。

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但目前工作考成制度對國營事業財務指標上的比重偏高，國營事業在政

但目前工作考成制度對國營事業財務指標上的比重偏高，國營事業在政