國際洪災韌性推動方向

(一)美國 FEMA

美國中西部於 1993 年歷經歷史上最大洪水事件，其造成 50 人喪 身、54 萬人無家可歸，需要緊急避難所或臨時住處。5 萬房屋被毀或 受損、75 個社區完全沉浸於水中。根據相關研究，財產損失達 120~160 億美元，若將經濟損失納入考量時，其損失金額將更高。

依據「The 1993 Great Midwest Flood：Voices 10 Years Later」(Federal Emergency Management Agency, FEMA, 2003)所述，美國政府採取之作 為：(1)綠色工程方面，係透過水患風險評估後，輔導民眾遷離高脆弱 性的區域，並於較低脆弱性且安全的區域重建家園，針對原高脆弱性 的地區進行森林復育與開闢生態沼澤的方式強化原有灰色基礎建設之 不足。(2)非工程方面，針對仍選擇居住於洪氾區的人民，建議購買洪 災保險以彌補未來可能產生的損失，同時減輕災後國家稅金用於援助 與災後復原重建的負擔。文章中以多個家園重建及洪災保險推行成功 之經驗，敘述洪災保險與土地使用規範的重要性。惟，收購洪氾地區 需高額的資金，並非可輕易達成之方式。

(二)聯合國國際減災策略組織

此外，聯合國會員國於 2015 年通過的「仙台減災綱領 2015-2030」

旨在防止產生新的災害並減少現有的災害風險、生命與生計損失、經 濟資產及關鍵基礎設施地破壞。關注高風險人群，強化居民和社區的 韌性，並確保以風險為依據的土地利用與都市規劃對於實現此目標至

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關重要，因此 UNDRR 於 2020 年透過「Words into Action guidelines:

Implementation guide for land use and urban planning」此行動指南，介紹 如何透過土地使用與都市發展規劃降低災害風險。其中，透過法規架 構、土地使用及空間規劃、都市發展與基礎設施計畫，以及非都市區 的改善等方向，說明如何將降低災害風險納入都市規劃中，茲將其內 容摘要如下：

1、法規架構

法規如果可以有效利用，可以避免住宅區位於易致災的土地 上，提供安全和保障，並建立降低風險的設計和施工標準。法規 可主導城市發展相關的政策、法律和規定。

法規的規劃並非憑空運作，而需與其他法規(例如與財產，

環境，土地和房屋有關的法律)相互作用，此外，將權力、責任 和資源分配給各級政府運作，但是通常降低災害風險的職責在各 級單位之間分配不均。因此，政府各級單位間的關係相當重要。

在都市規劃方面，法規包括規劃政策、法律、規則、建築要 點和準則，而為了減少風險，需要在法律規劃方面進行觀點轉變。

立法需有前瞻性，而不是被動的，在災害發生前即有因應措施。

法規規劃在降低災害風險中可以發揮積極作用，如將較重要設施 規劃放置在風險較小的區域中，將可得到最大程度的保護，例如 醫院、學校、社區中心、紀錄保存設施和關鍵基礎設施等。但是，

當法規規劃過度排除都市發展或都市建設時，將對城市未來發展 造成影響，故需適時放寬要求，例如允許將使用空間切割為較小 區塊以降低取得成本，以確保城市貧困人口能夠負擔得起並且能 夠獲得位於服務和就業機會附近的土地。

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 透過環境影響評估瞭解及確定新的基礎設施如何影響自然系 統，將自然生態系統納入都市基礎設施和韌性計畫，並尋求機 會改善或恢復已退化的(rehabilitating degraded)都市自然環 境。

 設計基礎架構，即時應變並降低災害的發生；並準備多次演練 操作及備案措施的規劃。

 與地方社區合作執行改善計畫

 設計大型地下空間(例如停車場及隧道等)，以便它們可以發揮 多種降低災害風險的功能(例如臨時滯洪池或避難所)，同時為 都市提供用水、排水、能源和廢物清除等服務。

表 3-3 列出可將降低災害風險整合到都市發展與基礎設施 之關鍵機制。

3-6 分析(MCA)或成本效益分析(CBA)中。

在初步設計和施工過程中，採用完善的當地建築工法，可有效降

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況，盡可能建立各方利益相關者談判協議、基礎設施、提供公共 服務等機制，以降低災害風險。如德國麥德林(Medellin)，已從 世界上最危險的城市轉變成一個安全且包容的城市，不僅承認其 非正式性和風險，並精心構思完善的空間和都市發展政策，與地 方社區及企業成為合作夥伴，緩解麥德林的衝突和城市暴力、降 低災害風險及增強韌性能力。

