本年度重點說明

圖 1-4 本(109)年研究流程與內容

四、 本年度重點說明

治水工程推動的目的本來就是為了保護民眾的生命財產安全，並 且提供一個安居樂業的環境，以促進社會安全與經濟發展，例如大臺 北地區過去常受基隆河氾濫影響，因此經濟部水利署推動員山子分洪 計畫，期能減少颱洪期間基隆河下游的水位。員山子分洪道於 2007 年 竣工，成為亞洲最大分洪道，有效解決大臺北地區基隆河下游處長期 以來淹水問題，分洪道可將 81%洪水引入東海，讓大臺北地區基隆河 下游 880 萬人口免於水患，是成功的治水工程典範。然而，治水工程 成功的背後，城市大多面臨「治水工程施作後，降低了土地淹水風險，

但隨之而來的卻是土地價值的抬升，土地再次進一步開發利用而造成 淹水風險進一步提升」的循環(如圖 1-5)，在水利工程施作具有其限制 性(如成本考量)的前提下，如何將韌性的相關因素納入，以打破這樣的 惡性循環，為本計畫之考量重點之一。另外，本計畫研提的洪水韌性 策略也期待可以應用在現有具有淹水潛势的地區。

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圖 1-5 現有治水工程與土地風險之關係圖

然而，「韌性」一詞廣泛應用於各領域(包含生態、社會、經濟、

社會–生態、災害、災害管理等)，其定義亦有所不同。韌性之探討大 致遵循著同一大方向：除考量災害損失程度、災害對社會經濟衝擊，

與災後恢復能力(Folke et al., 2002)外，甚至需考慮災前整備、災中應變 與災後重建之能力(Bruneau et al., 2003; Cutter et al., 2008)，以達避災、

減災、適災、恢復之效果。聯合國國際減災策略組織(UNDRR, 2002) 亦從綜合性觀點提出韌性之定義為：「系統、社區或社會對抗或調整，

以獲得一個可接受狀態之能力。其決定在社會系統，可自我組織、提 升學習、調適及災害恢復能力」。因此韌性評估與強化之架構建議從綜 合性角度整體探討(即涵蓋組織、基礎設施、社會、經濟、社區資本等 層面)(Cutter et al., 2010)。

參考 A Methodology to Define Flood Resilience (J. Tourbier. 2012)所 述，洪災韌性應包含空間、結構、社會，以及風險管理等四層面，而

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本計畫所探討之洪災韌性定義係屬空間層面之部分：「透過洪氾區劃分 與城市綠化管理方式，將洪水蓄滯於低窪地，以提升空間上的洪災韌 性。其作法可採用：永續城市排水系統(SUD’s)、最佳管理作業(BMP’s), 或低衝擊開發(LID)」，其探討內容聚焦於「如何透過基礎設施(包含灰 色與綠色工程)使洪水造成的危害最小化」。針對上述韌性評估中組織、

社會、經濟等層面之因素本計畫則暫不進行細部探討。

此外，回顧經濟部水利署於 2019 年 4 月 30 日舉辦之「韌性臺灣

－全國治水會議」四大論點，12 項共識結論：

論點一：國土計劃梳理水土空間秩序 論點二：綜效治理在地行動

論點三：承洪韌性共建典範移轉

論點四：面對氣候變遷需要有高度整合有效的機制

上述四大論點可依序概要整理為空間梳理、在地行動、典範轉移、韌 性治理等關鍵詞。基於治水會議所凝聚的共識下，除論點一國土計畫 為最主要遵循之原則外，本計畫工作主軸將聚焦於(1)跨領域對話與共 識建立、(2)規劃方法研析、(3)在地化方案設定，依序呼應全國水會議 結論所提之韌性治理、典範移轉，以及在地行動等主要項目。而針對 前述工作主軸，將藉由本計畫所提之「提升洪水韌性策略架構」逐步 完成各工作主軸內容：

1、跨領域對話與共識建立，呼應論點四(韌性治理)之內容，進行承 洪策略類型化與驗證機制的建立，以及韌性承洪策略執行與方案 檢討。

2、規劃方法研析，呼應論點三(典範移轉)之內容，透過示範區進行 探討，作為未來典範移轉至其他城市或地區之參考依據。

3、在地化方案設定，呼應論點二(在地行動)之內容，期望建立以人 為本的協商機制，進行災前的風險溝通與協議，並進行一般情境 與極端情境的類型探討，進而將在地行動規劃方案標準化。

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圖 1-6 全國治水會議四大論點與本計畫工作主軸之連結

洪災韌性提升策略之建構，本計畫參考 Natural and Nature-Based Flood Management : A Green Guide(World Wildlife Fund, WWF, 2017)及 本團隊第一年度研究，修正繪製如圖 1-7，將「提升洪水韌性策略架構」

分為五個基本階段：「洪災成因分析」、「韌性提升方案建立」、「民眾參 與」、「方案成效模擬與評估」，以及「研提方案與推行」，茲將各階段 內容與其執行步驟說明如后。

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圖 1-7 提升洪水韌性策略架構五階段

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階段一：洪災成因分析

首先第一階段「洪災成因分析」包含兩項步驟：現況調查與分析，

以及瞭解淹水特性。其中，步驟一：現況調查與分析，係瞭解研究區 域防洪體系並整理淹水原因，進而於步驟二：瞭解淹水特性，掌握相 關治理計畫狀況及防洪缺口，並設定降雨情境(包含氣候變遷下之極端 降雨)，以於後續階段可在此基礎之上研提洪災韌性提升方案。

