政策任務負擔沉重

壹、政策任務的產生

國營事業預算編列在中央政府附屬單位預算項下，國營事業有盈餘須繳 國庫。國營事業不論盈虧均由政府承受，但國營事業負擔之政策任務金額，

仍應明確釐清歸屬，將政府責任與企業責任分開來，以明責任，才能課責。

依照國營事業管理法的規定，國營事業經營之目的，應「以發展國家資 本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。」（第 2 條） 至於國營事業之經 營運作，應「依照企業方式經營，以事業養事業，以事業發展事業，並力求 有盈無虧，增加國庫收入。但專供示範或經政府特別指定之事業，不在此限。」

（第 4 條）從國營事業的設置目的來看，國營事業之設置本身具有高度公共 性，其存在本身就是政策所在。一方面以政府角色維持經濟秩序，提供國民 基本設施，從事民間企業不願投資之高風險、高資本、高科技的產業，對其 高度控制（Rimmer,1995；Thynne,1998），一方面以企業角色提供國民所需的 財貨與服務（Mascarenhas,1992），但是其經營方式卻要求與民間企業一般靈 活彈性，這對國營事業經營績效客觀評估造成極大的挑戰。

世界各國一般對國營事業中的公用事業，基於政治必要與政治責任，除 考核績效、任免高層管理人員（Hanson,1962）外，多有政策性的價格管制。

在人為干預市場機制運作下的公用事業費率，往往無法真實反映市場均衡的 價格，其盈虧反映的是人為操作的結果。這混淆了國營事業的經營績效良窳 與政府政治取捨的界限。價格管制可說是國營事業為促進國家經濟發展，所

背負政策任務的使命與沉重負擔。

國營事業負有照顧國計民生的政策任務，以油、電、水而言，每年負擔 的政策任務金額頗巨，在工作考成時分數之計算會加計政策因素影響金額。

在實務運作上，每年年度結束後，由各公司就影響決算盈餘之政策因素 項目與金額，於工作考成自評報告中揭示，提報經濟部審議。經濟部由經營 績效獎金審議會工作小組，就政策因素影響金額作成初審意見，提報 14 位 委員組成之經營績效獎金審議會審議。

貳、政策任務的項目

目前經濟部所屬國營事業，經明文規定的政策因素有：

一、為配合政府穩定物價政策，致無法反映成本，調整產品售價。

二、配合專屬該事業政策任務之法令規定，致成本增加或價格無法調漲 部分。

三、為配合政府政策，從事國內外投資以致虧損。

四、經行政院與經濟部政策指示辦理事項。

其中尤其以第 1 項為穩定物價無法反映成本致電、油、水價長期與國際 市場售價背離，對國營事業的盈餘與健全發展影響程度最深。而三家公司政 策任務則各不相同。

中油公司 102 年提報之政策因素以產品價格未能隨國際市場調整與對 交通業者補貼占最大宗（如表 11）。

表 11 中油公司 102 年政策因素影響金額項目表

單位：新臺幣億元

項 次 政 策 因 素 影 響 金 額

1 代墊行政院農委會漁業動力用油優惠油價補 貼款利息費用

0.49

2 生質酒精汽油配合政策因素增加之額外成本 0.35

56

14 政策因素影響 102 年利息費用金額 0.70

合計 98.24

資料來源：中油公司 102 年工作考成自評報告；本研究自行整理 台電公司 102 年提報政策任務，以吸收國際燃料價格上漲，為照顧國計 民生自行吸收的金額占最大宗（如表 12）。

表 12 台電公司 102 年政策因素影響金額項目表

單位：新臺幣億元

項 次 政 策 因 素 影 響 金 額

1 配合政府政策，實施週六電價改按半尖峰計費，致 電費減收部分

25.42

2 各類用電優待 34.28

3 離島虧損未獲政府依法補償 (含資金成本及共同費用)

57.84

4 吸收天然氣購電之售電成本高於售電價格之虧損 113.38 5 配合政策實施獎勵住宅、國中小學及公設用戶節電

措施之損失

37.25

6 配合政府穩定物價政策，燃料上漲未能足額反映電 價所減少之電費收入影響數

299.99

7 配合政府政策辦理之捐贈或分攤經費 3.77 8 執行政策性任務增加利息費用負擔 10.96 9 98 年莫拉克颱風八八水災受災戶用電優惠⁷ 0.00 10 102 年度繳交再生能源發展基金，配合政府政策未 10.46

58

反映於售電價格

11 配合政策，100 年度提前結算之久任獎金補償數(扣 回-)