(三)歐盟

近年，歐盟大力推展近自然解決方案(Nature-based Solutions, NBS) 的防洪策略，並考量洪災造成衛生、交通等骨牌效應，且所有的防洪 作為應以提升人民的福祉為前提，為洪災韌性提升策略增加另一可選 擇之方向。近自然解決方案被歐盟定義為：面對各類社會挑戰，盡可 能採用善用資源和適應大自然的解決方式，同時確保解決方案能為經 濟、社會和環境帶來效益。

氣候變遷影響下，極端水文現象更易產生，所引發洪水災害已經 威脅全球人類生命並造成經濟損失慘重，而且災害影響有增加的趨勢。

據估計，全球大約有 30%的人口居住在經常遭受洪水或乾旱影響的地 區。其主因是生態系統受到人為開發影響後大幅的退化，進而造成洪 水災害和極端事件不斷增多，造成自然環境無法充分發揮原有自然解 決的潛能。

近自然的解決方案主要由自然環境中來學習啟發，這些解決方案 具成本效益、具經濟-社會-環境利益、及建立韌性等功能。由於近自然 的解決方案可保護或修復自然生態系統，近年來，人們開始關注近自 然的解決方案，逐漸將近自然的思維納入政策制定中，包括水資源、

糧食安全、農業、生物多樣性、環境、降低災害風險、城市居住地，

以及氣候變化等領域。例如：聯合國永續發展目標(UN Sustainable Development Goals, SDGs) 提 出 的 2030 Agenda for Sustainable Development 中，已經宣示開始使用近自然解決方案來推廣永續水環境 安全。

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(System-scale)觀點出發

利用近自然解決方案來進行氣候變遷調適與降低災害風險 Ecoshape 等單位所發佈的近自然解決方案施行指引，提出八個 施行步驟如下表 3-5：

3-9 金會(World Wildlife Fund, WWF)於 Natural and Nature-Based Flood Management: A Green Guide - Flood Green Guide (FGG)中 所述：

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(5)洪災復原與重建工作必須能同時考量到降低洪災風險與進行 氣候變遷調適，透過洪災的復原可以強化社區的韌性能力，

以應對未來更極端的事件，也可以避免再次造成社會與環境 的脆弱，同時應持續強化社區在氣候變遷影響下的調適能 力。

(6)決策過程必須能確保社會公平並且遵守法律與社會規範。

(7)強化韌性過程中應協助女性與弱勢族群。

而近自然解決方案能夠在洪災過程中處理的項目與對象為 何 ? 根 據 WMO 的 源 頭 - 路 徑 - 接 收 端 (source-pathway-receptor concept, SPR)的概念，如圖 3-1。洪災的源頭(source)是指降雨、

風、海浪，路徑(pathway)則是指越堤或溢淹，接收端(receptor) 則是指人、財產與自然環境，所造成的影響就是生命產損失與環 境破壞。而使用近自然解決方案則可以協助處理源頭(例如濕地 復育)與路徑(例如增加河川通水能力與蓄洪能力)這兩部分所產 生的災害。而在接收端在洪災源頭與路徑進行有效吸收或抑制時，

產生的災害可視為殘餘風險，減緩殘餘風險可以透過緊急應變、

洪災保險或救濟資金、復原計畫等策略方式來進行。

圖 3-1 WMO 源頭-路徑-接收端 SPR 概念圖

綜整前述洪災近自然解決方案的準則、步驟、注意要點、對象 與建議方法，可以歸納以下幾點作為本計畫後續推行洪災近自然解 決方案之參考：

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(1)使用對象：處理洪災的源頭(河川或海洋)與路徑(海岸、堤防、

洪氾平原)

(2)推行原則：(a)必須確定治理目標並整體規劃、(b)考量對生態 的影響、(c)注意財務與成本效益

(3)設計方法：(a)增加入滲、(b)控制水流通路、(c)提供蓄洪空間