(一)現況調查與分析

推動研究區域的洪災韌性提升作業之前，應先瞭解研究區域的 關鍵基礎問題，包括防洪體系－研究區域環境現況、鄰近排水路治 理現況，以及防洪缺口－淹水情形與淹水原因。

(二)瞭解淹水特性

本步驟需掌握相關治理計畫狀況及防洪缺口，同時設定降雨情 境(包含氣候變遷下之極端降雨)，以利淹水特性之瞭解。此外，為能 釐清各類洪災特性及可採取之因應對策，可將研究區域依社區類型：

都會型、鄉村型、沿海型(其特徵如表 1-1)，及洪災型態：外水溢堤 型、內水無法排出、排水系統不佳、地勢低窪(其淹水分類型態及發 生原因說明如表 1-2)進行洪災成因分析。

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表 1-1 社區類型說明

類型 特徵

都會型

1.大多為由居住在公寓、大廈...等建築物的居民所組成，住宅分布密集。

2.以非農業人口占優勢的地區、人口密度高、人口組合具複雜性與異質性、

社會接觸的機會較多但卻間接、社會流動大，較不易凝聚共識，參與公 共事務的意願往往較不積極，都市社區意識以及社區參與較薄弱。

3.區域內排水除主要河川或排水路，多有雨水下水道及道路側溝密布，排 水路若受限於用地則多以箱涵方式施作。

鄉村型

1.大多由具有血緣或地緣關係的居民所組成而形成的社區，住宅分布較零 散，通常較重視鄰里間的互相合作，比較能團結社區力量，發揮守望相 助的精神，自然資源較多。

2.產業型態多以農業為主，較具習俗和文化。

3.區域內排水除主要河川或排水路，多有灌溉溝渠串連，排水路多以明渠 為主。

沿海型

1.臺灣沿海地區係定義平均高潮線往內陸推移至第一條稜線或三公里間所 涵蓋之區域，此處係依地理環境之排水特性分類，以沿海地區受感潮段 或地層下陷影響的社區為主。

2.區域內排水多受感潮影響或因地層下陷致水位低於海平面，具有坡度平 緩、流速慢的特性，產業型態多以養殖漁業為主。

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階段二：韌性提升方案建立

第二階段「韌性提升方案建立」包含兩項步驟：洪災韌性提升方 案彙整，以及非工程措施考量。步驟一：洪災韌性方案彙整，係綜整 各種可適用之專業方案以供後續與民眾交流討論時參考使用。步驟二：

非工程措施考量，當工程措施未如預期提升洪災韌性時，需考量其它 軟性方案。

(一)洪災韌性方案彙整

藉由第一階段確定研究區域的初步目標後，接著應確定洪水韌 性提升的可能方向。在這階段，將進行洪災韌性提升方案的篩選，

依照研究區域淹水特性、地理環境、人文環境等條件，初步選擇可 適用於研究區域，且未來可能被落實的洪災韌性提升方案。而方案 的類別可區分為三大類：灰色工程、綠色工程、非工程。洪災韌性 方案應檢視是否有未完備之灰色工程，並加入綠色工程來提升其洪 災韌性。其中，由於國內外文獻並未針對灰色工程、綠色工程、非 工程等名詞進行明確之定義，故本計畫嘗試針對前述名詞定義如后。

灰色工程：因應防洪需求，於地上或地下所施作之工程構造物。綠 色工程：因應防洪需求，且在灰色工程基礎上，考量 NBS 概念於地 上或地下所施作之項目。

(二)非工程措施考量

面對氣候變遷極端降雨的衝擊下，綠色工程未必能如預期的提 升研究區域的洪災韌性，此時應考量非工程措施，透過警戒與防災 體制的規劃、對民眾的教育與宣導、適當的土地利用規劃等非工程 措施的導入，提升研究區域之洪災韌性。非工程措施本計畫嘗試定 義為：因應防洪需求，透過管理層面進行的人為措施，如緊急避難 規劃、防水閘門的架設、防洪相關軟體開發與補助措施等。

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階段四：方案成效模擬與評估

第四階段「方案成效模擬與評估」包含兩項步驟：淹水數值模式 建置，以及韌性方案成效評估。步驟一：淹水數值模式建置，係針對 研究區域建置淹水模擬模式，以瞭解地表淹水情況。步驟二：韌性提 升方案成效評估，係以模式模擬評估相關初步方案成效，以供民眾參 考並選擇最適切的方案使用。

(一)淹水數值模式建置

藉由淹水數值模式的輔助，可檢視各種洪災韌性提升方案對研 究區域所帶來的效益，且具有視覺化的呈現，便於後續與民眾討論 時使用。基此，淹水模式需具備可處理研究區域現況排水能力、分 析現況淹水情形、探討排水不良原因、評估韌性提升方案之改善效 果與設施規模，據以選用合宜之模式進行淹水模式的建置。

(二)韌性提升方案成效評估

研究區域淹水模式建立後，配合階段三民眾選擇之洪災韌性提 升方案，透過模式模擬評估其成效，並透過數據化與視覺化的呈現，

研究區域淹水模式建立後，配合階段三民眾選擇之洪災韌性提 升方案，透過模式模擬評估其成效，並透過數據化與視覺化的呈現，