-1.22

合計 592.13

資料來源：台電公司 102 年工作考成自評報告；本研究自行整理 台水公司則以「水價未調整，影響盈餘金額」占政策任務的最大比率（如 表 13）。

表 13 台水公司 102 年政策因素影響金額項目表

單位：新臺幣億元

項 次 政 策 因 素 影 響 金 額

1 離島供水虧損未獲政府依法撥補 3.96 2 水價未調整，影響盈餘金額 16.02 3 配合中央水資源調度計畫政策向北水處購置

清水

1.79

4 電價取消 7 折優惠，致增加支出 2.06

合計 23.82

資料來源：台水公司 102 年工作考成自評報告；本研究自行整理 經濟部所屬中油、台電及台水公司 102 年提報之因執行政策所影響之金 額分別為：台電公司 592 億元、中油公司 98 億元、台水公司 23 億元，同年 公司營收，台電公司 5,928 億元、中油公司 11,877 億元、台水公司 281 億元。

分別占其營收的 9.99%、0.83%及 8.46%。對盈餘的影響則顯示出，三家公司 政策因素金額全部大於盈餘或虧損數（如表 14）。近三年之資料則顯示出，

政策性因素影響金額之變動，年度差異頗大（如圖 8）。易言之，公司是有 否有盈餘或造成虧損，政策因素是非常重大的關鍵因素。對國營事業現行績

效考核仍以財務相關因素為主要考核指標的架構而言，政策任務對經營績效

60

參、歷年政策任務對經營績效的影響

進一步從時間長軸來分析歷年政策因素金額的變化發現，中油公司於 97 年、100 年、101 年這 3 年因為國際油價上漲，公司為配合政府穩定物價 政策，實施凍漲或緩漲導致這 3 年負擔政策因素金額較高，以致決算數產生 虧損。單單以 97 年度來說，影響決算盈餘政策性因素金額為 1,333 億元，同 時虧損金額高達 1,387 億元（如圖 9）。

圖 9 中油公司盈餘與政策因素金額比較圖 單位：新臺幣百萬元

資料來源：本研究自行整理

台電公司 97 年上半年虧損 602 億元，7 月 1 日雖調整電價，但公司估計 若電價足額反映燃料價格上漲增支成本，應調整幅度為 50.4%。但政府為減 少對產業及民生造成的衝擊，於 7 月及 10 月分次調整，且未足額調整，產 生鉅額虧損。且公司為維持國內供電的穩定性，燃料採購以定期契約為主，

現貨為輔，對現貨市場燃料價格的均為當時市場之最低價格無法及時反映。

最終因國際燃料價格上漲，產生 97 年、100 年、101 年政策因素金額與虧損 金額均高的現象（如圖 10）。

(200,000) (150,000) (100,000) (50,000) 0 50,000 100,000 150,000 200,000

90年 91年 92年 93年 94年 95年 96年 97年 98年 99年 100年101年102年

中油公司盈餘與政策因素金額比較

決算數 預算數 政策因素

圖 10 台電公司盈餘與政策因素金額比較圖

62

經由以上的觀察，可看出中油、台電、台水三家公司於編列預算時對公 司盈餘的估算呈現穩定的一致性，於折線圖上呈和緩的坡度。而盈餘到了決 算時，因當年度發生的重大事件，如國際燃料價格大幅變動，致決算數於特 定年度呈現較大的波動，如 97 年、100 年及 101 年國際燃料價格的變動。同 時政策因素影響金額與盈餘具有明顯的對映情形，即政策因素影響金額高，

虧損金額擴大，或反過來說，虧損金額高，政策因素認列金額亦高，可見政 策因素對公司的盈餘具有重大的影響。

肆、政策任務與企業社會責任

中油、台電及台水公司三家公用事業為政府部門之一環，政府照顧人民 生存所必須負的責任，有一部分由這三家國營事業負擔。但國家在對這三家 國營事業進行價格管制，以照顧民生的同時，已背離了市場價格機制。管制 本身就是政治性的操作，無意間產生對國家資源配置的浪費。在國民享受低 油價、低電價、低水價的同時，同時也變相大量的補貼了用油、用電及用水 的工商業大戶。此外，油、電、水價的低價策略，雖照顧了很多基層的工商 產業，但同時也消除了基層低技術門檻工商產業升級的壓力，在享受低價能 源的當下，失去了提高產業競爭力的誘因。國家在制定能源價格的反面，同 時也在決定國內的產業發展型態。然而，以全球化的角度而言，扭曲的市場 機制從來就不是一個好的機制。

目前的工作考成項目包含偏鄉、弱勢的補助等企業社會責任，依據美國 國際社會擔當組織(Social Accountability International)對企業社會責任之界定，

企業除了在賺取利潤外，必須同時主動負起對環境、社會和利益關係人的責 任⁸。顯示政府對國營事業除了政策任務的要求，兼顧對社會責任的重視。

且二者之間並不相同。

8 參考 2015/5/3 經濟部投資業務處網站資料 http://www.dois.moea.gov.tw/